§3. Понятие административно-процессуального правоотношения

Административно-процессуальные правоотношения - часть системы правовых отношений, складывающихся в нашем обществе. Как разновидность правовых отношений, они представляют собой предусмотренную правовой нормой юридическую связь между конкретными субъектами, обладающими определенными правомочиями и юридическими обязанностями и, следовательно, не могут существовать, так сказать, в «общем» виде как правовое состояние субъекта.

2. Административно-процессуальное правоотношение предполагает определенность взаимного поведения его субъектов, что предусматривается правовыми нормами; при этом степень определенности взаимного поведения субъектов зависит от содержания административно-процессуального правоотношения, определяемого, в свою очередь, характером той области государственного управления, в пределах которой оно возникает. Степень определенности поведения субъектов административно-процессуального правоотношения обычно закрепляется административно-процессуальными нормами.

В ряде случаев административно-процессуальная норма предоставляет субъектам права более ограниченную альтернативу действий, определяя тем самым и степень определенности поведения субъектов возникшего административно-процессуального правоотношения.

3. Административно-процессуальные правоотношения всегда возникают на основе правовых норм. Разумеется, одного существования правовых норм еще не достаточно для возникновения правоотношения. Кроме нормы, необходимы еще и такие обстоятельства, как правосубъектность и юридический факт. Однако первичным обстоятельством для возникновения правового отношения, несомненно, является правовая норма, которая в конечном счете придает определенным фактам юридический характер.

4. Реализация административно-процессуального правоотношения, как и всякого правоотношения вообще, обеспечивается мерами государственного воздействия. Они весьма разнообразны и не могут быть сведены только к мерам принуждения. Для реализации многих административно-правовых правоотношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вовсе нет необходимости в применении принудительных мер.

I Названные четыре признака административно-процессуальных правоотношений характеризуют их как разновидность правовых отношений в целом. Однако эти признаки еще не раскрывают специфики административно-процессуальных правоотношений. Поэтому необходимо обратиться к краткой характеристике их особенностей.

Первая особенность состоит в том, что административно-процессуальные правоотношения возникают в сфере государственного управления, там, где реализуются правомочия системы органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, административно-процессуальные правоотношения, как и материальные административно-правовые отношения, имеют ясно выраженный управленческий характер.

Вторая особенность состоит в том, что названные отношения являются процессуальными. Если первая особенность позволяет предметно обособить административно-процессуальные правоотношения от всех иных, кроме материальных административно-правовых правоотношений, также возникающих в сфере государственного управления, то вторая особенность дает возможность провести грань между материальными и процессуальными административно-правовыми отношениями. Управленческий характер материальных и процессуальных отношений оказывается фактором, сближающим их. С одной стороны, это позволяет обособить оба вида административно-правовых отношений, с другой, — определить сферу распространения административно-процессуальных правоотношений.

В этой связи необходимо возразить против позиции ученых, сторонников «юрисдикционной» концепции административного процесса, ограничить сферу административно-процессуальных правоотношений. Так, Н.Г.Салищева относит к ним отношения, которые складываются при разрешении в установленном законом порядке определенных категорий индивидуальных дел. Если нормы материального административного права, считает она, касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения.

С этим согласиться нельзя. Если материальные и процессуальные нормы регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, то область регулирующего воздействия административно-процессуальных норм не может отличаться от области, в которой проявляется действие материальных административно-правовых норм. Иное было бы просто противоестественным, поскольку служебным назначением административно-процессуальных норм как раз и является функция обеспечения реализации соответственно всех административно-правовых материальных норм.

Более того. Как уже говорилось, административно-процессуальные нормы «обслуживают» потребности материальных норм многих других отраслей российского права. Поэтому, образно говоря, процессуальные нормы как бы «следуют» за материальными нормами во всех областях деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Если же согласиться с Н.Г.Салищевой, то по меткому замечанию Б.Б.Хангельдыева, неизбежно следует признать, что процессуальные административно-правовые нормы обслуживают лишь часть норм материального административного права и, что, следовательно, другая часть этих норм реализуется без участия процессуальных правил.

Применение административного права охватывает все категории индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Значит, применение административно-процессуальных норм происходит там, где у органа исполнительной власти любого уровня возникает необходимость разрешить индивидуально-конкретное дело, урегулировать конкретное отношение управленческого характера.

Так же обстоит дело и с административно-процессуальными правоотношениями. Подобно тому как норма материального права предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать в качестве предварительного условия возникновения административно-процессуального правоотношения.

Эти отношения, как и административно-процессуальные нормы, также носят вторичный характер, являются средством реализации прежде всего материальных административно-правовых отношений, а также ряда иных материальных отношений, складывающихся под воздействием материальных норм иных отраслей российского права.

С.С.Алексеев в свое время образно отметил: «Анализ совокупности процессуальных отношений в целом показывает, что внешние предметы (блага), на которые в конечном счете направлены все процессуальные правоотношения, могут быть определены как субъективные права «материальных» отраслей. Именно в отношении «материальных» субъективных прав (их осуществления, защиты) и складываются правовые связи в области гражданского и уголовного процесса».

На этих основаниях складываются правовые связи и в области административного процесса.

Говоря о процессуальном характере одной из двух разновидностей административно-правовых отношений, необходимо иметь в виду следующее. Каждый вид процесса — гражданский, административный и уголовный — представляет собой выражение определенного вида государственно-властной деятельности, урегулированной соответствующими правовыми нормами. Гражданский и уголовный процессы, как уже отмечалось, являются юридической формой такой ветви государственной власти России, как правосудие. Административный же процесс связан с властью исполнительной, что существенным образом сказывается на системе отношений, складывающихся при осуществлении административного процесса.

Административно-процессуальные правоотношения, имея общий с материальными административно-правовыми отношениями управленческий характер, отличаются от них рядом признаков, которые в своей совокупности и обусловливают их специфические черты.

1. Процессуальное административно-правовое отношение отличается от материального особенностями возникновения. Для того, чтобы возникло материальное отношение, необходимы: нормы права, правосубъектность, юридический факт. Для того, чтобы возникло административно-процессуальное правоотношение, должна существовать еще одна разновидность правовых норм — административно-процессуальные нормы и, следовательно, только при наличии одновременно материальных и процессуальных административно-правовых норм возможно возникновение административно-процессуального правоотношения. Отсутствие материальной нормы делает административно-процессуальное правоотношение беспредметным; если нет процессуальной нормы, то одноименное отношение вообще не возникает.

Весьма своеобразным оказывается и юридический факт, непосредственно порождающий административно-процессуальное правоотношение. Здесь роль юридического факта выполняет соответствующее материальное правоотношение, и притом, как уже отмечалось, не только административно-правовое: ими могут быть материальные отношения, регулируемые иными материальными отраслями российского права.

Вторичный характер административно-процессуальных правоотношений проявляется в том, что они предполагают предварительное существование определенного, так сказать, первичного материального правоотношения, которое и реализуется через процессуальное правоотношение. Здесь обнаруживается любопытное обстоятельство. Если предметом любой материальной отрасли российского права является соответствующее общественное отношение, складывающееся в социально-правовой среде, то предметом регулирования процессуальной отрасли является уже возникшее правовое отношение.

В свете сказанного не представляется возможным согласиться с С.А.Комаровым, который считает, что «нормы права не регулируют правоотношений. Они регламентируют фактические отношения и тем самым порождают правовые». Это справедливо только для материальных правовых норм. Что же касается процессуальных норм, то они регулируют уже сложившиеся правовые отношения, обеспечивая их фактическую реализацию в соответствующем порядке.

Существование материального правоотношения в качестве юридического факта (предпосылки) для административно-процессуального правоотношения отнюдь не предполагает отсутствия иных юридических фактов (действий, событий), поскольку первые, т.е. материальные правоотношения, имеют значение для возникновения данного административно-процессуального правоотношения, а вторые — для его развития, изменения и прекращения. Следовательно, если административно-процессуальное правоотношение возникает на основе определенного материального правоотношения, то изменяется и прекращается оно уже под действием иных юридических фактов.

2. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по особенностям регулирования, которые обусловлены спецификой юридических норм, регулирующих соответствующие группы административно-правовых отношений. Если материальные нормы административного права регулируют «статические» отношения, то процессуальные нормы регулируют отношения «динамические», для которых особое значение имеют действия их субъектов.

В свою очередь действия участников административно-процессуальных правоотношений, осуществляемые в предусмотренной законом последовательности, обусловливают известную стадийность развития правоотношения.

3. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных по своему назначению. Задачи административно-процессуальных правоотношений, равно как и любых процессуальных правоотношений, состоят в обеспечении реализации соответствующей материальной нормы. Отсюда следует, что административно-процессуальное правоотношение в полном соответствии с диспозицией административно-процессуальной нормы выступает как средство осуществления определенного материального отношения.

Как уже отмечалось, было бы неверным ограничивать «реализующие» возможности и пределы административно-процессуальных правоотношений потребностями осуществления только материальных административно-правовых норм. Эти пределы шире и затрагивают «интересы» ряда других отраслей российского права. Подобно тому как административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм административного, финансового, трудового, семейного и некоторых других отраслей российского права, так и административно-процессуальные правоотношения связаны с реализацией материальных отношений названных отраслей.

Являясь формой реализации материальных отношений ряда отраслей российского права, административно-процессуальные правоотношения, на мой взгляд, приобретают определенные оттенки в зависимости от содержания соответствующего материального правоотношения. В этом случае можно говорить о разновидностях административных правоотношений.

4. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по своей структуре. Для процессуальных правоотношений вообще характерна более сложная структура, нежели для отношений материальных. Это обстоятельство отмечалось в литературе учеными-процессуалистами. Так, Б.А.Галкин, характеризуя уголовно-процессуальные отношения, относит к их особенностям, в частности, наличие нескольких участников, а также подвижность этих отношений. Уголовно-процессуальное правоотношение, по его мнению, раз возникнув, не остается неподвижным, а развивается, проходя ряд стадий, по мере развития подвергается регулирующему воздействию других правовых норм, меняет свое юридическое содержание и свой субъектный состав.

У административно-процессуальных правоотношений сложность структуры также выражается в наличии нескольких субъектов, роль которых в данном правоотношении неодинакова. В связи с этим возможно выделить основное административно-процессуальное правоотношение и отношения, которые возникают в связи с основным и являются, так сказать, попутными, вспомогательными.

5. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений и по кругу субъектов. Участниками этого вида правоотношений являются все субъекты сложившегося ранее материального правоотношения, и кроме того, некоторые субъекты, которые в материальном отношении не участвуют. Это своеобразное явление предусмотрено, например, Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации», согласно которому мировые судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, административно-процессуальные правоотношения следует рассматривать как такие регулируемые правом отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях иными государственными органами.

Как уже отмечалось, административно-процессуальные правоотношения представляют собой реальные юридические связи между конкретными и вместе с тем разнообразными участниками административного процесса. К ним относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства как индивидуальные участники, а также органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их внутренние подразделения, предприятия и учреждения различных форм собственности, их внутренние подразделения, политические и неполитические общественные объединения, государственные и муниципальные служащие, иные, предусмотренные законом субъекты, например судьи, в том числе мировые.