1.1. Правозастосовча природа розгляду адміністративних справ

Вихідним моментом теорії адміністративного процесу є те, що правозастосовча діяльність у будь-якому випадку потребує упорядкованості1. Це пояснюється особливістю правозасто-совчої діяльності як способу правореалізації у порівнянні з іншими способами (виконанням, додержанням, використанням)2.

На наш погляд, застосування,- «встановлення піднормативних формально обов'язкових правил поведінки персоніфікованих суб'єктів з метою створення умов для реалізації ними своїх суб'єктивних прав» ,- доречно пов'язувати з актами встановлення (визнання), зміни чи припинення юридичного статусу.

Управлінський процес, на думку О. Крупчана, належить визначати як порядок спільної реалізації приватними особами, органами, посадовими особами своїх статусів, та порядок вирішення спорів щодо їх порушення 4.

До сфери «статики» управління, з точки зору процесу, можна віднести всі форми безпосередньої реалізації органами виконавчої влади правових норм, у тому числі й виконання обов'язку розглянути конкретну справу. До сфери динаміки належить власне адміністративний розгляд, що за своїм змістом є застосуванням матеріальної норми.

' Див.: Салищева Н.Г. Административный процесе в СССР. - М., 1964. -С. 7.

2 Див.: Бахрах Д.Н. Административное право. - М.: Бек, 1996. - С.13.

3 Рабинович П.М. Основы общей теории права и государства - К., 1994. -С. ПО.

4  Крупчан О. Запровадження адміністративної юстиції // Вісник Академії правових наук України . - 1998. - № 2.- С.84.

>>>6>>>

Правозастосовець - посередник між волею законодавця та адресатами дії норми права. Воля законодавця розширюється у мислених операціях правозастосовця. Тому вони є його головною функцією у правозастосуванні. Такі пізнавальні процеси безпосередньо не мають зовнішніх форм виразу. Вони послуговуються процесуальними формами, які є вже не застосуванням норм права, а виконанням владними органами своєї компетенції. Правозастосовчий процес є в тому числі результатом мисленого процесу, й обслуговує останнього через такі обов'язкові процесуальні форми, як установлення фактичної бази застосування, фіксація її, розгляд питань факту та права у більш чи менш розвинутих способах обміну з цього приводу сторонами процесуального правовідношення власними правовими позиціями, а також прийняття рішення, його перегляд і, нарешті, виконання, якщо рішення започаткувало відповідні матеріальні правовідносини '.

Дискусійне у цьому плані питання про взаємовідношення застосування як інтелектуальної діяльності та стадій процесуальної діяльності; і полягає в тому, чи можна зводити правоза-стосовчу діяльність до дії по винесенню того чи іншого остаточного рішення та чи будь-який акт (першопочатковий, промі-жковий, остаточний) варто вважати проявом правозастосовчої діяльності? На нашу думку, це питання треба вирішувати через розрізнення дій по попередній кваліфікації обставин справи та її остаточному вирішенні. За спрямованістю інтелектуальної роботи ці операції нетотожні: у першому випадку наслідки цих дій будуть мати суто процесуальний характер, у другому - матеріально-процесуальний. Правозастосування - це, як відомо, така функція органу управління, яка продиктована матеріальною нормою. Тому тільки ту його дію, що безпосередньо приводить до матеріально-правового результату, можна назвати правоза-стосовчою, тобто однократну діяльність по винесенню певного рішення . Звідси і попередня кваліфікація обставин справи но-

1   Див.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесе: сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях - Воронеж, 1990. - С. 11.

2  Див.: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: про-

>>>7>>>

сить правозабезпечувальний характер. До того ж вона повинна відображати також інтелектуальну роботу об'єктів правозасто-совчого процесу при формуванні власної позиції у провадженні, а не тільки лідируючого суб'єкта цього процесу, наприклад, органу виконавчої влади.

Правозастосуванням є не тільки інтелектуальна, з приводу фактів, що можуть мати матеріально-правове значення, діяльність, яка тільки проявляється змістовно на всіх стадіях процесу, а й допоміжна непроцесуальна діяльність, що пов'язана з розглядом справи і забезпечує цей розгляд. Установлення пов'язаності непроцесуальної діяльності з процесом здійснюється за допомогою інтелектуальної діяльності на основі адміністративного розсуду. Наприклад, прийняття рішення про зняття номерних знаків із транспортного засобу, як процесуальна форма, супроводжується позапроцесуальними діями. Ними є матеріально-технічні дії по зняттю знаків, їх зберіганню, повідомленню власника засобу про вжиття даного процесуального заходу, при його відсутності в момент зняття номерних знаків. Інтелектуальність прояву матеріальної норми в адміністративному процесі зумовлена тим, що інакше владна складова норми права не може проявитися. Владний матеріальний вплив має місце лише на стадії винесення рішення та виконання. Тому це є ще однією підставою для того, щоб вважати ці ключові стадії процесу пра-возастосуванням у власному розумінні. На інших стадіях право-застосування має місце за умови наявності відповідних процесуальних функцій у правозастосовця, що можуть бути реалізовані в ході цих стадій.

Поширення правозастосування як інтелектуальної діяльності на всі стадії процесу перешкоджає правильному розумінню змісту правозастосовчої діяльності на цих стадіях. Зокрема, необхідно вважати, що при вирішенні питань про задоволення відводу упередженої посадової особи, наприклад, при вирішенні спірних питань або застосуванні стягнень до адвокатів ,

цессуальное регулирование - Воронеж, 1976. - С. 77. 1 Пункт 22 Положення «Про кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури в АРК, областях, містах Києві та Севастополі», затверджене

>>>8>>>

лідируючого суб'єкта цього процесу буде зайнятий питанням процесуального правозастосування. Тому, інтелектуально-вольовий зміст процесуальної діяльності багатший, ніж безпосередні операції з матеріально-правовими нормами.

Просте поширення застосування на всі стадії основного процесу (стадії розслідування, підготовки справи та її вирішення) не дає можливості припустити наявність безпосередньої дії застосовуваної матеріальної норми на стадії виконання рішення. Застосування, як форма реалізації норми, полягає у виконанні зобов'язаною стороною матеріального правовідношення обов'язку: при здійсненні захисту суб'єктивних прав юрисдик-ційний орган фактично їх поновлює. А регулятивне управлінське застосування означає, що суб'єкт управління у більшості випадків фактично реалізує надане чи визнане за особою право в силу свого виконавського характеру. Застосування означає не тільки формальну індивідуалізацію припису норми, а й фактичну її індивідуалізацію - керований об'єкт фактично зазнає впливу цього владного припису. Керувати фактичною дією індивідуального припису буде той суб'єкт, що визначив його зміст - організатор стадії прийняття рішення. Дії ж примусового виконавця - тут мусимо погодитись із В.М.Горшенєвим та І.Я.Дюрягіним ' - не будуть носити правозастосовчого характеру. Організаційний вплив лідера стадії виконання (виконавця) на учасників конкретного правовідношення зовсім не стосуватиметься гіпотези вже застосованої матеріальної норми. Юридична модель його поведінки міститься у диспозиції, яка не має логічного відношення до правозастосування. Подібна відчуженість стадії виконання від основного процесу компенсується тим, що зміст застосовуваної норми може включати нарівні з потребою застосування також і потребу у виконанні її припису. Органом управління, наприклад, не тільки надається (визнається) правовий статус особи, а й вчиняються дії по його реалі-

Указом Президента України від 5.05.93 р. // Голос України. - 1993. - 13 травня.

1 Див.: Горшенев В.М., Дюрягин И.Я. Правоприменительная деятельность // Советское государство и право. - 1969. - № 5. - С. 23.

>>>9>>>

зації, якщо держава виступає зобов'язаною стороною по наданню пільг, що складають зміст цього статусу.

На основі викладеного можна скласти уяву про такі складові адміністративного розгляду, як процесуальна діяльність із забезпечення та здійснення правозастосування і матеріально-правова технічна діяльність з обслуговування правозастосування (зняття знаків із транспортного засобу, виконання адміністративного стягнення тощо). Як перша, так і друга складові діяльності по провадженню юридичної справи засновані на праві організатора процесу (правозастосовця) розглядати справу. Таке право є матеріальним, статичним, оскільки не містить вказівки на спосіб провадження. Тому в адміністративному процесі реалізується, крім ряду процесуальних норм, ще й конкретна матеріальна компетенційна норма.

Ця ідея закладена у міркуваннях К.С.Бєльського, який вирізняє матеріальні відносини апаратної організації та зовнішнього організуючого впливу1. Процес, як розгляд адміністративної справи, має місце в останньому випадку. Він має свою процесуальну статику у формі матеріальних відносин (матеріально-правове обслуговування правозастосування), що складаються паралельно з процесуальними, а також динаміку, що є власне процесуальними відносинами (процесуальне забезпечення та здійснення правозастосування), які регулюються правовими нормами, що забезпечують існування адміністративно-процесуальної форми.

До сфери, що охоплюється поняттям «застосування», потрібно віднести і контрольну діяльність2, яка за своєю природою

' Див.: Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. - 1997. - № 3. - С. 15-17.

2 При цьому мається на увазі контроль спрямований на зовнішнє по відношенню до суб'єкта управління середовище. А от державний контроль, який здійснюється органами виконавчої влади у процесі управлінської діяльності за законністю та доцільністю роботи самих же органів виконавчої влади не має згідно із законодавством адміністративно-процесуального оформлення. За умов організаційної підпорядкованості контролюючого та контрольованого існують лише адмініст-

>>>10>>>

подібна до правозастосовчої діяльності, але має деякі організаційно-правові особливості. Основні операції як у правозастосу-ванні, так і в контрольній діяльності, тотожні - встановлення відповідності фактичних обставин моделям, що містяться у правових нормах. Стосовно контролю ця формула матиме такий вигляд: «Контрольна діяльність - це правова форма діяльності, що виражається в здійсненні юридично-значимих дій по спостереженню та перевірці відповідності виконуваності та додержу-ваності підконтрольними суб'єктами правових приписів і припиненні відхилень і правопорушень відповідними організаційно-правовими засобами» '(тут і далі переклад наш - В.П.).

Перевірка, як форма контролю здатна утворити окреме завершене (зі стадією вирішення справи) провадження. Як це, врешті, і пропонують автори концепції реформи адміністративного права в Україні2. Особливістю такого провадження є одночасна фіксації фактів та їх оцінка за участю контрольованого. А операції правозастосування (вимоги про усунення порушень та їх примусова реалізація) можуть мати місце одразу в ході перевірки. Саме таким шляхом іде практика деяких зарубіжних країн. Наприклад, у США Закон про Адміністративні процедури штату Арізона від 01.01.95. пропонує елементарну процесуальну форму для такого провадження. Секція 41-1009 підсекція А параграфа 6 приписує, що спілкування перевіряючого та контрольованого фіксуються у протоколі. А вітчизняні науковці й практики визнають за можливе закріпити право підконтрольного суб'єкта вести аудіо- і відеозйомку ходу перевірки1.

раттивно-матеріальні процедури.

1   Шахов И.Б. Методологические основы теории юридического процесса // Проблемы законности. - Харьков, 1995.- Вып.30. - С.36.

2  Див.: Проект концепції реформи адміністративного права України / Український правовий часопис. Адміністративна реформа в Україні. Матеріали та документи. - 1999. - Вип 4. - С. 39.

3  Труш І. Унормування механізму проведення перевірок суб'єктів підприємницької діяльності контрольними органами // Право України. -2002. - №4. - С. 32-36.

>>>11>>>

Видається можливим віднести до правозастосування і діяльність з установлення юридичних фактів. Права В.О.Тарасова, яка стверджує присутність особливої адміністративної форми встановлення юридичних фактів на основі очевидних обставин1. Вона вважає, що (як і в класичному застосуванні) тут присутня доказова діяльність, яка має певний характер та обсяг. Характер результатів такої діяльності не може суттєво вплинути на її зміст (встановлення юридичної значимості певних конкретних обставин). Наведена позиція В.О.Тарасової дозволяє спростувати заперечення існування дій з установлення істини в правоза-стосовчих справах позитивного характеру. Чинне законодавство підтверджує справедливість цієї думки. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури на основі загальної процесуальної форми встановлює як факт правової обізнаності кандидата в адвокати (надає цьому факту юридичну значимість - видає свідоцтво на право заняття адвокатською діяльністю), так і розглядає справи про дисциплінарну відповідальність адвоката'.

Можуть бути процесуальними ті процедури, які пов'язані з визначенням технічного стану об'єкта. При цьому відсутня правова оцінка поведінки (чи волі) об'єктів управління з боку органів управління. Стаття 1 Закону України «Про якість та безпеку харчових продуктів і продовольчої сировини» від 23.23.97. так визначила ці процедури: «Сертифікація - це процедура, в ході якої уповноважений (акредитований) Державним комітетом України по стандартизації, метрології та сертифікації орган документально засвідчує, що харчовий продукт відповідає встановленим

1  Див.: Тарасова В.А. Процедурная форма деятельности органов социального обеспечения // Советское государство и право. - 1973. - №11. -С.114.

2  Див.: Тадевосян B.C. Всегда ли необходима процессуальная форма для реализации материального права // Труды ВЮЗИ. Проблемы соотношения материального и процессуального права. - М., 1980. - С. 103.

3  Пункти 22-26 Положення «Про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури в АРК, областях, містах Києві та Севастополі», затвердженого Указом Президента України від 5.05.93 р.// Голос України. -1993.- 13 травня.

>>>12>>>

вимогам»1. Очевидно, при цьому встановлюються тільки фактичні обставини, але не вирішується питання про реалізацію права.

Ці види діяльності С.Г.Краснояружський об'єднує таким поняттям як індивідуально-правозастосовча діяльність. Під нею він розуміє вид правомірної діяльності суб'єктів права, яка спрямована на впорядкування одиничних суспільних відносин шляхом застосування юридичних приписів на засадах субординації до поведінки їх персоніфікованих учасників2.

Своєрідного змісту правозастосування набуває у діяльності органів, що здійснюють державне регулювання. Через програмуючий характер такого регулювання держава індивідуально задає (орієнтує) майбутню діяльність керованого. При видачі дозволу на здійснення певного виду діяльності суб'єкт регулювання встановлює відповідність волі керованого чинному законодавству. Частина 1 статті 39 Закону України «Про страхування» від 7.03.96 р. вказує, що підставою відмови у видачі юридичній особі ліцензії на проведення страхової діяльності може бути невідповідність правил (умов) страхування, доданих до заяви, вимогам законодавства 3. Отже, встановлюється відповідність правовій нормі факту сучасного стану, а не минулого, як це має місце у юрисдикційних провадженнях.

Зв'язок правозастосування та адміністративного розгляду дозволяє розвивати і утверджувати в адміністративній практиці України нове поняття для нашої науки адміністративного права, що обґрунтовується В.Б.Авер'яновим - управлінські послуги. Автор вдало охоплює цим поняттям дії держави з обслуговування суб'єктивних прав громадян. Під управлінською послугою пропонують розуміти створення організаційних умов для

1  Закон України «Про якість та безпеку харчових продуктів і продовольчої сировини» від 23.23.97 р. // Голос України. - 1998. - 3 лютого.

2  Краснояружський С.Г. Индивидуальное правовое регулирование в демократическом обществе // Власть силы и сила власти. Сборник научных трудов. - М., 1996. - С. 104-106.

3  Закон України «Про страхування» від 7.03.96 p. // Голос України. -1996. - 11 квітня.

>>>13>>>

реалізації свого права громадянином або іншим суб'єктом адміністративно-правових відносин1.

Суспільний договір (частина 2 статті 6 Конституції України) дійсно започаткував між органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування (зобов'язаною стороною) та громадянами (уповноваженою стороною) загальне правовідно-шення. Але при цьому необхідне подальше уточнення поділу реординаційних відносин на види. Відомо, що управлінські послуги можна поділити на владні та невладні. До владних відносять, наприклад, видачу дозволів на здійснення певного виду діяльності, вчинення погодження заходів, нормативів, документації. До невладних - стосунки наділення громадян спеціальними статусами з їх одночасною реалізацією (призначення та виплата допомоги); призначення виплати органами соціального захисту допомоги на оздоровлення громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи ' і т.ін.

В останньому випадку у громадянина суб'єктивне право виникає одночасно з настанням юридичних фактів, що не є актами управління. Тобто ще до звернення до органу соціального захисту громадянин уже є суб'єктом правовідношення по володінню матеріальними правовими можливостями одержання допомоги. Орган соціального захисту по одержанні звернення не здійснює правозастосування, а виконує свої обов'язки за таким правовідношенням, започаткованим автоматично, поза його волею. В таких відношеннях орган управління не аналізує обставин, що характеризують об'єкт управління; він по одержанні звернення з'ясовує обсяг лише власних прав та обов'язків, що

---------------------------------------------

1   Стахурський М.Ф. Питання реформування адміністративного процесу в Україні. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук: 12.00.07 / Київський національний університет ім. Тараса Шевченка. - К., 2002. - С. 12.

2  Порядок виплати органами соціального захисту допомоги на оздоровлення громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затверджений наказом Мінпраці та соціальної політики України від 04.01.2000 р. // Офіційний вісник України. - 2000. - №5. - Ст. 186.

>>>14>>>

відповідають правовому статусу громадянина, який звернувся за отриманням матеріальної допомоги на оздоровлення.

Такі матеріальні відносини нетипові для сфери адміністративно-правового регулювання. В.Б.Авер'янов указує, що імперативний метод такого регулювання залишається незмінним1. Отже, обсяг матеріальних адміністративних відносин, започаткованих поза волею суб'єктів управління, без задіяння їх владних повноважень буде незначним. Основна маса відносин складатиметься з приводу реалізації суб'єктивного права у формі пра-возастосування. Саме ця форма реалізації права на управлінську послугу вимагає адміністративно-процесуального регулювання.