1.3. Співвідношення державного управління і державної виконавчої влади

Поняття державної виконавчої влади. Організація державної влади в Україні, згідно зі ст. 6 Конституції України здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Ідея поділу влади сформувалась як самостійне вчення всередині XVIII століття французьким просвітителем Ш. Монтеск'є, грунтується на визнанні наявності у кожного виду влади системи стримувань і противаг, що перешкоджає концентрації влади та можливому внаслідок цього свавіллю під час її використання. Різні види влади повинні співробітничати між собою і доповнювати одна одну, залишаючись при цьому до певної міри незалежними, а також мати можливість впливати одна на одну. Результатом такої взаємодії є встановлення заснованих на законі відносин держави з громадянським суспільством, кожною людиною, створення умов для забезпечення прав і законних інтересів особи, розвитку громадянського суспільства, становлення правової держави.

33

Таким чином, децентралізована і поділена за функціональною ознакою єдина державна влада представлена у державно-правовому механізмі України трьома видами або, як нині прийнято говорити, гілками.

Разом з тим, державна влада є саме видом соціальної влади і похідна від неї. З волі і за рахунок суспільства утворюється держава, формується й оплачується її апарат. Водночас, суспільство ніби приймає на себе зобов'язання підкорятися волі та виконувати вимоги держави. Натомість від державної машини вимагається ефективно виконувати її функції щодо забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави; розвитку економіки і створення умов, які сприяють піднесенню добробуту громадян, суспільства, держави; надання можливостей для реалізації громадянами та організаціями своїх прав і свобод, для вільного політичного, економічного, соціального, духовного життя людей. Отже, державна влада здійснює волю держави, а соціальна — волю соціуму, тобто суспільства.

Основними ознаками соціальної влади є те, що вона:

1) дістає вияв через соціальне управління;

2) являє собою особливий вид відносин між членами суспільства (наділеними волею і свідомістю людьми), їх об'єднаннями (колективами);

3) забезпечує прояв і домінування єдиної волі, здатної організовувати (об'єднувати і спрямовувати) вольові зусилля різних осіб з метою задоволення колективних потреб;

4) здійснюється за допомогою механізму, що складається з таких прийомів і засобів впливу, як переконання, примус, стимулювання, насильство, норми поведінки, організації, зброя тощо.

Таким чином, поняття "влада" органічно пов'язане з поняттям "воля". Під терміном "влада" у найзагальнішому його смислі розуміють здатність і можливість здійснювати свою волю, підкоряти їй, спонукати людей та їх колективи до певних дій і певної поведінки. Основними засобами, за допомогою яких встановлюється воля, є авторитет, право, насильство. Реалізація влади відбувається шляхом тіану'-вання або управління.

34      Глава 1

Під управлінням, як відомо, розуміють цілеспрямований, вольовий та упорядковуючий вплив суб'єкта на об'єкт. У соціальній сфері це вплив на зв'язки і відносини між компонентами, з яких складається суспільство, тобто на суспільні відносини.

Порівняння наведених вище визначень свідчить, що в кожному з них як ключове використовується поняття, яке позначається терміном "воля". Тому саме в ньому треба шукати як інтефативні, так і детермінуючі ознаки таких явищ, як "влада" і "управління".

Воля — це здатність, по-перше, до визначення мети діяльності, а по-друге, до внутрішніх зусиль, необхідних для реалізації останньої, тобто до вольових дій. За своєю структурою вольова поведінка розпадається на прийняття рішення і на його реалізацію, іншими словами, — на усвідомлення необхідності діяти і на безпосередньо вольові дії.

Підкорення іншої волі своїй (тобто влада) насамперед полягає в усвідомленні якоїсь необхідності, тобто є фактором психічним, внутрішнім проявом влади. Однак це лише один бік прояву влади. Другий бік (зовнішній) дістав вияв у реальній, конкретній діяльності, що має соціальне значення. Вона реалізується, насамперед, за допомогою відповідних владних команд, цілеспрямованого вольового впливу, тобто через управління. У свою чергу, влада — це найнеобхідніший засіб управління, оскільки її безпосередньою метою є бажана поведінка, адекватна владним, управлінським командам.

Таким чином, суб'єкти управління через волю впливають на поведінку, а через поведінку — на суспільні відносини та соціальні процеси. Звідси випливає, що управління є способом (формою) реалізації (прояву) влади.

Виконавчій владі, яка є органічною складовою соціальної, притаманні характеристики останньої. Водночас вона відображає виконавчий аспект державної волі, оскільки функціонує виключно у державно-організованому суспільстві та в інтересах законодавчої влади. Це зумовлює специфіку ознак виконавчої влади, до яких належать такі:

• відносна самостійність у системі єдиної державної влади;

Сутність державного управління...  35

• організаційний характер впливу на суспільні відносини;

• організаційна оформленість її носіїв (суб'єктів), тобто вона має конкретне суб'єктивне визначення і уособлюється в діяльності спеціальних структур, наділених державою відповідною компенсацією;

• системність суб'єктів (їх сукупність) характеризується функціональною взаємозалежністю, організаційно-ієрархічною і юридичною підвладністю;

• професіоналізм, тобто ця влада здійснюється спеціально утвореними і підготовленими, а також офіційно визнаними державою суб'єктами;

• універсальність існування в часі та просторі, тобто виконавча влада здійснюється безперервно й на всій підпорядкованій державі території;

• вторинність і підвладність законодавчій владі. Вивчення механізму функціонування виконавчої влади свідчить, що її основними функціями є:

• регулювання зв'язків між структурними утвореннями;

• перетворення політичних проблем на організаційно-правові завдання, плани, програми;

• практична реалізація законів у загальнодержавному масштабі.

Масштаби функціонування виконавчої влади є найбільшими у державі. До сфери її безпосереднього відання належать величезні правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні та інші ресурси. Виконавча влада спирається на значні території та контингенти людей, збройні сили, спеціалізовані примусові установи тощо. Іншими словами, у ній сконцентрована фактична державна міць.

Виконавчою владою охоплюється найширша сфера відносин у державі.

По-перше, це відносини як з кожним окремо взятим громадянином, так і з громадянським суспільством у цілому, а також з громадськими організаціями, політичними партіями, професійними спілками. Виконавча влада у цих відносинах має переважно правозастосовчий і забезпечуючий характер. Її завдання полягає у забезпеченні вільного

2*

36

розвитку громадянського суспільства в межах приписів представницької влади.

По-друге, це економіка, соціально-культурна й адміністративно-політична сфери. Усі вони у той чи інший спосіб організаційно тим або іншим чином оформлені та виражені. Тут функціонують органи управління державним майном, підприємствами, торгівлею, освітою, охороною здоров'я, наукою, культурою, внутрішніми та закордонними справами, обороною тощо. Це відносини між різними суб'єктами у межах самої виконавчої влади. При цьому найбільш повно використовуються усі можливості останньої, її виконавчо-розпорядчий характер.

По-третє, це відносини з органами представницької та судової гілок влади, а також з прокуратурою, діяльність якої доповнює діяльність усіх гілок влади. Будучи підвладною, виконавча влада забезпечує життєдіяльність організаційних структур Верховної Ради України, судових і прокурорських органів. У цьому розумінні тут також має місце реалізація управлінських повноважень у встановленому законодавством обсязі.

Отже, виконавча влада — це здатність держави за допомогою управлінської діяльності реалізовувати веління законодавчої влади.

Державне управління — спосіб реалізації виконавчої влади. Усвідомлення сутності понять "управління", "влада", "державне управління", "виконавча влада", а також співвідношення влади і управління є достатньою базою для того, щоб визначити співвідношення державного управління і державної виконавчої влади.

Оскільки виконавча влада, як і будь-який інший прояв владних повноважень, відзначається здатністю підкоряти інших своїй волі і є специфічною складовою влади взагалі, а державне управління — це невід'ємна частина управлінської діяльності в цілому, співвідношення між ними випливає із співвідношення між владою і управлінням.

Державне управління є способом реалізації, формою вираження виконавчої влади. Отже, постає питання: чи полягає службова роль державного управління лише в

37

реалізації виконавчої влади, чи вона виходить за межі

останньої?

Немає сумніву в тому, що державно-управлінська діяльність міністерства або обласної державної адміністрації є спосіб реалізації виконавчої влади. Проте з таким трактуванням важко погодитися, коли йдеться про управлінську діяльність адміністрації державного вузу, школи, аптеки, магазину, залізничної станції, театру тощо. У такому разі за допомогою державного управління реалізується адміністративна влада (дане поняття включає і виконавчу владу). Аналогічним чином треба кваліфікувати й внутріш-ньоуправлінську діяльність в органах державної виконавчої влади (наприклад, управлінські рішення про відпустки, перенесення зупинок громадського транспорту, надання матеріальної допомоги, зміну місць дислокації служб підприємства тощо). Все це належить до адміністративної влади, реалізованої у державно-управлінській формі.

Отже, державне управління є формою вираження не тільки виконавчої, а й інших видів адміністративної влади.

Активне використання законодавцем терміна "орган державної виконавчої влади" викликає необхідність розглянути питання про співвідношення понять "орган державної виконавчої влади", "орган державного управління", "суб'єкт державної виконавчої влади".

З перелічених понять достатньо розроблене лише поняття органу державного управління. Під ним, як правило, розуміють структуру, спеціально утворену державою для реалізації управлінських функцій. Звідси випливає, що органи виконавчої влади одночасно є й органами державного управління.

Проте не всі органи державного управління є органами державної виконавчої влади. Нині найбільш чітким критерієм їх розмежування є нормативне закріплення за останніми статусу органів державної виконавчої влади. Так, міністерства, комітети, місцеві державні адміністрації у відповідних документах визначені як органи виконавчої влади. Однак цього не можна сказати про адміністрації

38      Глава 1

державних підприємств, установ, організацій. Вони є лише органами державного управління.

На підставі викладеного можна твердити, що органом державної виконавчої влади є орган державного управління, офіційно визнаний органом виконавчої влади.

Складніше справа з поняттям "суб'єкт державної виконавчої влади". Не викликає сумніву, що до суб'єктів виконавчої влади належать усі органи останнього. Питання полягає в тому, чи є її суб'єктами управлінські структури, які не мають статусу органу виконавчої влади, наприклад, виконавчий комітет міської ради, який взагалі належить до виконавчих органів місцевого самоврядування? Відповідь на це має бути позитивною.

Відповідно до Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчим комітетам міських рад делеговані деякі повноваження органів виконавчої влади. На підставі п. 2 ст. 11 цього Закону виконавчі комітети під час здійснення делегованих їм повноважень підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Це означає, що вони реалізують певний обсяг виконавчої влади, тобто належать до її суб'єктів.

Отже, поряд з органами виконавчої влади її суб'єктами є й деякі інші управлінські структури. Аналіз свідчить, що до цих структур насамперед належать державні утворення, спеціально створені для здійснення управлінських функцій, тобто всі органи державного управління. Виняток становлять адміністрації підприємств та установ, що є організаціями, призначеними для виконання господарських, соціально-культурних, адміністративно-політичних функцій, а також проведення робіт і надання послуг з метою задоволення суспільних потреб й одержання прибутку (виробничі, транспортні та торговельні підприємства, підприємства зв'язку, заклади культури, охорони здоров'я, освіти).

Крім того, до зазначених структур належать недержавні органи управління, яким делеговані повноваження органів виконавчої влади. Можна виділити три види суб'єктів виконавчої влади:

• органи державної виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, обласні державні адміністрації, міністерства,

39

державні комітети, відомства, департаменти, бюро, агентства, інспекції);

• органи державного управління, які не належать до першої групи, але реалізують виконавчу владу (Адміністрація Президента України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку);

• недержавні органи управління, яким делеговано повноваження органів виконавчої влади.

Треба підкреслити, що Конституція України (ст. 86) диференціює поняття "орган державної влади", "орган місцевого самоврядування", "підприємство", "установа", "організація".

Потребують уточнення також поняття "сфера державного управління", "державно-управлінська діяльність", "державне управління", "виконавчі органи".

Межі поняття "сфера державного управління " за сучасних умов визначаються не тільки практичною діяльністю суб'єктів виконавчої влади щодо реалізації останньої, а й усіма іншими проявами державно-управлінської діяльності (наприклад, внутрішньосистемне управління, діяльність управлінських за своїм характером ланок, які не реалізують виконавчу владу).

Державно-управлінська діяльність — це функціонування суб'єктів виконавчої влади та інших ланок державного управління щодо реалізації їх завдань і функцій.

Поняття "державне управління " фактично є синонімом поняття "державно-управлінська діяльність" у його широкому розумінні та формою практичної реалізації виконавчої й іншої адміністративної влади в її буквальному розумінні.

Поняття "виконавчі органи" є збірним. Воно може бути використане для визначення всіх суб'єктів державно-управлінської діяльності, включаючи суб'єктів виконавчої влади, а також органи управління, що діють за межами її практичної реалізації (наприклад, виконавчі органи системи місцевого самоврядування, органи управління життєдіяльністю підприємств, установ, громадських об'єднань, комерційних структур).

40

Зазначені уточнення зроблено тому, що єдина термінологія, необхідність якої зумовлена переходом до системи поділу влади, остаточно ще не склалась.