§4. Государственные служащие

Государственных служащих как участников административного процесса характеризует несколько существенных особенностей.

Первая особенность заключается в самом характере правового регулирования государственной службы, закрепления правового статуса лиц, осуществляющих эту деятельность. Как известно, в Союзе ССР не было специального закона, посвященного государственной службе, хотя, по некоторым данным, в конце 60-х годов по поручению Президиума Верховного Совета СССР группа ученых подготовила проект Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о государственной службе. Он так и не стал законом.

Вместе с тем, справедливости ради следует напомнить, что в Российской Федерации, входившей в состав Союза ССР, такой акт существовал, хотя и выглядел он весьма своеобразно. Речь идет о совместном постановлении Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 21 января 1922 г., которым были утверждены «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях РСФСР». Существование этого документа является иллюстрацией верности афоризма, согласно которому «нет ничего более постоянного, чем нечто временное». Без малого семь десятилетий существовал тот документ, утративший реальную значимость уже после принятия Конституции СССР 1936 г., пока в середине 90-х годов ему на смену не пришел ныне действующий Закон о государственной службе.

Вторая особенность этой группы участников административного процесса обусловлена самим многообразием видов государственной служебной деятельности, что наглядно отражается, например, в существовании значительного числа федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующих соответствующие виды государственной службы.

В общем плане есть основания различать две разновидности государственной службы — гражданскую, а также военную и к ней приравненную.

Гражданская государственная служба, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации. Основы правового положения государственных служащих этих разновидностей государственно-служебной деятельности установлены Конституцией Российской Федерации (п. 4 ст. 32, п. «т» ст. 71), Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральным законом от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации», указами Президента Российской Федерации: от 11 января 1995 г., которым был утвержден «Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих», от 30 января 1996 г. «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы», от 9 марта 1996 г. «Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего»; законами субъектов Российской Федерации, например, законами Санкт-Петербурга от 15 февраля 2000 г. «О муниципальной службе в Санкт-Петербурге», от 10 июля 2000 г. «О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга и государственных служащих Санкт-Петербурга» и др.

К этой категории государственно-служебной деятельности примыкает ряд разновидностей ведомственной государственной службы, регулируемых соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами: федеральным законом от 21 июля 1997 г.

«О службе в таможенных органах», Дисциплинарным уставом таможенной службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 г., Указом Президента Российской Федерации от 23 февраля 2000 г., утвердившим «Перечень должностей высшего начальствующего состава в таможенных органах Российской Федерации и соответствующих этим должностям специальных званий» и т. д.

Что касается военной и к ней приравненных видов государственной службы, то они регулируются соответствующей системой федеральных законов и иных нормативных правовых актов, к которым, в частности, относятся: федеральные законы — от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих», Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. «Положение о порядке прохождения военной службы», постановления Правительства Российской Федерации от 1 июня 1999 г. «Положение о призыве на военную службу граждан Российской Федерации», от 31 декабря 1999 г. «Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе».

В этом ряду следует также назвать Федеральный закон от 4 мая 2000 г. «О пограничной службе», а также постановление Верховного Совета РСФСР от 23 декабря 1992 г., которым было утверждено «Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации».

Третья особенность обусловлена самим характером должностных полномочий — прав и обязанностей различных категорий гражданских государственных служащих. Известно, что в отличие от других видов трудовой деятельности, например, производственной работы, труд определенной части государственных служащих связан в большей или меньшей степени с реализацией юридически властных полномочий. Следовательно, определенная группа государственных служащих осуществляет деятельность достаточно ясно выраженного юридического характера. Именно поэтому отечественная административно-правовая наука давно уже говорит о необходимости использования прежде всего юридического критерия при классификации государственных служащих. К сожалению, законодатель и в прошлые времена, и в нынешние этот подход постоянно игнорирует.

Так, первая попытка официальной классификации государственных служащих была предпринята в 1967 г. принятием Единой номенклатуры должностей государственных служащих, в основу которой положена классификация государственных служащих по характеру их труда. Исходя из этого признака все служащие делились на три категории: руководители, специалисты и технические исполнители. Каждая из этих категорий, в свою очередь, делилась на группы.

Второй вариант мы находим в Указе Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г., которым было утверждено «Положение о федеральной государственной службе». Согласно ст. 4 Положения определены следующие группы должностей государственных служащих: высшие государственные должности; главные государственные должности; ведущие государственные должности; старшие государственные должности; младшие государственные должности.

При этом следует отметить, что впервые со времени известного советского декрета 1917 г. «О ликвидации сословий и гражданских чинов» ст. 27 Указа президента РФ установила следующие классные чины:

— государственным служащим высших государственных должностей — действительный государственный советник Российской Федерации;

- государственным служащим главных государственных должностей — государственный советник Российской Федерации;

— государственным служащим ведущих государственных должностей — государственный советник 1, 2 и 3 класса;

— государственным служащим старших государственных должностей — советник государственной службы 1, 2 и 3 класса;

—• государственным служащим младших государственных должностей — референт государственной службы 1, 2 и 3 класса.

Кроме того, Положением предусматривалось, что в соответствии с актами законодательства Российской Федерации классные чины могут иметь и иные наименования (воинские звания, дипломатические ранги и др.), соотносящиеся с установленными настоящим Положением.

Классные чины первых двух уровней присваивались Президентом Российской Федерации; государственных советников 1, 2 и 3 класса - Правительством Российской Федерации; двух нижестоящих уровней — в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

В эту конструкцию Федеральный закон от 31 июля «Об основах государственной службы Российской Федерации» внес ряд новаций. Во-первых, были установлены три категории государственных должностей — «А», «Б» и «В».

Государственные должности категории «А» — это должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и др.).

Государственные должности категории «Б» — должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А».

Государственные должности категории «В» — должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Во-вторых, должности категории «Б» и «В» именуются теперь как «государственные должности государственной службы».

В-третьих, согласно п.1 ст. 2 Закона к государственным служащим относятся только лица, замещающие государственные должности категории «Б» и «В». Следовательно, российские граждане, замещающие государственные должности категории «А» и персонально названные в ст. 1 Закона, к государственным служащим не относятся и Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» на них не распространяется.

В-четвертых, закон несколько уточняет первые два пункта классификации государственных должностей, предусмотрев в них по три класса должностей.

Приведенная классификация государственных служащих, к сожалению, не отражает главное, а именно: юридическую природу функций значительной части лиц, выполняющих государственно-служебную деятельность, и прежде всего должностных лиц и представителей власти.

В литературе справедливо отмечено, что «в зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на должностных лиц и оперативный состав.

В Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» подобная классификация отсутствует, хотя она имеет принципиальное и прежде всего практическое значение. В частности, понятие должностного лица, о котором в Законе и не упоминается, является одним из ключевых, поскольку они признаются специальными субъектами различных отраслей права...»

В принципе, с небольшими модификациями, отечественная административно-правовая наука исходит из того, что по юридическим свойствам выполняемой ими деятельности государственные служащие подразделяются на три группы.

Первую группу можно условно назвать «обслуживающий персонал». В нее входят многочисленные государственные служащие, в том числе и обладающие глубокими профессиональными знаниями (например, эксперты, специалисты и т. д.). Характерным для деятельности этой категории государственных служащих является то, что они не наделены правом принимать самостоятельные юридические решения. Их деятельность тем не менее — совершенно необходимое предварительное условие принятия таких юридических решений, входящих в круг служебных полномочий и обязанностей другой, более узкой группы государственных служащих — должностных лиц.

Должностные лица — реально существующая многообразная категория государственных служащих, действующих в органах государственной власти, а до принятия Закона 1995 года и в государственных предприятиях и учреждениях. После принятия этого закона они не признаются государственными служащими.

Вообще, надо сказать, что с должностными лицами происходит странная история, продолжающаяся уже не один десяток лет. Их существование без колебаний признает отечественная правовая наука, в том числе и наука административного права, признают многочисленные федеральные и региональные законы, иные нормативные правовые акты, в статьях которых словосочетание «должностное лицо» — совершенно обычное явление. Эту формулировку не признает только закон, который просто обязан это признать и дать общую формулировку понятия должностного лица — Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», поскольку это понятие может быть только единым, а не отраслевым.

Отсутствие единого определения понятия должностного лица естественно вынуждает заинтересованные органы и ведомства искать выход из этого явно ненормального положения, формулируя это понятие, руководствуясь своими, подчас узковедомственными, потребностями. Отсюда — самые различные определения, зачастую непохожие одно на другое. Вот некоторые из них.

Примечание к ст. 285 УК РФ гласит: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (курсив мой. -В. С.)».

Иную позицию занял Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», записав в ст. 1 следующую формулировку: «Должностное лицо местного самоуправления — выборное либо, работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих (курсив мой. —B.C.)».

С этим не согласился Федеральный закон от 27 июля 1997 г. «О судебных приставах», утверждая, что «судебный пристав является должностным лицом, состоящим на государственной службе (курсив мой.—Я С.)».

Против такого мнения выступила Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, считающая, что под должностным лицом необходимо понимать «лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением (курсив мой. —B.C.)».

Согласно ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» «должностными лицами таможенных органов являются граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном федеральным законом, присвоены специальные звания».

Между тем в науке административного права имеется немало интересных высказываний, касающихся определения общего понятия должностного лица, понятия, единого для всех отраслей и ведомств, так сказать, базовое определение. Полностью разделяю мнение Д.Н.Бахраха о том, что из многочисленных определений, предложенных учеными, наиболее удачной представляется формулировка, предложенная еще в конце 40-х годов ЦА.Ямпольской: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия». Иначе говоря, речь идет о таких действиях, которые обусловлены служебным статусом данного государственного служащего и влекут юридические последствия для других субъектов, в том числе, разумеется, и для участников административного процесса.

Третью группу государственных служащих, причем, с моей точки зрения, группу самостоятельную, составляют представители власти. Это — государственные служащие, которые действуют в соответствующих органах государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной, — и имеют право выступать от имени органа государственной власти. Отсюда следует, что представители власти — это группа служащих, которая действует исключительно в органах государственной власти, в отличие от иных категорий государственных служащих, которые функционируют, выполняя служебные обязанности, в государственных предприятиях, учреждениях, организациях и которых Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» не считает государственными служащими.

Вместе с тем следует иметь в виду, что качества представителя власти и должностного лица могут соединиться в статусе того или иного лица, например, министра, губернатора и т. д. С другой стороны, могут быть представители власти, не являющиеся должностными лицами, например, рядовой сотрудник милиции.

В этой связи нельзя признать правомерным положение ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», которая лиц, занимающих должности категории «А», не считает представителями власти, т. е. государственными служащими, наделенными высокими властными полномочиями и, следовательно, высокой ответственностью.