6.2. Структура адміністративного процесу (види адміністративних проваджень та їх стадії)

Адміністративний процес являє собою системне утворення із складною і не до кінця дослідженою структурою. Первинним і основним компонентом його структури виступає окремо взяте адміністративне провадження.

328    Глава 6

Кількість конкретних адміністративних проваджень надзвичайно велика, що зумовлено характером самого державного управління, яке охоплює всі сторони суспільного життя, і різноманітністю управлінських відносин.

Внаслідок цього, повний перелік проваджень практично неможливий. Більш того, практика державно-управлінської діяльності викликає до життя нові їх види. Тільки за останні роки з'явилися провадження по одержанню громадянами субсидій, по ліцензуванню діяльності підприємств, оформленню спеціальних економічних зон, приватизації громадянами житла та інші. Кожне з них має специфічні риси або ознаки. Ці ознаки зумовлені характером справи, що вирішується, правовим статусом суб'єктів, які беруть участь у процесі, особливостями правовідносин, що виникають, цілями, що ставляться, тощо.

Тому на нинішньому етапі розвитку адміністративно-правової науки найважливішою проблемою є класифікація адміністративних проваджень на види та підвиди за найбільш характерними і значущими для юридичної практики ознаками. Першочергове завдання такої класифікації полягає у тому, щоб визначити місце кожного адміністративного провадження в адміністративному процесі і досліджувати його у рамках однопорядкових психологічних груп.

Найбільш доцільний з цього погляду такий розподіл проваджень: нормотворчі; установчі; правозастосовчі.

Для нормотворчих проваджень найбільш характерними є провадження по виданню нормативних актів управління.

Для установчих проваджень найбільш характерними є адміністративні провадження по:

1) створенню, реорганізації і ліквідації організаційних структур у сфері державного управління;

2) комплектуванню організаційних структур у сфері державного управління персоналом.

Правозастосовчі провадження є найбільшою і найскладнішою в структурному відношенні групою адміністративних проваджень.

До них належать:

1. Провадження по застосуванню заходів примусу в державному управлінні:

Адміністративне-процесуальне право       329

а) дисциплінарне провадження;

б) провадження по справах про адміністративні правопорушення;

в) провадження по застосуванню заходів матеріального

впливу.

2. Провадження по застосуванню заходів заохочення і стимулювання в державному управлінні:

а) провадження в справах про нагородження державними нагородами, відзнаками Президента, грамотами тощо;

б) провадження в справах про присвоєння почесних та інших звань;

в) провадження в справах про преміювання;

г) провадження в справах про зняття стягнення тощо. 3. Провадження по реалізації громадянами своїх прав і обов'язків:

а) провадження по пропозиціях, скаргах, заявах громадян;

б) провадження по одержанню громадянами дипломів, авторських свідоцтв, патентів і т. ін.;

в) провадження по виконанню громадянами військового обов'язку;

г) провадження по виконанню громадянами обов'язку мати паспорт;

д) провадження по одержанню громадянами житла;

е) провадження по реалізації громадянами права користуватися комунально-побутовими послугами тощо. 4. Провадження по реалізації юридичними особами своїх прав і обов'язків:

а) провадження по легалізації юридичних осіб;

б) провадження по виділенню юридичним особам кредитів;

в) провадження по оформленню і видачі юридичним особам ліцензії;

г) провадження по виділенню юридичним особам земельних ділянок тощо.

5. Провадження по здійсненню контролю і нагляду (контрольно-наглядове провадження) та цілий ряд інших.

330    Глава 6

Будь-яке провадження по адміністративних справах складається з ряду окремих операцій: наприклад, складання протоколу; прийом заяви; опитування свідків; вивчення документів; прийняття рішення; винесення постанови;

оскарження дій посадових осіб; опублікування акта управління тощо.

Уважне вивчення подібних операцій у різних видах адміністративних проваджень свідчить, принаймні, про чотири ознаки, які вони мають.

По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змінює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.

По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має не випадковий характер, їх послідовність логічно визначена. Так, винесення постанови по справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адміністративні правопорушення.

По-третє, різним видам адміністративних проваджень притаманні різні за характером і призначенням операції. Відрізняються вони і за ступенем врегульованості адміністративно-процесуальними нормами.

По-четверте, здійснення тієї або іншої операції у тому або іншому провадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами і виступає як момент реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Ці логічні та послідовно змінюючі одна одну операції прийнято називати стадіями адміністративного провадження.

Стадії існують у будь-якому адміністративному провадженні. Кожному виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, які не повторюються в інших видах. Саме тому через стадії, через їх аналіз характеризується адміністративне провадження. Тобто, розглянути або дати характеристику тому чи іншому адміністративному провадженню здебільшого означає — проаналізувати кожну з його стадій.

Треба зазначити, що стадії одних видів проваджень зафіксовані в нормативному порядку, інших — не зафіксовані і являють собою специфічний результат узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил.

Адміністративно-процесуальне право       331

Наприклад, у Кодексі України про адміністративні правопорушення фактично зафіксовані стадії провадження по справах про адміністративні правопорушення, хоча термін "стадія" не вживається; нормативне закріплені стадії дисциплінарного провадження, що здійснюється Вищою радою юстиції (Закон України від 15 січня 1998 p. "Про Вищу раду юстиції" містить ст. 39 "Стадії дисциплінарного провадження", яка подає перелік стадій. Важливо відзначити факт відсутності стадії оскарження).

Так, провадження по виданню нормативних актів управління складається з п'яти стадій:

1) встановлення потреби видання нормативного акта. На цій стадії збирається інформація про стан справ, виявляються ситуації, що потребують нормативного врегулювання;

2) підготовка проекту акта. На цій стадії готується проект. Підготовка включає такі дії: визначення виконавців, узгодження (візування) проекту, його створення, якщо це потрібно; визначення строків розробки та ін.;

3) винесення проекту на обговорення органу управління. На цій стадії проект оцінюється органом управління, обирається оптимальний варіант рішення;

4) прийняття рішення по проекту. На цій стадії проект визнається прийнятним або неприйнятним. Саме тут проект перетворюється на юридичний документ;

5) опублікування акта. На цій стадії здійснюється опублікування акта, тобто доведення його до відома посадових осіб.

У провадження по створенню, реорганізації і ліквідації організаційних структур у сфері державного управління виділяються такі стадії:

1) збір та первинне вивчення інформації про потребу організаційних змін;

2) обгрунтування потреби змін;

3) вибір та аналіз норм, що підлягають застосуванню;

4) розгляд справи компетентним органом;

5) винесення рішення.

У провадженні по комплектуванню організаційних структур у сфері державного управління персоналом існують такі стадії:

332    Глава 6

1) вивчення інформації;

2) узгодження умов трудового договору;

3) здійснення необхідних організаційних заходів;

4) вибір норм, які слід застосовувати;

5) розгляд справи;

6) прийняття рішення.

Будь-яких норм, що визначають кількість, найменування, зміст стадій у тому чи іншому адміністративному провадженні не існує. Тому вирішення даної проблеми залежить не лише від характеру адміністративного провадження і ступеня його врегульованості адміністративно-процесуальними нормами, а й від позиції того чи іншого дослідника.

Отже в різних літературних джерелах можна зустріти найрізноманітніші варіанти вирішення питання про стадії тих чи інших адміністративних проваджень. У цьому розумінні найбільш пильну увагу дослідників привертає провадження по справах про адміністративні правопорушення.

Так, В. Юсупов1 виділяє в ньому сім стадій:

1) порушення справи;

2) збір і вивчення потрібної інформації;

3) попереднє вивчення матеріалів справи;

4) вибір норм права, що підлягають застосуванню;

5) розгляд справи органами, що правомочні приймати

рішення;

6) розгляд скарг і прийняття кінцевого рішення;

7) виконання рішення по справі. А. Коренєв2 вважає, що у цьому виді провадження п'ять стадій:

1) порушення справи;

2) з'ясування фактичних обставин;

3) розгляд справи;

4) винесення рішення по справі;

5) виконання рішення по справі.

Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управле-ния. - М., 1979.

2 Коренеє А. П. Норми административного права й их применение. — М., 1978.

Адміністративно-процесуальне право       333

Найбільш компактною і послідовною є позиція, яку займає з цього питання Д. Бахрах'. Він пропонує такі чотири стадії:

1) адміністративне розслідування: порушення справи;

встановлення фактичних обставин; процесуальне оформлення результатів розслідування; направлення матеріалів для розгляду за підвідомчістю;

2) розгляд справи: підготовка до розгляду; аналіз зібраних матеріалів і обставин; прийняття постанови; доведення постанови до відома заінтересованих осіб;

3) перегляд постанови: оскарження або опротестування постанови; перевірка законності постанови; винесення рішення; реалізація рішення;

4) виконання постанови: звернення постанови до виконання; безпосереднє виконання.

Якщо уважно проаналізувати викладені точки зору, то можна зробити такий висновок: відмінності у поглядах на стадії адміністративного процесу не мають принципового характеру. Їх можна збільшувати, можна дробити на окремі дії, називати основними або допоміжними, по-різному називати тощо. Принципово важливим тут є таке: стадії повинні повно і точно відображати саму процедуру провадження, ті окремі дії" або операції, які здійснюються у процесі реалізації адміністративно-правових норм. Аналогічне становище є характерним не лише для провадження по справах про адміністративні правопорушення, але й для інших видів адміністративних проваджень.