Глава ХV. Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений

Литература:

Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.А. Жилина. М., 2003. Коммент. к разд.III (авторы - С.В. Никитин, И.А. Приходько);

Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации /Под ред. В.В. Яркова. М.: БЕК, 2003. Коммент. к разд.III (автор - А.В. Абсалямов);

Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.Ф. Яковлева и М.К. Юкова. М.: Городец, 2003. Коммент. к разд.III (автор - Т.К. Андреева).

_ 1. Понятие административного судопроизводства

в арбитражном процессе

1. Понятие

Статьей 118 Конституции РФ предусмотрено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Действующее в настоящее время законодательство выделяет в судебной системе следующие составные части: Конституционный Суд РФ, система федеральных судов общей юрисдикции и система федеральных арбитражных судов, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи.

Административное судопроизводство в рамках действующей судебной системы осуществляется помимо судов общей юрисдикции и системой арбитражных судов РФ. По действующему законодательству рассмотрение споров, связанных с административной ответственностью организаций и граждан-предпринимателей, производится в рамках арбитражного судопроизводства. Кроме того, в арбитражный суд могут быть обжалованы значительное число актов органов исполнительной власти и местного самоуправления. Рассмотрение указанных дел также является формой осуществления административного судопроизводства. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, как вид судопроизводства относится к административному судопроизводству и введено в качестве средства судебного контроля в сфере публично-правовых отношений. Административное судопроизводство с точки зрения категории дел, подведомственных арбитражным судам, постепенно развивается и расширяется.

2. Административное судопроизводство в новом АПК

Вопрос о структуре и видах судопроизводств в арбитражном процессе исследован в научной литературе по арбитражному процессуальному праву. Обстоятельное изучение данной проблемы нашло разрешение в научной литературе по гражданскому процессуальному праву и специалистов других отраслей права, в частности в работах Н.В. Березиной, В.В. Скитовича, С.Л. Симонян, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой, Ю.А. Тихомирова, Д.М. Чечота, Б.Н. Юркова и других ученых. Из научной литературы по видам судопроизводств в арбитражном процессе следует отметить ряд исследований по данному вопросу, например С.М. Петровой, Н.В. Сухаревой*(194), однако они не решили ряд вопросов, имеющих принципиальное значение для выделения и структуризации административного судопроизводства в арбитражном процессе. Все вышеуказанное, а также наметившаяся тенденция к увеличению количества и сложности рассмотрения данной категории дел говорит в пользу важности исследования теории административного судопроизводства и необходимости совершенствования арбитражного процессуального законодательства.

В российской правовой науке общие проблемы системы российского права и законодательства получили основательную теоретическую разработку.

Совершенствование системы действующего арбитражного процессуального законодательства и его внутренней согласованности должно опираться на достигнутый в настоящее время уровень науки российского права.

Изучение системы арбитражного процессуального права необходимо не только для выявления ее внутренней согласованности и логической последовательности, анализ системы норм должен помочь уяснить сущность процессуальных институтов, выявить особенности арбитражного процессуального регулирования как самостоятельного механизма защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов, определить место арбитражного процессуального права в системе российского права.

Система арбитражного процессуального права представляет собой совокупность всех ее норм и институтов, обусловленная характером предмета правового регулирования: процессуальными действиями и отношениями субъектов процесса в их взаимосвязи и строгой последовательности.

С принятием АПК 2002 г. можно говорить о структуризации арбитражной процессуальной формы и выделении видов судопроизводств в арбитражном процессе:

исковое производство;

административное судопроизводство;

особое производство.

В пользу этого можно привести следующие доводы:

1) сложность предмета правового регулирования арбитражного процессуального права. Это диктуется тем, что экономические споры являются новыми для России. Сама система арбитражных судов существует непродолжительное время, круг и характер споров находятся в стадии развития, что не всегда обеспечивает полноту защиты нарушенных прав и интересов;

2) необходимость учета особенностей отдельных категорий дел, рассматриваемых арбитражными судами, в частности дела о несостоятельности (банкротстве), дела административного судопроизводства, дела особого производства;

3) специализация судов (Конституционного, уставных, общей юрисдикции, арбитражных) и судей по отдельным категориям дел;

4) особый метод правового регулирования в публично-правовых отношениях и его проявление в арбитражном процессуальном праве, который проявляется в полномочиях суда, законной силе судебных актов, особенностях доказывания и т.д.

Институт административного судопроизводства известен науке и практике. Прежде всего, он понимается во взаимосвязи с нормами КоАП *(195), которые определяют порядок рассмотрения дел при привлечении виновных лиц к ответственности за административные правонарушения.

Закреплены элементы административного судопроизводства и в законодательстве о Конституционном Суде РФ, так как этот судебный орган рассматривает дела о соответствии тех или иных законодательных положений Конституции РФ. При этом какой-либо спор Конституционным Судом РФ не рассматривается (см. ст.3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации")*(196).

В арбитражном процессуальном законодательстве административное судопроизводство, так же как и в гражданском процессе, предусмотрено по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений. Структура административного судопроизводства в арбитражном процессе характеризуется тем, что АПК содержит общие и особенные нормы, регулирующие порядок рассмотрения споров по делам, возникающим из административных, налоговых, таможенных, бюджетных и прочих подобных отношений. Общие и специальные правила рассмотрения этих категорий дел внутренне взаимосвязаны и строго последовательны. Соблюдение этих правил необходимо для правильного разрешения этих всегда сложных споров.

Дискуссия в теории по проблемам рассмотрения судами споров, возникающих из административно-правовых отношений, возникла наиболее активно после принятия Конституции СССР 1977 г. В ст.58 этой Конституции была предусмотрена возможность обжалования действия должностных лиц в суд в установленном законом порядке. При этом законодатель не назвал обращение заинтересованного лица в суд по этим делам исковым. В теории возник спор по поводу самого характера этого вида судопроизводства и по вопросу о том, можно ли это производство именовать исковым.

В ст.46 Конституции России закреплено право обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Эта Конституция также не называет форму обращения в суд иском, поэтому дискуссия в теории остается. Вместе с тем в Конституции РФ предусмотрено, что судебная власть осуществляется в том числе посредством административного судопроизводства. АПК выделяет такие споры в отдельный вид.

На наш взгляд, по делам административного судопроизводства разрешается спор о праве. Исходя из общетеоретического деления права на частное и публичное, административное судопроизводство как вид должно быть закреплено законодательно, поскольку эти правоотношения характеризуются:

неравным процессуальным положением сторон;

особенностями форм защиты нарушенного права;

последствиями нарушения прав;

особенностями судебного решения и его исполнения.

В этой ситуации сама процессуальная форма рассмотрения этих споров должна способствовать выравниванию положения сторон, поэтому в Конституции РФ и предусмотрен такой вид судопроизводства.

Все вышеперечисленное позволяет сделать вывод, что споры, возникающие из административных и иных публичных отношений, стали неотъемлемой частью судопроизводства, которым присуще следующее:

1) неравноправное положение участников (сторон) в этих правоотношениях, поскольку с одной стороны в них выступает орган, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с другой стороны - организация, гражданин, не обладающие такими полномочиями;

2) суд осуществляет специфическую функцию, состоящую не только в разрешении спора, как в исковых делах, но и в производстве судебного контроля за законностью действий органов и должностных лиц.

Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает необходимость специфичных форм процессуального порядка рассмотрения и разрешения указанных споров. При этом для таких дел необходимо и сохранение общих правил искового производства: основания для возбуждения производства, принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказа от продолжения процесса, прекращения производства по делу и др.;

3) производство по этим спорам включает дела не только из административных отношений, но и из налоговых, конституционных, бюджетных и прочих публичных отношений.

В современной научной литературе поднимается вопрос о том, что административное судопроизводство должно осуществлять административные суды (например, налоговые).

На наш взгляд, анализ современного положения России, анализ деятельности существующей судебной системы не дают оснований для таких выводов. Существующая судебная система полностью не реализовала свою эффективность. Имеется достаточно путей для ее укрепления и развития в рамках существующих форм. Прежде всего требуются изменения в материальном и процессуальном законодательстве, изменение статуса судов, поднятие уровня их материального обеспечения, достижение истинной независимости суда. Существующая судебная система имеет большой потенциал для собственного совершенствования. Создание же дополнительных судов приведет к размыванию судебной системы, а не к ее укреплению.

В связи с этим рассмотрение дел административного судопроизводства одновременно как арбитражными судами, так и судами общей юрисдикции отвечает требованиям времени. Необходимости какого-либо изменения в данный период не требуется.

С учетом всего изложенного можно дать следующее определение административного судопроизводства в арбитражном процессе.

Административное судопроизводство в арбитражном процессе - это форма осуществления судебной власти, урегулированная нормами арбитражного процессуального права, направленными на установление порядка осуществления правосудия по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

_ 2. Основные мировые системы административной юстиции

1. Административная юстиция в странах системы общего права

Мировой опыт показывает, что сложились две основные системы административной юстиции, анализ которых подробно изложен Д.М. Чечотом*(197), В.В. Бойцовым, В.Я. Бойцовым*(198), А.Н. Пилипенко*(199), К.П. Зоммерманном, Ю.Н. Стариловым*(200) и другими специалистами.

В правовой системе, основанной на английском общем праве (Англия, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль), контроль за административными актами возложен главным образом на обычные суды. Юрисдикция этих судов по контролю за административной деятельностью, однако, ограничена, даже если им предоставлена общая юрисдикция по административным вопросам. Контроль за законностью административных действий осуществляется посредством прямого их оспаривания или опосредованного (в процессе вынесения решений по уголовным и гражданским делам). Иногда законодательная власть специально устанавливает, что определенные административные акты окончательны или не подлежат пересмотру судами. Кроме того, суды обычно отказываются, руководствуясь принципом "судебного ограничения", от вмешательства в некоторые вопросы "высокой политики" (иностранные дела, парламентскую жизнь).

Юрисдикция судов по административным вопросам может быть ограничена требованием "исчерпания альтернативного средства правовой защиты" (в Англии предусмотрено в качестве необходимого условия обжалование решений определенных административных органов в административный трибунал, в США - пересмотр акта органом, который издал его, или рассмотрение жалобы вышестоящим должностным лицом). Тем не менее на практике обычные суды всегда допускали без какого-либо специального упоминания закона общий контроль за административной деятельностью. В США там, где закон не предоставляет право жалобы в обычные суды на решения административных органов, эти суды могут оспаривать административный акт в рамках своей общей юрисдикции. Доступность альтернативного средства правовой защиты не лишает обычный суд возможности осуществлять юрисдикцию по административным вопросам, но скорее оставляет ее на усмотрение суда, который может рассмотреть вопрос об административном акте, когда альтернативное средство непригодно или неэффективно. Презумпция судебного контроля обусловливает игнорирование судьями положения закона об окончательности административных решений или узкое толкование правовых норм, которыми исключается судебный контроль. Таким образом, в действительности юрисдикция обычных судов по контролю административных актов такая же широкая, как и у административных судов в других государствах.

В странах, где отсутствует система административных судов, поразительно велико количество специальных административных трибуналов, являющихся своего рода англо-американским вариантом административных судов. В Англии их свыше 50, в США несколько меньше.

2. Административная юстиция в странах системы гражданского права

Административные суды, отделенные от системы обычных судов, функционируют во многих странах Западной Европы (во Франции, в Германии, Польше, Италии и т.д.) и в некоторых других частях мира. Основной отличительной чертой этих судов, в отличие от общих судов, является ограниченность их компетенции административными вопросами. В государствах, где существует такая система, административные суды выполняют основную функцию в процессе контроля за административными актами, а общие суды - второстепенную, а иногда незначительную. Согласно общему принципу, являющемуся выражением теории разделения властей, только административные суды имеют право оспаривать и аннулировать административный акт. В обычных судах административный акт следует рассматривать как норму права, которой должен следовать суд. В некоторых случаях обычный суд может игнорировать административный акт и отказываться применять его к рассматриваемому делу. Суд может в уголовном процессе оправдать обвиняемого или в гражданском процессе предписать административному органу-ответчику выплатить компенсацию за причиненный ущерб, как если бы акт не существовал. Тем не менее данный принцип на практике не соблюдается очень строго. По практическим соображениям обычные суды наделены полномочиями контролировать административные акты по определенным категориям дел и в соответствии с особыми правилами. Из ведения административных судов исключены вопросы законности административных актов, определяющих персональный статус, регулирующих земельные сделки, строительство, осуществление правосудия. В ряде государств обычные суды могут издавать приказы, обязывающие административный орган совершить определенные действия или отказаться от их совершения.

Итак, административные суды остаются главным и доминирующим средством контроля в странах с дуалистической системой судебного контроля за административной деятельностью, однако и обычные суды продолжают играть важную роль в этом контроле.

На вопрос о том, какая система судебного контроля (англосаксонского или романо-германского типа) достигает большего эффекта в поддержании должного баланса между общественными и личными интересами, трудно дать определенный ответ. Каждая система имеет свои недостатки и преимущества. Можно сделать один вывод: обе системы контроля за административными актами по-своему результативны и пригодны для использования в целях защиты лица от административной власти. Дальнейшее развитие мировых государств определит наиболее целесообразные формы этих систем и способы защиты прав. Важно одно, что контроль за административной властью осуществляется судами, т.е. независимыми органами, способными объективно разрешить спор.

_ 3. Особенности рассмотрения дел, возникающих

из административных и иных публичных правоотношений

1. Понятие особенностей

В отличие от АПК 1995 г. законодатель впервые выделил в отдельные главы Кодекса положения о порядке рассмотрения арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений. Это связано со сложностью таких дел и их многочисленностью. Детальное урегулирование порядка их рассмотрения позволит снять многие проблемы. Перечень подведомственных арбитражному суду дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, приведен в ст.29 АПК. Административный характер спорных отношений основан на неравном положении его участников. Одним из таких участников является государственный орган, орган местного самоуправления, иной орган или должностное лицо, наделенные властными полномочиями и использовавшие эти полномочия по отношению к другому участнику в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По общему правилу, закрепленному в ст.27, 29 АПК, споры по данной категории дел должны носить экономический характер, т.е. возникать в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности организаций, являющихся юридическими лицами, и граждан, имеющих статус индивидуальных предпринимателей. Предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность организаций и граждан, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (ст.2 ГК). В случаях, установленных АПК и другими федеральными законами, арбитражному суду подведомственны дела данной категории с участием образований, не являющихся юридическими лицами, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. В качестве примера образований, не являющихся юридическим лицом, спор с участием которых подлежит рассмотрению в арбитражном суде, можно назвать территориальные подразделения государственных органов, которые наделены правом осуществления контрольных функций и применения мер принуждения. С участием граждан, не имеющих статус предпринимателя, рассмотрению в арбитражном суде подлежат, например, дела об отказе, уклонении от регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Федеральным законом могут быть определены и иные случаи участия при рассмотрении дел в арбитражном суде образований, не являющихся юридическими лицами, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

При разрешении вопроса о подведомственности того или иного дела, возникшего из административных или иных публично-правовых отношений, арбитражному суду следует учитывать и другие правила.

Согласно п.4 ст.27 АПК заявление по экономическому спору или иному делу, принятое арбитражным судом к своему производству с соблюдением правил подведомственности, должно быть рассмотрено им по существу, хотя бы в дальнейшем в дело привлечен гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора.

В качестве примера можно привести следующую ситуацию: организация обратилась в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления главы администрации муниципального образования о выделении земельного участка. По мнению организации, земельный участок выделен из ее земель. При этом земельный участок выделен гражданину А. Безусловно, что в данном случае гражданин А. должен быть привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, однако, в отличие от правил АПК 1995 г., спор при данных обстоятельствах будет подлежать рассмотрению по существу в арбитражном суде.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов отнесены к подведомственным арбитражным судам. В настоящее время арбитражным судам подведомственны дела об обжаловании нормативных актов налоговых органов (ст.138 НК). Право издания нормативных актов принадлежит Министерству РФ по налогам и сборам (ст.4 НК). По общему правилу к нормативным относятся такие акты, которые устанавливают общеобязательные правила поведения для неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, должностных лиц довольно многочисленны в практике арбитражных судов. Ненормативный правовой акт не обладает признаками, названными выше, адресован конкретному лицу.

В качестве примера к данной категории дел можно отнести споры о признании недействительными решений налоговых, финансовых, таможенных, антимонопольных органов, органов ФКЦБ РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления о привлечении к ответственности организаций (предпринимателей) за нарушение соответствующего законодательства, о выделении (об изъятии) земельных участков и т.д.

Дела об административных правонарушениях также многочисленны в практике арбитражных судов. Для отнесения этих дел к подведомственности арбитражных судов необходимо соблюдение двух правил:

участниками споров являются органы, должностные лица, юридические лица и предприниматели;

административное правонарушение совершено при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности.

Компетенция арбитражного суда по рассмотрению таких дел определена ст.23.1 КоАП.

Дела о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания, также подведомственны арбитражному суду. Такое же правило установлено ст.46, 104 НК.

По иным делам, отнесенным федеральным законом к компетенции арбитражного суда, можно привести пример дела об обжаловании отказа или уклонения от государственной регистрации юридического лица (коммерческой организации) или индивидуального предпринимателя; о признании не подлежащим исполнению исполнительного документа, взыскание по которому производится в бесспорном порядке; об оспаривании постановлений, действий (бездействия, отказа в совершении действия) судебного пристава-исполнителя.

2. Общий порядок рассмотрения дел, возникающих

из административных и иных публично-правовых отношений

Общий порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, предусмотрен разд.I и II АПК.

Для данной категории дел следует учитывать следующие особенности:

в первой инстанции коллегиально рассматриваются дела, относящиеся к подсудности Высшего Арбитражного Суда РФ, дела об оспаривании нормативных правовых актов. Остальные категории дел могут быть рассмотрены судьей единолично (ст.17 АПК). Арбитражные заседатели не могут участвовать при рассмотрении данной категории дел;

Высшему Арбитражному Суду РФ подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти*(201), нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; дела об оспаривании (полностью или частично) ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Остальные дела административного судопроизводства подсудны арбитражным судам субъектов РФ (ст.34);

государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с иском или заявлением в арбитражный суд в защиту публичных интересов только в случаях, предусмотренных федеральным законом (ст.53 АПК). В обращении должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд. В качестве примера процессуальных полномочий налоговых инспекций для обращения в арбитражный суд можно привести положения п.16 ч.1 ст.31 НК. *(202), антимонопольных органов - ст.40 Закона РФ "О защите прав потребителей"*(203), ст.26 Федерального закона "О рекламе"*(204), Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг - ст.42 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"*(205) и т.п.;

при обращении налоговыми инспекциями в арбитражный суд с иском о взыскании с организации, предпринимателя налоговых санкций необходимо соблюдение досудебного порядка, который заключается в предложении (зафиксированном в решении о привлечении к налоговой ответственности, требовании или иным образом) добровольно уплатить сумму налоговой санкции (ст.104 НК). Несоблюдение налоговой инспекцией досудебной процедуры влечет последствия, предусмотренные ст.149 АПК, т.е. оставление иска без рассмотрения;

в соответствии с п.1, 3, 5, 6 ч.3 ст.5 Закона РФ "О государственной пошлине"*(206) государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы освобождены от уплаты государственной пошлины;

в отличие от общих правил доказывания обязанность доказывания по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, возлагается на государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и должностных лиц. В силу ст.65 АПК другое лицо, участвующее в деле, не освобождается от доказывания и должно доказать обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений;

обязательными условиями для признания недействительными актов органов, организаций, должностных лиц, незаконными их действий (бездействия) являются несоответствие их закону, иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав заявителя;

при удовлетворении иска по спору о признании не подлежащим исполнению исполнительного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке, в том числе на основании исполнительной надписи нотариуса, в резолютивной части указывается наименование, номер и дата документа, не подлежащего исполнению, и сумма, не подлежащая списанию (ст.172 АПК);

при удовлетворении иска о взыскании денежных сумм (например, по иску налоговой инспекции) в резолютивной части решения арбитражный суд указывает общий размер подлежащих взысканию сумм с раздельным определением недоимки, пени, штрафа;

по делу о признании недействительным акта органа, должностного лица в резолютивной части решения должны содержаться сведения о наименовании, номере, дате издания, других реквизитах акта и об органе, должностном лице, его издавшем; указание о признании акта недействительным полностью или в определенной части либо об отказе в удовлетворении требования заявителя полностью или в определенной части;

при удовлетворении требования о признании незаконным отказа в государственной регистрации или уклонения от государственной регистрации арбитражный суд в резолютивной части обязывает соответствующий государственный орган осуществить такую регистрацию;

при удовлетворении требования о признании незаконными действий (бездействия) арбитражный суд в резолютивной части решения обязывает орган, организацию, должностное лицо устранить в полном объеме допущенное незаконными действиями (бездействием) нарушение прав и законных интересов организации или гражданина в установленный срок;

в случае признания необоснованным привлечения организации или гражданина к административной ответственности в резолютивной части решения арбитражный суд указывает на отмену соответствующего решения (с обязательным указанием всех его реквизитов).

По ранее действовавшему АПК заключение мирового соглашения по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, не допускалось. Возможность примирения сторон по данной категории дел является новым для правоприменителя. Одним из способов урегулирования спора является заключение мирового соглашения по правилам, установленным в гл.15 АПК. Факт обращения в суд по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, доводы другой стороны всегда свидетельствуют о наличии спора, о несогласии с позицией государственного или иного органа, должностного лица. В связи с этим трудно привести пример возможных способов мирного урегулирования спора. Возможно, что по делам о взыскании санкций стороны под контролем суда могут прийти к соглашению о рассрочке их уплаты. По делам о признании недействительным ненормативного акта стороны могут договориться об изменении его положений. Практика применения нового АПК покажет и иные возможные способы мирного урегулирования спора по делам административного судопроизводства.

_ 4. Рассмотрение дел об оспаривании

нормативных правовых актов

1. Подача заявления по делам об оспаривании

нормативных правовых актов

Как уже отмечалось, в АПК впервые закреплены процессуальные правила рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Можно выделить следующие правила подачи заявления по делам об оспаривании нормативных правовых актов:

правом на подачу заявления обладают организации; граждане - индивидуальные предприниматели; прокурор; органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления;

нормативный правовой акт должен быть в установленном порядке принят и опубликован. Порядок опубликования актов Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти определен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763*(207) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". Порядок принятия и опубликования нормативных правовых актов государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления определяется этими органами;

оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельные положения нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, гарантированные Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами;

оспариваемый нормативный правовой акт противоречит закону или нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

арбитражному суду не подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ (ст.3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации")*(208); дела об оспаривании нормативных правовых актов, признание которых противоречащими закону отнесено к компетенции судов общей юрисдикции.

С учетом правил, содержащихся в ч.2 ст.34 АПК, ст.4, 138 НК, заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства РФ по налогам и сборам может быть подано в Высший Арбитражный Суд РФ.

Если федеральным законом не предусмотрено иное, предварительное обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к вышестоящему должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в арбитражный суд о признании нормативного правового акта недействующим.

Возможность оспаривания нормативного правового акта в арбитражном суде обязательно должна быть предусмотрена в федеральном законе (например, в ст.138 НК).

Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося с требованием о признании такого акта недействующим. Данные дела рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с определенными особенностями.

В отличие от общих требований, предъявляемых к содержанию заявления (ст.125 АПК), в нем дополнительно должны быть указаны данные:

о наименовании органа, должностного лица, принявшего нормативный правовой акт;

о наименовании этого акта и дате его принятия;

о правах и законных интересах организации, гражданина - индивидуального предпринимателя, которые нарушаются оспариваемым актом или его отдельными положениями;

о нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, которому противоречит оспариваемый акт или его отдельные положения;

об органе массовой информации и дате опубликования акта.

Копия оспариваемого акта должна быть приложена к заявлению.

Названные дополнительные требования по оформлению заявления необходимы для правильного и быстрого разрешения спора. К заявлению должны быть приложены:

доказательства направления копии заявления другим лицам, участвующим в деле;

документ, подтверждающий уплату государственной пошлины;

копия свидетельства о регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;

документы, подтверждающие полномочия представителя на подписание заявления;

документы, подтверждающие обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования.

Подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действия оспариваемого нормативного правового акта.

2. Принятие к производству заявления по делам

об оспаривании нормативных правовых актов

Вопрос о принятии заявления к производству арбитражного суда решается судьей единолично в пятидневный срок со дня поступления заявления в арбитражный суд. Арбитражный суд обязан принять к производству заявление, поданное с соблюдением требований, предусмотренных ст.125, 126 АПК. О принятии заявления к производству арбитражный суд выносит определение, которое направляется не позднее следующего дня лицам, участвующим в деле.

Несоблюдение требований к заявлению, предусмотренных ст.125, 126 АПК, может послужить основанием для оставления заявления без движения (ст.128 АПК) или его возвращения (ст.129 АПК).

Судьей арбитражного суда производятся действия по подготовке дела к судебному разбирательству (ст.133-136 АПК). После подготовки дела судья выносит определение о назначении дела к судебному разбирательству, которое направляется лицам, участвующим в деле (ст.137 АПК).

Рассмотрение заявления производится арбитражным судом по общим правилам, предусмотренным гл.19 АПК.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются коллегиальным составом судей. При рассмотрении этих дел не допускается участие арбитражных заседателей. Срок рассмотрения этих дел - не более 2 месяцев со дня поступления заявления в суд. В указанный срок должно быть принято решение по делу. На любой стадии арбитражного процесса вправе вступить в дело соответствующий прокурор (ст.52 АПК).

В отличие от общих правил, касающихся участия лиц в судебном заседании, если в заседание не явились надлежаще извещенные заявитель, представитель органа, принявшего спорный акт, иные заинтересованные лица и суд не признал их явку обязательной, то данное обстоятельство не препятствует рассмотрению дела. Арбитражный суд может признать обязательной явку представителей государственных органов, органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений. Об этом указывается в определении о принятии заявления к производству (ст.127 АПК). Неявка указанных лиц является основанием для наложения штрафа в порядке, предусмотренном гл. 11 АПК. Размер судебного штрафа, налагаемого на должностных лиц, не может превышать 50 минимальных размеров оплаты труда, на организации - 1000 минимальных размеров оплаты труда, на граждан - 25 минимальных размеров оплаты труда.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд осуществляет проверку этого акта или его отдельных положений на предмет его соответствия федеральному конституционному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Кроме того, арбитражный суд проверяет полномочия органа или лица по принятию оспариваемого нормативного акта. Изложенные обстоятельства должны быть раскрыты доказательствами, предъявляемыми органом или лицом, принявшим нормативный акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое положение нормативного акта в полном объеме.

В качестве примера нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, можно привести постановление Правительства РФ по отношению к Инструкции Министерства РФ по налогам и сборам и т.п.

Проверка законности оспариваемого нормативного акта не может быть осуществлена несколькими судами, поэтому АПК предусмотрено правило о прекращении производства по делу в случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям оспариваемый акт (п.7 ст.150 АПК). К таким решениям относятся и решения Верховного Суда РФ по конкретным делам.

3. Принятие решения по делу об оспаривании

нормативного правового акта

Решение по делу об оспаривании нормативного правового акта принимается арбитражным судом по правилам, установленным ст.167-170, 177 АПК. Решение объявляется председательствующим в том судебном заседании, в котором рассмотрено дело по существу.

По результатам рассмотрения дела арбитражный суд принимает следующие решения:

1) об отказе в удовлетворении заявления и признании оспариваемого акта или его отдельных полномочий соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

2) об удовлетворении заявления и признании оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в соответствующей части.

Указанные виды решений подробно излагаются в резолютивной части решения. Кроме того, в резолютивной части решения необходимо указать об изданиях, в которых подлежит опубликованию решение, и о распределении расходов по этому опубликованию.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия, соответственно, такое решение не подлежит обжалованию в апелляционную инстанцию (ст.259 АПК). Решение может быть обжаловано в суд кассационной инстанции.

Признанный арбитражным судом недействующим нормативный правовой акт или его отдельные положения не подлежат применению с момента вступления решения в законную силу, т.е. с момента принятия решения, и должны быть приведены в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

В ч.6 ст.195 АПК содержится правило о направлении копий решения по делу об оспаривании нормативного правового акта. Приведенный перечень лиц и организаций, которым направляется копия решения, не является исчерпывающим. Выполнение изложенного правила является обязательным.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта направляется в официальное издание государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов в зависимости от того, чей нормативный правовой акт оспорен, и подлежит немедленному опубликованию. Кроме того, решение подлежит опубликованию в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации".

Расходы по опубликованию возлагаются на заявителя, государственный орган, орган местного самоуправления или иной орган в зависимости от того, какое решение принято арбитражным судом (применительно к ст.110 АПК).

_ 5. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых

актов, решений и действий (бездействия) государственных органов,

органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц

1. Понятие ненормативного правового акта

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, нарушающих права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК, с особенностями, установленными в гл.24 Кодекса.

По данной категории споров законодателем предусмотрены различные понятия: ненормативный правовой акт и решение государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа. На наш взгляд, это сделано с целью избежания формальных отказов в защите нарушенного права.

Ненормативный правовой акт - это строго формализованный документ, который составляется по утвержденной форме (например: решение налогового органа о привлечении к ответственности; предписание антимонопольного органа; уведомление органа федерального казначейства и т.д.).

Если характеризовать понятие "решение", то в этом случае ненормативный акт может быть выражен не только в виде отдельного документа. Он может заключаться в резолюции на документе, в письме или выражаться в иной форме.

Ненормативный правовой акт характеризуется тем, что он адресован конкретному лицу и содержит обязательные для этого лица правила поведения. Например, требование уплатить налог, пени, штраф; предписание о прекращении нарушений требования закона; решение о предоставлении земельного участка и т.п.

Ненормативный правовой акт может быть оспорен не только лицом, которому он адресован, но и лицом, чьи права нарушены принятием этого акта. Ненормативный правовой акт может незаконно возлагать какие-либо обязанности либо создавать препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

2. Заявление о признании ненормативного

правового акта недействительным

Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными обладают: граждане, организации, прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия в осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности. В заявлении должно быть изложено требование о признании недействительным ненормативного правового акта или о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, должностных лиц. Заявление подается с соблюдением правил подсудности, установленных ст.35, п.6 ст.38 АПК.

Прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы могут обратиться по данной категории дел в защиту интересов других лиц.

Заявление о признании недействительным ненормативного акта, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение не отнесено к компетенции других судов. Граждане, не зарегистрированные в качестве предпринимателей, могут обратиться в арбитражный суд по данной категории дел, например, в случаях:

по заявлению акционера о признании недействительным решения органа управления акционерного общества;

по заявлению гражданина о признании недействительным решения об отказе в государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя и т.п.

Законодателем предусмотрен трехмесячный срок для подачи заявления, который исчисляется со дня, когда организации, гражданину стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иной срок не установлен федеральным законом. Указанный срок является процессуальным и может быть восстановлен арбитражным судом при наличии уважительных причин и соответствующего ходатайства (ст.117 АПК).

Пропуск данного срока или отказ в удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного срока подачи заявления влечет возвращение заявления (ст.115, 117 АПК), о чем судьей единолично выносится соответствующее определение. Об удовлетворении ходатайства о восстановлении срока подачи заявления судьей указывается в определении о принятии заявления к производству.

Общие требования к заявлению по делу об оспаривании ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) содержатся в ст.125 АПК.

Дополнительно в заявлении должно быть указано:

1) наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение, совершивших оспариваемые действия (бездействие);

2) точное название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения; время совершения действий;

3) какие права и законные интересы нарушаются, по мнению заявителя, оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);

4) каким законам и иным нормативным правовым актам не соответствуют оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие);

5) требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными;

6) сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя.

К заявлению должны быть приложены:

1) текст оспариваемого ненормативного акта;

2) доказательства направления копий заявления другим лицам, участвующим в деле (по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя - доказательства направления копий заявления и других документов судебному приставу-исполнителю и другой стороне исполнительного производства);

3) доказательства уплаты государственной пошлины, если заявитель не освобожден от ее уплаты;

4) документы, подтверждающие обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования;

5) копия свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;

6) доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание искового заявления.

По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения в порядке, предусмотренном гл.8 АПК.

Заявление, поданное с соблюдением всех требований, принимается арбитражным судом к производству, о чем выносится соответствующее определение.

Копии определения направляются лицам, участвующим в деле. Нарушение порядка подачи заявления влечет оставление заявления без движения или возвращение заявления (ст.128, 129 АПК). После принятия заявления к производству судьей производятся действия по подготовке дела к рассмотрению (гл.14 АПК).

3. Рассмотрение заявлений по делам

об оспаривании ненормативных правовых актов

Установлены следующие правила рассмотрения заявления по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц:

1) данная категория дел рассматривается судьей единолично, арбитражные заседатели не могут быть привлечены к рассмотрению этих дел (ст.17 АПК);

2) срок рассмотрения - не более двух месяцев с момента поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если не установлен федеральным законом иной срок. По делам об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя срок рассмотрения - не более 10 дней;

3) дело может быть рассмотрено в отсутствие лиц, участвующих в деле и надлежащим образом уведомленных о времени и месте судебного заседания, если арбитражный суд не признал их явку обязательной. Арбитражный суд может признать обязательной явку представителей государственных органов, органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений. Об этом указывается в определении о принятии заявления к производству (ст.127 АПК). Неявка указанных лиц является основанием для наложения штрафа в порядке, предусмотренном гл. 11 АПК. Размер судебного штрафа, налагаемого на должностных лиц, не может превышать 50 минимальных размеров оплаты труда, на организации - 1000 минимальных размеров оплаты труда, на граждан - 25 минимальных размеров оплаты труда;

4) при рассмотрении дел этой категории арбитражный суд должен установить наличие полномочий у органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение, совершивших оспариваемые действия (бездействие), а также установить, нарушают ли оспариваемый акт, решение, действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

5) обязанность доказывания обстоятельств, связанных с оспариваемым ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) (соответствие их закону, наличие полномочий и оснований для их принятия, совершения), возлагается на соответствующие орган или лицо. Арбитражный суд может истребовать названные доказательства по собственной инициативе.

По результатам рассмотрения дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц арбитражный суд принимает решение по правилам, установленным гл.20 АПК.

Судом принимаются следующие виды решений:

1) об удовлетворении заявления и признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. Для удовлетворения заявления арбитражным судом должно быть установлено, что оспариваемые ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя;

2) об отказе в удовлетворении заявления.

Во вводной части решения указываются:

наименование арбитражного суда;

персональный состав суда;

фамилия лица, которое вело протокол судебного заседания;

номер дела, дата и место принятия решения;

наименование лиц, участвующих в деле;

предмет спора;

фамилии лиц, присутствующих в заседании, с указанием их полномочий.

В описательной части решения излагаются заявленные требования и возражения, объяснения заявителя и ходатайства лиц, участвующих в деле.

В мотивировочной части решения указываются:

фактические и иные обстоятельства, установленные арбитражным судом;

доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения;

мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства, принял или отклонил доводы лиц, участвующих в деле;

законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, и мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.

В резолютивной части решения арбитражный суд подробно излагает все сведения, касающиеся оспоренных ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия). При признании оспариваемых действий (бездействия) незаконными в резолютивной части решения арбитражный суд обязывает государственный орган, орган местного самоуправления, иной орган или должностное лицо в определенный срок совершить определенное действие, принять решение или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. Кроме того, в резолютивной части решения арбитражный суд может указать на необходимость сообщения суду соответствующим органом или лицом об исполнении решения суда.

Решение по данной категории дел подлежит немедленному исполнению, если иной срок не установлен арбитражным судом (ст.182 АПК). Признанный недействительным ненормативный правовой акт (его отдельные положения) со дня принятия решения арбитражного суда не подлежит применению.

Копии решения в пятидневный срок подлежат направлению лицам, участвующим в деле, а также, по усмотрению арбитражного суда, вышестоящему в порядке подчиненности органу или лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам.

Решение по данной категории дел вступает в законную силу и может быть обжаловано в общем порядке (ст.259, 276 АПК).

_ 6. Рассмотрение дел

о привлечении к административной ответственности

1. Подведомственность дел о привлечении

к административной ответственности арбитражному суду

Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской или иной экономической деятельности подведомственны арбитражным судам с момента вступления в законную силу КоАП (1 июля 2002 г.). Данная категория дел рассматривается по общим правилам искового производства с некоторыми особенностями. Важное значение имеют разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Арбитражные суды рассматривают дела о привлечении к административной ответственности организаций и предпринимателей за совершение правонарушений, предусмотренных ст.6.14, 7.24, 14.1, 14.10-14.14, ч.1 и 2 ст.14.16, ч.1, 3 и 4 ст.14.7, ст.14.18, 14.21-14.23, 15.10, ч.1 и 2 ст.19.19 КоАП.

2. Заявление о привлечении к административной ответственности

Таким образом, данные дела подведомственны арбитражному суду, если:

административное правонарушение совершено юридическим лицом или предпринимателем при осуществлении ими предпринимательской и иной экономической деятельности;

перечень составов административных правонарушений определен федеральным законом (КоАП).

Производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Перечень этих органов и должностных лиц содержится в ст.28.3 КоАП. Это могут быть должностные лица органов налоговой полиции; органов, осуществляющих государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей и юридических лиц; органов, уполномоченных в области банкротства и финансового оздоровления; таможенных органов и др. Кроме того, право составлять протокол имеет прокурор (ст.28.4 КоАП). В заявлении должно содержаться требование органа, должностного лица о привлечении организации, индивидуального предпринимателя к административной ответственности.

Заявление о привлечении к административной ответственности подается по месту нахождения организации или месту жительства индивидуального предпринимателя, в отношении которых составлен протокол об административной ответственности. Место нахождения организации определяется по месту ее государственной регистрации (ст.8 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц")*(209). Место жительства гражданина определяется местом его регистрации (ст.3 Федерального закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации")*(210).

С учетом правил, изложенных в ст.29.5 КоАП, в случае совершения административного правонарушения обособленным подразделением юридического лица заявление о привлечении к административной ответственности подается по месту нахождения этого обособленного подразделения.

Общие требования к заявлению о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, изложены в ст.125 АПК.

Кроме того, в заявлении должно быть указано:

1) дата и место совершения действий, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении;

2) данные о лице, составившем протокол;

3) данные о лице, в отношении которого составлен протокол;

4) нормы закона (КоАП), предусматривающего административную ответственность за действия, послужившие основанием для составления протокола об административном правонарушении;

5) требование заявителя о привлечении к административной ответственности.

К заявлению прилагается протокол об административном правонарушении, прилагаемые к нему документы, а также доказательства (уведомление и т. п.) направления копии заявления лицу, в отношении которого составлен протокол.

Заявление о привлечении лица к административной ответственности направляется в арбитражный суд в течение суток с момента составления протокола (ст.28.8 КоАП). Несоблюдение требований по оформлению требований к заявлению влечет последствия, предусмотренные ст.128, 129 АПК, - оставление заявления без движения или возвращение заявления. Поданное с соблюдением всех требований заявление принимается судьей к производству, о чем выносится соответствующее определение, копии которого не позднее следующего дня направляются лицам, участвующим в деле.

3. Рассмотрение дела об административном правонарушении

Задачами арбитражных судов при производстве по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст.24.1 КоАП).

После поступления заявления вместе с протоколом при соблюдении всех требований судья арбитражного суда выносит определение о принятии дела об административном правонарушении к производству, подготовке его к рассмотрению и назначении дела к судебному разбирательству (ст.29.1, 29.4 КоАП, ст.127, 133, 137 АПК).

На данной стадии судья выясняет следующие вопросы:

1) относится ли к его компетенции рассмотрение данного дела (ст. 23.1 КоАП);

2) имеются ли обстоятельства, исключающие рассмотрение данного дела этим судьей;

3) правильно ли составлен протокол об административном правонарушении, оформлены иные материалы дела;

4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу (ст. 24.5 КоАП);

5) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу;

6) имеются ли ходатайства и отводы. Порядок подачи и рассмотрения ходатайств и отводов предусмотрен ст.24.4, 25.13 КоАП.

Кроме того, судья арбитражного суда:

1) назначает время и место рассмотрения дела;

2) определяет круг лиц, участвующих в деле, и вызывает их в заседание. В деле об административном правонарушении участвуют следующие лица (гл.25 КоАП):

юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении;

административный орган, составивший протокол;

потерпевший, которым может являться физическое или юридическое лицо;

представитель физического или юридического лица;

защитник (адвокат или иное лицо);

свидетель;

понятой;

эксперт;

специалист;

переводчик;

прокурор;

3) извещает лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом, не является препятствием для рассмотрения дела.

Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя административного органа, а также лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, и вызвать их в судебное заседание. Неявка указанных лиц является основанием для наложения штрафа в порядке и в размерах, которые установлены в гл.11 АПК;

4) определяет предмет доказывания и круг необходимых доказательств, рассматривает вопрос о назначении экспертизы. Предмет доказывания определен в ст.26.1 КоАП и является обязательным по всем делам об административных правонарушениях. Арбитражный суд наделен правом истребовать доказательства от административного органа по собственной инициативе.

Общим положением о доказательствах и их видам посвящены ст.26.2-26.11 КоАП. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к ответственности.

Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении предусмотрен ст.29.7 КоАП и очень детально регламентирован. Дело об административном правонарушении рассматривается в 15-дневный срок со дня получения судьей заявления, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. При определенных обстоятельствах этот срок может быть продлен, но не более чем на один месяц. О продлении срока выносится определение.

4. Принятие решения по делу о привлечении

к административной ответственности

Общие правила принятия арбитражным судом решения по делу о привлечении к административной ответственности предусмотрены ст.169-172, 178 АПК.

По результатам рассмотрения заявления о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает одно из двух видов решений:

о привлечении к административной ответственности;

об отказе в удовлетворении заявления о привлечении к административной ответственности.

В удовлетворении заявления должно быть отказано при наличии обстоятельств, предусмотренных ст.24.5 КоАП, а также в случае объявления устного замечания (ст.2.9 КоАП).

При назначении административного наказания необходимо учитывать следующие правила:

о презумпции невиновности (ст.1.5 КоАП);

о действии законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве (ст.1.7 КоАП);

о возможности освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения (ст.2.9 КоАП);

об ответственности юридического лица при его реорганизации (ст. 2.10 КоАП);

об общих правилах назначения административного наказания (ст.4.1 КоАП). Арбитражный суд не может назначить наказание ниже низшего предела, предусмотренного в санкции соответствующей статьи КоАП;

об обстоятельствах, смягчающих и отягчающих административную ответственность (ст.4.1, 4.2 КоАП);

о назначении административного наказания за совершение нескольких административных правонарушений (ст.4.4 КоАП);

о давности привлечения к административной ответственности (ст.4.5 КоАП).

Решение по делу о привлечении к административной ответственности состоит из нескольких частей.

Во вводной части решения указываются:

наименование арбитражного суда;

персональный состав суда;

фамилия лица, которое вело протокол судебного заседания;

номер дела, дата и место принятия решения;

наименование лиц, участвующих в деле;

предмет спора;

фамилии лиц, присутствующих в заседании, с указанием их полномочий.

В мотивировочной части решения указываются:

фактические и иные обстоятельства, установленные арбитражным судом;

В резолютивной части решения указываются:

наименование лица, привлеченного к административной ответственности, его место нахождения или жительства;

сведения о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;

нормы закона (КоАП), на основании которых данное лицо привлекается к административной ответственности;

вид административного наказания и санкции, возложенные на это лицо.

Как уже отмечалось в заявлении о привлечении лица к административной ответственности, в соответствующем протоколе должно содержаться указание на нормы закона (КоАП), предусматривающего административную ответственность. Возникает вопрос: может ли судья избрать собственную квалификацию правонарушения (например, квалифицировать правонарушение по ч.3 ст.14.1, а не по ч.2 ст.14.1, указанной в заявлении)? На наш взгляд, если собранными доказательствами состав административного правонарушения подтвержден, судья в этом случае должен произвести правильную квалификацию, так как привлечение к ответственности осуществляется судьей, а не лицом, составившим протокол.

Решение по делу о привлечении к административной ответственности подписывается судьей арбитражного суда, объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела и вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение (если оно не отменено или не изменено) вступает в законную силу со дня принятия постановления судом апелляционной инстанции.

Копии решения направляются арбитражным судом в трехдневный срок со дня его принятия лицам, участвующим в деле, а в случае необходимости - вышестоящему в порядке подчинения административному органу. Решение по делу о привлечении к административной ответственности имеет силу исполнительного документа (п.6 ч.1 ст.7 Федерального закона "Об исполнительном производстве").

По результатам рассмотрения дела судья арбитражного суда при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, может внести в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий. Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье арбитражного суда, вынесшего представление (ст.29.13 КоАП).

Решение по данной категории дел может быть обжаловано в апелляционную инстанцию в десятидневный срок со дня принятия, в кассационную инстанцию - в срок, предусмотренный ст.276 АПК.

_ 7. Рассмотрение дел об оспаривании решений административных

органов о привлечении к административной ответственности

1. Подача заявления об оспаривании решения

административного органа о привлечении

к административной ответственности

Главой 23 КоАП предусмотрены органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. В случае привлечения организаций, индивидуальных предпринимателей к административной ответственности в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности указанные лица имеют право оспорить в арбитражный суд постановление (решение) соответствующего органа, должностного лица.

Данная категория дел рассматривается арбитражным судом по общим правилам искового производства с некоторыми особенностями. Производство по данной категории дел возбуждается на основании заявления юридического лица или индивидуального предпринимателя. В заявлении должно содержаться требование о признании оспариваемого решения административного органа незаконным и об отмене этого решения (изменении).

Заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя.

Заявление подается в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии решения (постановления) о наложении административного взыскания, если иной срок не установлен федеральным законом. Указанный десятидневный срок не является пресекательным и может быть восстановлен судьей при наличии уважительных причин его пропуска (ст.117 АПК). Подача заявления с пропуском указанного срока или отказ в восстановлении этого срока влечет возвращение заявления (ст.115 АПК), о чем судьей единолично выносится определение. Об удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного срока подачи заявления судьей указывается в определении о принятии заявления к производству.

Арбитражный суд по ходатайству заявителя может приостановить исполнение оспариваемого постановления об административном взыскании. Это означает, что уполномоченный орган, должностное лицо не имеют права производить какие-либо действия по исполнению обжалованного постановления (решения). О приостановлении исполнения постановления и сроке приостановления судье арбитражного суда можно указать в определении о принятии дела к производству. Приостановление исполнения постановления оканчивается с истечением срока приостановления, если заявление организации или индивидуального предпринимателя оставлено без удовлетворения. В этом случае также приостанавливается течение срока давности исполнения постановления (ст.31.9 КоАП).

Заявление по данной категории дел государственной пошлиной не облагается.

Общие требования к заявлению изложены в ст.125 АПК.

К заявлению должны быть приложены:

текст оспариваемого решения (постановления);

доказательства (уведомление о вручении или иной документ) направления копии заявления органу, должностному лицу, принявшим спорное решение.

Несоблюдение требований по оформлению заявления влечет последствия, предусмотренные ст.128, 129 АПК, - оставление заявления без движения, возвращение заявления. Поданное с соблюдением всех требований заявление принимается к производству, о чем судьей единолично выносится определение. Не позднее следующего дня копии определения направляются лицам, участвующим в деле.

Арбитражный суд принимает к производству заявление, поданное с соблюдением всех требований, о чем выносит определение, которым возбуждается производство по делу. О времени и месте судебного заседания арбитражный суд извещает лиц, участвующих в деле, и других заинтересованных лиц. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом, не является препятствием для рассмотрения дела. В определенных случаях арбитражный суд может признать обязательной явку органа, должностного лица, принявшего оспоренное решение, а также лица, обратившегося с заявлением, для дачи объяснений. Неявка указанных лиц является основанием для наложения штрафа в порядке и размере, установленных в гл.11 АПК.

2. Рассмотрение заявления по делу

об оспаривании решения административного органа

Заявление по делу об оспаривании решения административного органа подлежит рассмотрению в десятидневный срок со дня его поступления со всеми материалами в арбитражный суд, если иной срок не установлен федеральным законом.

При рассмотрении заявления арбитражный суд должен установить:

соответствие оспоренного решения (постановления) закону;

правомочия органа или должностного лица на принятие обжалованного решения (постановления);

соблюдение порядка привлечения организации или индивидуального предпринимателя к административной ответственности (главы 24-29 КоАП);

факт совершения организацией или гражданином - индивидуальным предпринимателем административного правонарушения, за которое законодательством установлена соответствующая ответственность;

вину организации или гражданина - индивидуального предпринимателя в совершении правонарушения;

обстоятельства совершения правонарушения, тяжесть совершенного поступка, личность виновного гражданина - индивидуального предпринимателя, его имущественное положение;

соблюдение сроков давности наложения взыскания (ст.4.5 КоАП);

иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

По данной категории дел обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. Арбитражный суд может истребовать соответствующие доказательства от административных органов по собственной инициативе.

При рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов арбитражный суд не связан доводами заявления и проверяет решение (постановление) в полном объеме.

3. Решение по делу об оспаривании решения административного

органа о привлечении к административной ответственности

Решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности принимается по правилам, установленным ст.169-172, 178, 179 АПК.

По результатам рассмотрения заявления об оспаривании решения об административном взыскании арбитражный суд выносит следующие виды решений:

- об отказе в удовлетворении заявления;

- о признании решения (постановления) административного органа незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части или об изменении решения. Такое решение возможно, если при рассмотрении дела арбитражный суд придет к выводу, что:

- оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствуют закону;

- отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности;

- оспариваемое решение принято органом, должностным лицом с превышением их полномочий;

- имелись обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении (ст.24.5 КоАП).

Если имеются основания для снижения меры ответственности (ст.4.2 КоАП) в пределах соответствующей санкции, то решение административного органа подлежит изменению.

Во вводной части решения указываются:

наименование арбитражного суда;

персональный состав суда;

фамилия лица, которое вело протокол судебного заседания;

номер дела, дата и место принятия решения;

наименование лиц, участвующих в деле;

предмет спора;

фамилии лиц, присутствующих в заседании, с указанием их полномочий.

В мотивировочной части решения указываются:

фактические и иные обстоятельства, установленные арбитражным судом;

В резолютивной части решения по данной категории дел должно быть указано:

название, номер, дата и место принятия, другие необходимые сведения об оспариваемом решении;

наименование лица, привлеченного к административной ответственности, его место нахождения или место жительства;

сведения о его государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;

указание о признании решения незаконным и его отмене полностью или в части, либо об отказе в удовлетворении требования заявителя полностью или в части, либо о мере ответственности, если она изменена судом.

Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не изменено или не отменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.

Копия решения направляется арбитражным судом в трехдневный срок со дня его принятия лицам, участвующим в деле, а также в случае необходимости вышестоящему в порядке подчиненности административному органу.

Решение может быть обжаловано в суд апелляционной инстанции в десятидневный срок со дня принятия, в суд кассационной инстанции - в срок, установленный ст.276 АПК.

_ 8. Рассмотрение дел о взыскании

обязательных платежей и санкций

1. Особенности рассмотрения дел о взыскании

обязательных платежей и санкций

Дела о взыскании с лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций, предусмотренных законом, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК, с особенностями, установленными в гл.26 АПК.

Производство по данной категории дел возбуждается в арбитражном суде на основании заявлений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих контрольные функции, с требованием о взыскании с лиц, имеющих задолженность по обязательным платежам, денежных сумм в счет их уплаты и санкций. Заявление подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства ответчика (ст.35 АПК). Заявление может быть подано по месту нахождения филиала юридического лица (п.5 ст.36 АПК).

Дела данной категории подведомственны арбитражному суду при следующих условиях:

участниками спора являются государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, осуществляющие контрольные функции; юридические лица; индивидуальные предприниматели;

обязанность по уплате обязательных платежей (привлечение к ответственности в виде взыскания санкций) у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей возникла в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении данной категории дел необходимо учитывать следующее:

уплата обязательных платежей и, соответственно, их взыскание, взыскание санкций должно быть предусмотрено федеральным законом. В настоящее время перечень обязательных платежей, т.е. налогов, сборов, пошлин предусмотрен ст.19-21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"*(211), ст.13-15 НК*(212);

государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы должны обладать правом контроля за уплатой обязательных платежей и, соответственно, правом взыскания этих платежей и санкций. В качестве примера можно привести полномочия по контролю за правильностью уплаты и взысканию обязательных платежей, санкций Министерства РФ по налогам и сборам, Таможенного комитета РФ и их территориальных подразделений;

наряду со взысканием обязательных платежей и санкций по правилам настоящей главы возможно взыскание пени, так как этот платеж является обеспечительной мерой по уплате обязательных платежей.

В соответствии со ст.53 АПК государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Статьями 31, 48 НК закреплено право налоговых органов на обращение в арбитражный суд с заявлением о взыскании с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей обязательных платежей, пени, санкций. Необходимо учитывать, что такое право может быть реализовано при условии отсутствия иного порядка взыскания, установленного федеральным законом.

Согласно ч.1 ст.45 НК взыскание обязательного платежа, пени с юридического лица предусмотрено в бесспорном порядке.

Однако НК определен ряд случаев, когда обязательные платежи взыскиваются в судебном порядке:

1) взыскание недоимки, пени с физического лица, зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя (п.1 ст.45, п.1 ст.48 НК);

2) взыскание недоимки, пени с юридического лица в случае принятия налоговым (таможенным) органом соответствующего решения о взыскании за счет денежных средств налогоплательщика с нарушением срока, установленного п.3 ст.46 НК;

3) если обязанность по уплате налога юридическим лицом основана на изменении налоговым органом юридической квалификации сделок, заключенных налогоплательщиком с третьими лицами, или юридической квалификации статуса и характера деятельности налогоплательщика.

Взыскание санкций возможно только в судебном порядке (ст.104, 114 НК).

Еще одним условием для обращения контролирующего органа в арбитражный суд с иском о взыскании является то, что соответствующее требование заявителя об уплате суммы в добровольном порядке не исполнено. Если указанное требование контролирующим органом не направлялось, то заявление должно быть оставлено без рассмотрения (ст.148 АПК).

Кроме того, необходимо отметить, что заявление о взыскании налога может быть подано в срок, установленный п.3 ст.48 НК (см. также п.12 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации"); заявление о взыскании налоговых санкций - в срок, предусмотренный ст.115 НК.

Общие требования к заявлению о взыскании обязательных платежей и санкций изложены в ст.125, 126 НК.

В заявлении должно быть также указаны:

наименование, размер и расчет суммы платежа, подлежащего взысканию;

нормы закона, предусматривающие уплату платежа;

сведения о направлении требования об уплате платежа в добровольном порядке.

Указанное требование и доказательства его направления должны быть приложены к заявлению. Требование об уплате платежа в добровольном порядке может быть выражено в отдельном документе, а также может содержаться в решении налогового органа, принятого по результатам проверки, или доведено до лица в иной форме.

По данной категории дел заявители освобождены от уплаты государственной пошлины (ч.3 ст.5 Закона РФ "О государственной пошлине").

При соблюдении требований к заявлению арбитражный суд принимает его к производству, о чем выносится соответствующее определение. Копии определения направляются лицам, участвующим в деле. Несоблюдение порядка оформления заявления влечет последствия, предусмотренные ст.128, 129 АПК, - оставление заявления без движения, возвращение заявления.

Общие правила рассмотрения данной категории дел установлены гл.26 АПК.

Дела данной категории рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела и принятие решения.

Неявка лиц, участвующих в деле и надлежащим образом уведомленных арбитражным судом, не является препятствием для рассмотрения дела. Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание лиц, участвующих в деле, о чем отмечается в определении о принятия заявления к производству и о подготовке дела к судебному разбирательству. В этом случае неявка лиц, участвующих в деле, является основанием для наложения штрафа в порядке и размере, установленных в гл.11 АПК.

По данной категории дел обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для взыскания обязательных платежей и санкций, возлагается на контролирующий орган; арбитражный суд имеет право истребовать необходимые доказательства по собственной инициативе. Доказательствами по делу могут быть первичные бухгалтерские документы, акты проверок, акты встречных проверок, договоры, налоговые декларации и т.п.

При рассмотрении дела арбитражный суд должен установить:

наличие оснований для взыскания требуемой суммы;

полномочия контролирующего органа;

правильность расчета взыскиваемой суммы.

При взыскании недоимок по налогам, пени, соответствующих санкций арбитражный суд проверяет соблюдение сроков, установленных п.3 ст.48, ст.113, 115 НК. Пропуск названных пресекательных сроков влечет оставление заявления без удовлетворения.

2. Принятие решения по делу о взыскании

обязательных платежей и санкций

Общие правила принятия решения по делу о взыскании обязательных платежей и санкций установлены ст.169-173, 178 АПК. По результатам рассмотрения дела арбитражный суд принимает одно из следующих видов решений:

об удовлетворении заявления полностью или в части и взыскании определенных сумм;

об отказе в удовлетворении заявления.

Во вводной части решения указываются:

наименование арбитражного суда;

персональный состав суда;

фамилия лица, которое вело протокол судебного заседания;

номер дела, дата и место принятия решения;

наименование лиц, участвующих в деле;

предмет спора;

фамилии лиц, присутствующих в заседании, с указанием их полномочий.

В мотивировочной части решения указываются:

фактические и иные обстоятельства, установленные арбитражным судом;

В резолютивной части решения указывается:

наименование лица, обязанного уплатить сумму задолженности;

его место нахождения или место жительства;

сведения о его государственной регистрации;

общий размер подлежащей взысканию денежной суммы с раздельным определением сумм основной задолженности, пени, санкций.

Решение по данной категории дел вступает в законную силу и обжалуется в общем порядке (ст.180, 181, 259, 276 АПК). Копии решения направляются лицам, участвующим в деле, в пятидневный срок со дня принятия заказным письмом с уведомлением или вручаются им под расписку.

Детальное урегулирование в арбитражном процессе правил административного судопроизводства призвано обеспечить защиту прав и интересов участников публичных правоотношений. В связи с этим, по нашему мнению, эти дела не могут быть рассмотрены в порядке упрощенного производства (гл.29 АПК). Еще одним аргументом является то, что в порядке упрощенного производства могут быть рассмотрены только дела по имущественным требованиям (ст.227 АПК).

«все книги «к разделу «содержание Глав: 41 Главы: < 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. >

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

Глава ХV. Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений