4.2. Адміністративний примус

Сутність адміністративного примусу. Невід'ємною-ною складовою системи методів державного управління суспільством є метод примусу. Вказаний метод належить до найбільш жорстких засобів впливу, тому в діяльності органів управління та їх посадових осіб примус застосовується, як правило, у поєднанні з іншими управлінськими прийомами. Авторитарність даного методу незаперечна, проте, нині немає жодної держави, яка б використовува-

Адміністративно-правові методи і форми 193

ла його як найнеобхідніший засіб управління своїми справами.

Важлива (хоч і не єдина) функція державного примусу — правоохоронна. Вона полягає в локалізації, нейтралізації, недопущенні правопорушень. Тому державний примус традиційно розглядають з позицій захисту сформованих державою правовідносин і забезпечення неухильного й точного виконання юридичних норм конкретних галузей права.

Відмінності, що існують між галузевими нормами і тими, які складаються під їх впливом, ступенем суспільної небезпеки галузевих деліктів, зумовили розбіжності в характері й особливостях державних примусових заходів залежно від тієї чи іншої правової галузі.

Внаслідок перелічених обставин, види державного примусу прийнято розглядати як явища, похідні від існуючих галузей права і властиві цим галузям правопорушення, і диференціювати згідно з існуючими правовими галузями.

На цих підставах виділяють: кримінальний примус, цивільно-правовий примус, адміністративний примус.

При аналізі взаємозв'язків галузей права і видів примусу привертає увагу те, що галузей права значно більше, ніж видів державного примусу. Дана обставина пояснюється двома факторами.

З одного боку, появою в матеріальній сфері права комплексних галузей (економічне, житлове, податкове, банківське, морське, митне тощо), які слід розглядати як повноцінні, хоч і специфічні. Очевидно, цей процес є результатом розвитку права і сприяє перетворенню його в об'ємну поліструктурну систему. В цьому розумінні наявність у системі права матеріальних комплексних галузей є ознакою її вдосконалення й достатньо високої інтенсивності регулювання суспільних відносин, а отже, й рівня розвитку.

З іншого, — відсутністю соціальних, а як наслідок і правових передумов збільшення різноманітності примусових заходів захисту правових відносин. Держава не бачить необхідності у конструюванні нових видів примусу. Її інтереси перебувають у площині удосконалення існуючих за-

194    Глава 4

ходів примусу, підвищення їх ефективності аж до повної реалізації принципу невідворотності покарання за скоєне правопорушення.

Через це захист правових відносин у даних галузях забезпечується, крім використання інших можливостей, вже існуючими видами державного примусу.

Серед усіх видів примусу найбільшою питомою вагою, високою мобільністю і здатністю адаптуватися до конкретних умов і потреб держави виділяється адміністративний примус. Так, застосування заходів адміністративного впливу передбачене навіть за скоєння кримінальних правопорушень (див.: ст. 51 КК).

За своєю соціально-правовою природою адміністративний примус є органічною складовою державного примусу.

Адміністративний примус — це владне, здійснюване в односторонньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб'єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень.

Серед його заходів є суто адміністративні, найбільш рельєфні, що не мають аналогів серед інших видів державно-примусового впливу. Це, наприклад, відшкодовне вилучення предмета, що був засобом чи безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення (ст. 28 КпАП);

зобов'язання прилюдно попросити вибачення у потерпілого (ст. 241 КпАП), утворення тимчасових надзвичайних органів з передачею їм функцій органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування одночасно на територіях, де введено надзвичайний стан (ст. 19 Закону "Про надзвичайний стан") та ін.

Є й такі, що близькі за зовнішніми ознаками до заходів кримінального чи цивільно-правового примусу. Наприклад, це штраф, який визначається кримінальним (ст. 32 КК) і адміністративним (ст. 27 КпАП) законодавством як грошове стягнення, а цивільним законодавством як вид забезпечення виконання зобов'язань (ст. 178 UK). Проте у перелічених видів грошового штрафу відмітні як правова

Адмінісгративно-правові методи і форми 195

природа, так і юридичні умови й наслідки їх застосування. Саме тому всі види штрафів, які застосовуються у відповідних сферах державного примусу, наділяються додатковими характеристиками, що дозволяють правозастосовнику безпомилково розрізняти штрафи кримінально-правові, цивільно-правові, адміністративно-правові.

Отже, заходи державного примусу залежно від галузі застосування наділяються відповідними ознаками. Відмітні ознаки адміністративного примусу, що дозволяють розпізнати заходи адміністративного впливу серед інших державних примусових заходів, такі:

• якщо всі види державного примусу рівнозначні за своєю сутністю відповідному виду юридичної відповідальності (наприклад, кримінальний примус практично рівнозначний кримінальній відповідальності), то адміністративний примус і адміністративна відповідальність — різні правові явища. З одного боку, вони співвідносяться між собою як ціле й частина, а поняття "адміністративний примус" значно ширше, ніж поняття "адміністративна відповідальність", інакше кажучи, адміністративна відповідальність є частиною адміністративного примусу. З іншого боку, адміністративна відповідальність може бути наслідком кримінального примусу1;

• як правило, заходи адміністративного примусу застосовуються органами державного управління та їх посадовими особами. Дана функція органів державного управління та їх посадових осіб фіксуєтья у відповідних адміністративно-правових нормах. Так, право кримінальної міліції повертати неповнолітніх до місця їх постійного проживання чи навчання, доставляти їх в органи внутрішніх справ у випадках здійснення адміністративних правопорушень передбачене Законом від 24 січня 1995 p. "Про органи і служби у справах неповнолітніх" (ст. 5); право посадових осіб Державного комітету України у справах захисту прав споживачів на вилучення неякісної продукції, опломбу-

Застосування до відповідної категорії осіб ст. 51 КК є кримінальним Примусом, у результаті якого застосовуються заходи адміністративного стягнення і настає адміністративна відповідальність.

196    Глава 4

вання приміщень і вимірювальних приладів передбачене Положенням про названий комітет (ст. 6). Окрім органів державного управління, правом застосування заходів адміністративного примусу володіє прокуратура1. Так, згідно зі ст. 8 Закону "Про прокуратуру України" від 5 листопада 1991 p., посадові особи і громадяни зобов'язані з'являтися на виклик до прокуратури і давати відповідні пояснення. У випадку ухилення від явки, вони, за постановою прокурора, доставляються у примусовому порядку;

• для адміністративного примусу характерна множинність органів і посадових осіб, яким надано право на його застосування. Так, тільки право накладання адміністративних стягнень мають більш як 35 суб'єктів (див.: статті 218-244 КпАП);

• правообмеження, що настають у результаті застосування заходів адміністративного примусу, менш відчутні, менш суворі за силою примусового впливу, ніж ті обмеження, що виникають при застосуванні заходів кримінального примусу;

• засоби адміністративного впливу на правопорушників врешті-решт є профілактикою злочинної поведінки;

• заходи адміністративного примусу можуть застосовуватись як щодо правопорушників чи осіб, від яких можна чекати здійснення правопорушення, так і щодо осіб, які належать до категорії законослухняних, не здійснюють і не збираються здійснювати будь-яких проступків. У другому випадку застосування примусових заходів обумовлюється виникненням екстремальних умов, наприклад, епідемій, епізоотій, введенням надзвичайного стану (так, згідно з п. 1 ст. 23 Закону України "Про надзвичайний стан" від 26 червня 1992 p. при введенні такого стану може бути

1 У літературі висловлювалася думка про те, що заходи адміністративного примусу у вигляді адміністративних стягнень за скоєння правопорушень, передбачених КпАП України, застосовуються судами. Очевидно, дана позиція не відповідає нинішнім принципам реалізації державної влади. На нашу думку, суди, застосовуючи адміністративні стягнення, використовують судовий примус, який і реалізують у такій формі певну частку судової влади.

Адміністративно-правові методи і форми 197

встановлена заборона перебувати на вулицях і в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток);

• адміністративний примус відзначається складною багатоцільовою спрямованістю заходів впливу. Це, по-перше, покарання за скоєний вчинок; по-друге, заходи припинення правопорушень; по-третє, заходи попередження правопорушення; по-четверте, заходи забезпечення право-слухняної поведінки суб'єктів правовідносин. Із останньої, четвертої, позиції випливає, що застосування адміністративно-примусових заходів, звернене не лише до конкретних суб'єктів, щодо яких вони застосовані, а й до інших осіб. Дана особливість закріплена нормативне. В ст. 23 КпАП сказано, що метою адміністративного стягнення є попередження скоєння правопорушень як самим правопорушником, так й іншими особами;

• застосування заходів адміністративного примусу передбачається різними за юридичною силою нормативними документами. Це: а) закони, наприклад "Про міліцію";

б) положення, наприклад про Державний комітет України у справах захисту прав споживачів; в) правила, наприклад "Загальні правила прикордонного режиму";

• заходи адміністративного примусу застосовуються як до фізичних, так і до юридичних осіб. Зокрема, неналежне виконання своїх функцій органами державної виконавчої влади і виконавчими органами місцевого самоврядування на територіях, де введено надзвичайний стан, є підставою для припинення їх діяльності (ст. 19 Закону "Про надзвичайний стан"); до громадської організації за порушення діючого законодавства можуть застосовуватись такі адміністративно-примусові заходи впливу, як примусовий розпуск, тимчасова заборона чи припинення діяльності, штраф тощо (ст. 28 Закону "Про об'єднання громадян" від 16 червня 1992 p.);

• усі заходи адміністративного примусу мають примусово-обов'язковий, державно-владний характер; вони застосовуються від імені держави і в інтересах держави.

200    Глава 4

Заходи даного виду можуть бути а) індивідуальними або персоніфікованими і б) загальними, що не мають чітко визначеного конкретного адресата.

Прикладом індивідуальних або персоніфікованих заходів (адресованих конкретній особі) можуть служити правила адміністративного нагляду. Ці правила являють собою систему обмежень і встановлюються щодо конкретних осіб, звільнених з місць позбавлення волі і схильних до протиправних вчинків1.

Прикладом загальних заходів (що не мають конкретного адресата) можуть служити заходи контролю на безпеку, які застосовуються в авіації щодо ручної поклажі, багажу, вантажу, а також пасажирів2.

2. Коли потрібно забезпечити необхідний правопорядок у надзвичайних (екстремальних) умовах.

Надзвичайні умови, що викликають необхідність застосування адміністративно-попереджувальних заходів, можуть бути найрізноманітнішими: пожежа, епідемія, повінь, землетрус, аварія, нещасний випадок тощо.

Найбільш рельєфно заходи даної групи представлені в Законі "Про надзвичайний стан". Це встановлення особливого режиму в'їзду, виїзду, пересування; заборона масових і спортивних заходів; введення комендантської години та ін. Сюди ж слід віднести заходи карантинного та обсерваційного характеру, закриття кордонів із суміжною державою і т. д.

Запобіжні адміністративні заходи. Даний вид заходів (у юридичній літературі іноді називають "адміністративно-запобіжними") належить до другого різновиду заходів адміністративного примусу.

Сама назва цих заходів вказує на їх цільове призначення: запобігання неправомірної поведінки. Їх призначення як заходів запобігання полягає в: а) припиненні протиправної поведінки; б) усуненні шкідливих наслідків протиправної поведінки; г) створенні необхідних умов для

1 Див.: Закон України "Про адміністративний нагляд за особами, вивільненими з місць позбавлення волі" від 1 січня 1994 p.

2 Див.: ст. 73 Повітряного кодексу України.

201

можливого в майбутньому притягнення винної особи до адміністративної відповідальності (складання протоколу про адміністративне правопорушення).

Як адміністративно-запобіжні заходи різними органами державного управління та їх посадовими особами можуть застосовуватись адміністративно-технічні, адміністративно-санітарні, адміністративно-фінансові засоби впливу, а також адміністративне затримання особи (фізичної особи), адміністративне затримання майна та інші.

Запобіжні адміністративні заходи можуть застосовуватись як самостійні, наприклад, припинення функціонування пункту громадського харчування у зв'язку з порушенням санітарно-епідеміологічних правил, так і в цілому з іншими заходами адміністративного примусу, наприклад, з адміністративними стягненнями.

Одні заходи адміністративного запобігання через їх специфічне призначення, застосовуються досить часто, наприклад, вимога до громадянина чи посадової особи припинити правопорушення (п. 1 ст. 11 Закону України "Про міліцію" від 25 грудня 1990 p.); інші — не так часто, наприклад, обов'язкові до виконання приписи господарюючим суб'єктам про припинення порушення прав споживачів (п. 1 ст. 5 Закону України "Про захист прав споживачів" у редакції від 15 грудня 1993 p.); треті — порівняно рідко, наприклад, застосування працівниками міліції вогнепальної зброї як крайнього заходу (ст. 15 Закону "Про міліцію").

Заходи адміністративного запобігання, як правило, закріплюються в нормативному порядку. Найрельєфніше вони зафіксовані в ст. 260 КпАП України (заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення). У ній, зокрема, говориться: "з метою запобігання адміністративних правопорушень, коли вичерпані інші заходи впливу, встановлення особи, складання протоколу про адміністративне правопорушення при неможливості складання його на місці скоєння правопорушення, якщо складання протоколу є обов'язковим, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ і виконання постанов у справах про адміністративні правопорушення до-

202

пускається: адміністративне затримання особи, особистий огляд, огляд і вилучення речей і документів".

Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень. Найбільш чітко виражену, в розумінні правової регламентації, класифікаційну групу заходів адміністративного примусу складають примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях, тобто заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень.

Головною особливістю подібних заходів примусу є те, що вони застосовуються виключно як заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень і містяться в адміністративно-правових санкціях.

В юридичній літературі до третьої групи адміністративно-правових заходів найчастіше включають тільки адміністративні стягнення.

Такий підхід звужує сферу застосування адміністративно-примусових заходів даної групи, залишаючи за її рамками заходи впливу адміністративних санкцій, які не належать до адміністративних стягнень.

Зокрема, ст. 24' КпАП передбачає застосування до неповнолітніх у віці від 16 до 18 років за здійснення адміністративних правопорушень примусових заходів впливу, які не є стягненнями; в санкції ст. 461 КпАП міститься міра відповідальності, яка не передбачена як вид адміністративного стягнення (вилучення радіаційне забруднених

предметів).

До юридичних осіб, у порядку відповідальності за порушення нормативно-правових положень можуть застосовуватися заходи впливу, які законодавець в одних випадках визначає як стягнення (ст. 28 Закону "Про об'єднання громадян"), а в інших — як "заходи адміністративного характеру" (ч. 10 ст. 2 Закону "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" від 23 вересня

1997 p.).

Заходам відповідальності за порушення нормативно-правових положень можна дати таке визначення: це примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях і застосовуються уповноваженими на те

Адміністративно-правові методи і форми 203

державними органами, зокрема, до фізичних осіб за здійснення адміністративних правопорушень і до юридичних осіб за порушення нормативно-правових положень, з дотриманням встановленої процедури.

Обов'язковою умовою застосування даної групи заходів є здійснення адміністративного провадження і прийняття рішення про застосування відповідного заходу адміністративного примусу в установленому законом порядку і формі.

Адміністративним законодавством України передбачені санкції, які містять такі заходи відповідальності:

а) накладення адміністративних стягнень на фізичних осіб за здійснення адміністративних правопорушень;

б) застосування до фізичних осіб за здійснення адміністративних правопорушень заходів впливу, які не є адміністративними стягненнями;

в) застосування до фізичних осіб за скоєння адміністративних правопорушень заходів впливу, які не є адміністративними стягненнями;

г) накладення стягнень на юридичних осіб за порушення нормативно-правових положень (притягнення до відповідальності в адміністративному порядку);

д) застосування заходів адміністративного впливу, не віднесених до категорії адміністративних стягнень до юридичних осіб за порушення нормативно-правових положень (притягнення до відповідальності в адміністративному порядку).

Таким чином, за порушення нормативно-правових положень як заходів впливу можуть застосовуватись, по-перше, стягнення; по-друге, інші заходи відповідальності.

Серед заходів стягнення виділяють: а) заходи адміністративного стягнення; б) заходи дисциплінарного стягнення; в) стягнення, що накладаються в адміністративному порядку на юридичних осіб.

Заходи стягнення, від інших заходів примусового впливу, відрізняє репресивний, каральний характер. Невід'ємним і важливим компонентом стягнення є покарання. Але воно не є їх самоціллю. Так, ст. 23 КпАП визначає, що адміністративне стягнення є заходом відповідальності і за-

204    Глава 4

стосовується з метою виховання особи, що здійснила адміністративне правопорушення, а також попередження скоєння нових правопорушень як самим правопорушником, так й іншими особами.

Найбільш чітко детерміновані адміністративні стягнення. Відповідно до чинного адміністративного законодавства адміністративні стягнення застосовуються за скоєння адміністративних правопорушень до фізичних осіб.

Їх застосування регламентовано перш за все Кодексом України про адміністративні правопорушення (КпАП), а також іншими нормативними актами. Система адміністративних стягнень наведена в ст. 24 КпАП. Ця стаття визначає, що за здійснення адміністративних правопорушень можуть застосовуватись адміністративні стягнення: попередження; штраф; відплатне вилучення предмета, що був знаряддям скоєння чи об'єктом адміністративного правопорушення; конфіскація предмета, що є знаряддям скоєння чи об'єктом адміністративного правопорушення; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянину (право керування транспортним засобом, право полювання); виправні роботи; адміністративний арешт. До іноземних громадян, крім перелічених заходів, за скоєння адміністративних правопорушень може бути застосовано видворення за межі України.

У ст. 25 КпАП України вказано, що відплатне вилучення і конфіскація предметів можуть застосовуватись як основні, так і допоміжні стягнення.

Заходи дисциплінарних стягнень не кодифіковані і містяться в різних нормативних актах, що регламентують діяльність службовців державного апарату, зокрема, в законодавчих актах, у правилах внутрішнього трудового розпорядку, статутах про дисципліну, які діють на підприємствах, в установах, організаціях.

Так, дисциплінарні стягнення, що накладаються на державних службовців перераховуються в ст. 14 Закону України "Про державну службу". До них, крім стягнень, передбачених трудовим законодавством, може бути застосовано: попередження про неповну службову відповід-

205

ність; затримка до одного року присвоєння чергового рангу і призначення на більш високу посаду.

До співробітників органів внутрішніх справ відповідно до ст. 15 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України (затверджено Указом Президії Верховної Ради України 29 липня 1991 p.) можуть застосовуватися такі стягнення: зауваження; догана; сувора догана; затримка в присвоєнні чергового спеціального звання або подання на його присвоєння строком до одного року; попередження про неповну службову відповідність; пониження в посаді; пониження у спеціальному званні на один ступінь; звільнення з органів внутрішніх справ.

У навчальних закладах і навчальних підрозділах МВС України крім перелічених стягнень можуть застосовуватись: позбавлення увільнення з розташування навчального закладу строком до одного місяця; позачергове призначення в наряд по службі (крім призначення в караул або черговим по підрозділу) або на роботи до 5 нарядів.

Відповідно до ст. 17 даного Статуту на осіб рядового і командного складу, нагороджених нагрудними знаками, може бути накладено дисциплінарне стягнення у вигляді позбавлення цього знака.

Як правило, дисциплінарні стягнення може накладати керівник, що користується правом прийому на роботу даного працівника, а також вищестощий начальник. Усне зауваження підлеглому може бути зроблене кожним начальником. У випадку відсутності посадових осіб, що користуються правом накладення стягнення, заходи дисциплінарного впливу приймаються тими, хто виконує їх обов'язки.

Якщо за ступенем тяжкості проступку необхідно накласти дисциплінарне стягнення, яке даний керівник застосувати не правомочний, він звертається з відповідним поданням до вищестоящого начальника.

Стягнення, що накладаються в адміністративному порядку на юридичних осіб, належать до нових заходів адміністративного примусу. Вони, як і дисциплінарні стягнення, не кодифіковані. Як правило, такі стягнення передбачаються нормами законів. Наприклад, ст. 28 Закону

206    Глава 4

України "Про об'єднання громадян" передбачає, якщо об'єднання громадян допускає порушення законодавства, то до нього можуть бути застосовані такі стягнення: попередження; штраф; тимчасова заборона (призупинення) окремих видів діяльності; тимчасова заборона (призупинення) діяльності об'єднання в цілому; примусовий розпуск (ліквідація).

Інші, крім стягнень, заходи відповідальності, які накладаються в адміністративному порядку, подані в законодавстві: а) заходами впливу на фізичних осіб за скоєння адміністративних правопорушень; б) заходами впливу на юридичних осіб за порушення нормативно-правових положень.

Заходи впливу на фізичних осіб за здійснення адміністративних правопорушень передбачені КпАП. Перш за все це ст. 24' "Заходи впливу, що застосовуються до неповнолітніх". Відповідно до неї, до осіб віком від 16 до 18 років за здійснення адміністративних правопорушень можуть застосовуватись такі заходи впливу: 1) обов'язково публічно чи в іншій формі попросити пробачення у потерпілого;

2) попередження; 3) догана або сувора догана; 4) передача неповнолітнього під нагляд батькам чи особам, що їх заміняють, або під нагляд педагогічного чи трудового колективу з їх згоди, а також окремим громадянам за їх проханням.

Заходи впливу на юридичних осіб, які є заходами відповідальності і накладаються за порушення нормативно-правових положень в адміністративному порядку, не кодифіковані. Найбільшу питому вагу серед цих заходів мають заходи фінансового характеру і, зокрема, штрафи. Наприклад, ст. 11 Закону "Про державне регулювання ринку цінних паперів" від ЗО жовтня 1996 p. передбачає як захід відповідальності за різноманітні правопорушення у цій сфері тільки штрафи.

Крім штрафів відомі такі заходи, як попередження і призупинення дії ліцензії (ст. 32 Закону "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" від 23 вересня 1997 p.).

Адміністративне-правові методи і форми 207

У деяких випадках законодавець досить детально регламентує провадження за такими справами. Так, Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу (затверджено постановою Кабінету Міністрів України 8 вересня 1997 p.) чітко визначає види доказів; підстави для розгляду справи; вимоги до основних процесуальних документів; строки розгляду справи; компетенцію юрис-дикційного органу; коло інших осіб, які беруть участь у провадженні, а також їх повноваження; процедури розгляду справи, прийняття рішення у справі; оскарження рішень у справі, припинення провадження у справі, виконання рішень.

Законодавець уникає застосування щодо юридичних осіб таких термінів, як "адміністративне правопорушення", "адміністративна відповідальність", "адміністративне стягнення". Поряд з цим, він може чітко вказати на належність заходів впливу до сфери адміністративного примусу. Так, у ст. 2 Закону "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" від 23 вересня 1997 p. прямо визначається, що одним з основних завдань цієї ради є застосування в межах своїх повноважень заходів адміністративного характеру щодо організацій — порушників чинного законодавства України.