10.2. Основания систематизации принципов государственного управления

В научной литературе приводится множество не только самых разнообразных, часто не стыкующихся между собой принципов, но и примеров их систематизации. Выделялись такие подсистемы принципов в государственном управлении: политические (социально-политические) и организационные, организационно-политические, организационно-технические построения аппарата управления, организационно-технические деятельности аппарата управления; политические, экономические, организационно-правовые, технические, общие сущностные, организационно-политические, видовые, частные функциональные, и др. Авторы курса лекций "Общая теория управления" дают следующую систематизацию принципов: общие, к которым относят принципы системности, объективности, саморегулирования, обратной связи, дополнительности, оптимальности, информационной достаточности, эволюционизма, вероятности, демократизма, гласности, состязательности, ведущего звена, стимулирования; частные, среди которых выделены принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества (экономической, социально-политической, духовной), и принципы, применяемые при анализе различных общественных явлений, организаций, институтов; организационно-технологические, в числе которых принципы единоначалия, сочетания федерального, регионального и местного управления, конкретности, распределения труда, склярный принцип, принципы иерархии, единства распорядительства, одного начальника, делегирования полномочий, диапазона управления .

Пишущий эти строки когда-то, более 15 лет назад, предложил такую систематизацию принципов государственного управления: icm.: Общая теория управления. М., 1994. С. 166 — 187.

1) общественно-политические принципы, сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития; 2) функционально-структурные принципы, абстрагированные посредством исследования взаимодействий компонентов субъекта и объектов государственного управления и раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий; 3) организационно-структурные принципы, отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления (главным образом системы его органов) и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий; 4) принципы государственно-управленческой деятельности, раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций и поддержании собственной жизнеспособности .

В общем существует много различных систематизации принципов государственного управления, что свидетельствует о больших трудностях в выделении оснований для такой интеллектуальной работы. Каждый, кто что-то читал о принципах, может припомнить, что в качестве таковых нередко называют требования, которые мы предъявляем к чему-то или к кому-то, правила, которые признаны целесообразными, выведенными из традиций и обычаев, а порой и сентенции, пригодные на тот или иной случай жизни. И соотносится все это между собой произвольно, по логике, которой обладает автор.

Но если соглашаться с тем, что принципы отражают закономерности, отношения и взаимосвязи, имеющие объективный смысл и тем самым уже детерминированные их местом и ролью в системе государственного управления, то очевидно, что и характер каждого принципа, и их систематизация (связь друг с другом) должны иметь определенные, и довольно веские, основания.

Как уже отмечалось (I. 5. 1), система государственного управления имеет различное построение и раскрывает его как общественное явление в различных аспектах. Прежде всего, это система субъектно-объектных зависимостей, в которой представлено

icm.: Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М. 1980. С.172 - 173 и др.

самое главное — связь государства и общества, власти и народа. Эта система, с одной стороны (генезиса), воспроизводит в себе сущностные черты, цивилизационные и национальные особенности соответствующего общества, иными словами, общественно-политическую природу государства и, соответственно, государственного управления, а с другой — определяет все иные элементы государственного управления (цели, функции, структуры и т.д.). Государственное управление потому-то и становится системой, а не хаотическим набором тех или иных элементов, что в нем все элементы, его составляющие, согласованы, скоординированы, субординированы между собой посредством определенных закономерностей, отношений и процессов, которые, в свою очередь, детерминированы типом и уровнем развития конкретного общества и государства.

Одно дело — построение государственного управления в монархическом государстве, другое — в аристократическом, третье — в демократическом. То же относится и к формационным особенностям: между феодальным и капиталистическим государством существует большая разница. Влияет также и уровень развития общества и государства: даже в наше время, при международном признании некоторых основополагающих явлений (свобода, справедливость, право, демократия и т.д.), конкретное построение государственного управления во многом зависит от социально-экономического, духовного и политического развития определенной страны.

Поэтому первым основанием систематизации принципов государственного управления является выделение тех общих закономерностей, отношений и процессов, которые присущи всей системе государственного управления, обеспечивают прочность зависимостей государства и общества и создают что-то исходное, типичное для закономерностей, отношений и взаимосвязей различных групп ее элементов (подсистем). Подобные, в известной мере, универсальные закономерности, отношения и взаимосвязи государственного управления обозначаются понятием общесистемные принципы государственного управления. Выявить и описать эти принципы — задача специального исследования, поскольку она очень сложна, особенно когда касается государственного управления переходного характера — неустойчивого и постоянно изменяющегося. В следующем сюжете (II. 10. 3) будут предложены лишь подходы к данной проблеме.

Второе основание систематизации связано с анализом и научной характеристикой тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые организуют группы онтологических элементов государственного управления. Речь идет, о чем хотелось бы

напомнить, о таких группах элементов государственного управления, как цели, функции, структура, процесс. Если природа государственного управления отражается в общесистемных принципах, влияющих на все группы элементов системы государственного управления, то, естественно, что в каждой группе элементов должны действовать какие-то свои, специфические закономерности, отношения и взаимосвязи, придающие им (группам элементов) упорядоченную структуру.

Ведь в зависимости от того, как построены (в статике и динамике) соответствующие группы элементов, возникают их возможности и содержание действия в системе государственного управления. Из одних и тех же элементов государственного управления (целей, функций и т.д.) можно создать весьма различные структуры (комбинации элементов) с совершенно разной социальной ролью в общественной жизнедеятельности. К примеру, одни и те же элементы управленческой деятельности формируют автократический, либеральный либо демократически-правовой стили государственного управления. И так по каждой группе элементов. Закономерности, отношения и взаимосвязи организации групп элементов государственного управления, открытые и осмысленные наукой, думается, можно рассматривать в качестве структурных принципов государственного управления.

Данные принципы приобретают свою специфику в каждой из групп элементов, поскольку место и роль этих групп в системе онтологических элементов государственного управления обусловливают их особое построение. Значит, структурные принципы государственного управления можно подразделить на следующие виды: структурно-целевые, отражающие закономерности, отношения и взаимосвязи рационального построения "древа" целей государственного управления; структурно-функциональные, характеризующие закономерности, отношения и взаимосвязи построения функциональной структуры государственного управления; структурно-организационные, связанные с закономерностями, отношениями и взаимосвязями построения организационной структуры государственного управления, и структурно-процессуальные, дающие представление об основных (определяющих) закономерностях, отношениях и взаимосвязях рационального и эффективного ведения управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. О содержании групп структурных принципов будет сказано ниже.

И еще кратко об одном, третьем, основании систематизации принципов государственного управления. В данном курсе лекций рассматривается только общая (методологическая) часть теории государственного управления и в нем — только те принципы, которые имеют типичное значение для государственного управления. Но в различных подсистемах (территориальных, отраслевых, функциональных и т.д.) государственного управления и, особенно, в различных аспектах специализированной государственно-управленческой деятельности могут иметь (и реально имеют) место своеобразные, порой уникальные закономерности, отношения и взаимосвязи организации тех или иных управленческих элементов. Так выделяются, к примеру, принципы государственной службы, принципы работы с персоналом управления, принципы информационного обеспечения государственного управления, принципы технологизации государственного управления, принципы административного процесса и т.д. Исследование, раскрытие и систематизация таких принципов — дело специального (дифференцированного) научного управленческого знания, как и познание принципов в других видах управления. В то же время весьма важно отслеживать, чтобы специализированные принципы в различных проявлениях государственного управления не противоречили общесистемным и структурным принципам и способствовали укреплению целостности государственного управления.