2. Административная ответственность

 Статья 125 ЗК озаглавлена "Адми-

нистративная и уголовная ответственность  за  нарушение

земельного законодательства".  В ней перечислено 12 зе-

мельных правонарушений и предусмотрены административные

штрафы,  налагаемые  на  граждан,  должностных лиц и на

юридических лиц. Что касается уголовной ответственности

то в статье сказано, что за указанные выше правонаруше-

ния если они приобретают  признаки  уголовного  деяния,

законодательством  может быть установлена уголовная от-

ветственность. То есть административная ответственность

прямо  предусмотрена  с  указанием  конкретных размеров

штрафа,  а в отношении уголовной ответственности сказа-

но, что она может быть предусмотрена, т.е. делается от-

сылка к уголовному законодательству. Здесь два интерес-

ных  практических вопроса.  Первый.  До нового ЗК адми-

нистративные штрафы и их конкретные размеры  в  прежнем

ЗК не указывались,  а делалась отсылка к административ-

ному законодательству.  Указание штрафов  прямо  в  ЗК,

скорее всего, сделано для большего удобства пользования

Кодексом.  Ведь раньше эти штрафы  предусматривались  в

КоАП.  Действительно, в действующем КоАП (июнь 1984 г.)

перечислены 9 земельных правонарушений и указаны  конк-

ретные штрафы за них. Они перечислены в соответствии со

старым ЗК. Поскольку административные штрафы - это сфе-

ра административного законодательства (КоАП), постольку

штрафы, указанные в ЗК, обязательно должны быть указаны

в КоАП.  Таким образом, происходит дублирование, повто-

рение одних и тех же норм в двух Кодексах. С точки зре-

ния  юридической  науки и техники это недопустимо,  так

как не соответствует делению права на отрасли, приводит

к смешиванию их. Но с точки зрения практически-примени-

тельной,  видимо,  полезно.  Так и сделано.  Теперь эти

нормы  о  земельных  правонарушениях  и штрафах за них,

указанные в двух Кодексах, следует считать одновременно

и земельно-правовыми,  и административно-правовыми.  Но

ответственность -  административно-правовая.  Могут  ли

полностью совпадать перечисления земельных правонаруше-

ний в ЗК и КоАП? В старом ЗК было 11 земельных правона-

рушений,  а в КоАП - 9.  Два не были восприняты в КоАП.

Это те,  которые устарели (пользование землей  в  целях

извлечения нетрудовых доходов), либо уточнены (исключе-

но расплывчатое определение  нарушения  как  бесхозяйс-

твенного использования земли), либо просто не восприня-

ты (непринятие мер по борьбе с сорняками,  невыполнение

условий снятия и хранения плодородного слоя почвы). Та-

ким образом,  поскольку это - административная  ответс-

твенность, надо было применять КоАП, а не ЗК. В будущих

КоАП и ЗК они должны в точности совпадать,  иначе  воз-

никнут трудности и противоречия в их применении. Сейчас

пока применяются нормы  ЗК  (поскольку  в  нем  указаны

штрафы),  но, когда будет принят новый КоАП, надо будет

применять его совместно с ЗК, только чтобы не было раз-

ночтений, противоречий в них. Еще интересный вопрос. До

нового ЗК штрафы в соответствии с  законом  (Указ  1961

г.)  налагались только на должностных лиц и граждан,  а

на предприятия и организации не налагались.  Теперь  ЗК

предусмотрел наложение штрафов на предприятия и органи-

зации.  Оправданно ли это?  Точки зрения на  этот  счет

разные.  С одной стороны, в условиях общенародной собс-

твенности такие штрафы на предприятия и организации, по

существу, означали перекладывание средств из одного го-

сударственного кармана в другой. Такие штрафные санкции

поэтому оказались неэффективными и в хозяй-           

ственных отношениях.  Сейчас,  в  процессе разгосударс-

твления и  приватизации  собственности  на  землю,  эти

штрафы на предприятия и организации являются полезными.

Хотя сомнения сохраняются.  Практика покажет, как лучше

надо  решать этот вопрос.  О размере штрафов - это тоже

интересно. Раньше в КоАП штрафы были очень малыми, сла-

бо  эффективными.  И  в  литературе часто высказывались

предложения о повышении штрафов.  При этом ссылались на

зарубежный опыт,  где штрафы устанавливались достаточно

высокие.  В ЗК сейчас штрафы установлены высокие, порой

даже  очень  высокие.  Если такой штраф будет взыскан с

фермера,  семейного предприятия да плюс еще ущерб в та-

ком же размере, предприятие (нарушитель) может обанкро-

титься.  Поэтому высокие штрафы  помогут  предотвратить

земельные правонарушения предприятиями и организациями.

Да и гражданами и должностными лицами также.  В  ст.125

ЗК  предусмотрены следующие виды земельных правонаруше-

ний.  Самовольное занятие  земельных  участков.  Данное

правонарушение  посягает на установленный земельный по-

рядок.  Этот порядок установлен ЗК.  Земельные  участки

предоставляются  решением местной администрации в собс-

твенность,  пожизненное владение,  пользование, аренду.

Заключается  договор аренды или временного пользования.

В этой связи любой самовольный захват земельного участ-

ка  любым лицом - юридическим или физическим - есть на-

рушение установленного земельного распорядка.  И  кроме

того,  он приносит вред экономике,  землепользователям,

собственникам, арендаторам либо государству (если учас-

ток  захватывается  из земельного запаса).  Самовольное

строительство на самовольно захваченном  участке.  Даже

законные собственники,  владельцы, пользователи обязаны

соблюдать правила застройки.  Они могут возводить пост-

ройки и сооружения, но с соблюдением установленных пра-

вил застройки. Если же лицо самовольно заняло участок и

тем самым уже нарушило земельное законодательство,  тем

более оно не  вправе  проводить  какую-либо  застройку.

Участок возвращается (собственнику,  пользователю, вла-

дельцу или государству), а постройка сносится нарушите-

лем или за его счет без возмещения затрат.  Захламление

земель. Это нарушение отличается, например от загрязне-

ния земель,  тем, что участок захламлен отходами произ-

водства - кирпичом,  цементом, стройматериалами и т.д.,

в  результате  чего  участок невозможно использовать по

назначению, рационально. Поэтому данное нарушение также

приносит определенный вред.  Граждане - это собственни-

ки,  владельцы,  пользователи,   арендаторы   земельных

участков. Нарушение может быть совершено как умышленно,

так и по небрежности, неосторожности, бесхозяйственнос-

ти, халатности, непринятию мер по очистке участка. Заг-

рязнение земель химическими и радиоактивными  вещества-

ми, производственными отходами и сточными водами. В от-

личие от захламления загрязнение означает проникновение

в  почву таких веществ,  которые отрицательно меняют ее

химический состав,  вредно влияющий на плодородие почв,

снижают урожайность, делают продукцию вредной и опасной

для людей и животных (в то время как захламление -  это

оставление на почве твердых нерастворимых предметов,  а

не веществ и их элементов).  Загрязнителями могут  быть

как граждане, так и предприятия и организации: насосные

станции,  автопарки,  заводы и фабрики (например, коже-

венные,  масложировые,  бумажные и др.).  И те и другие

могут быть субъектами ответственности.  Нарушение может

совершаться как умышленно, так и по неосторожности, ха-

латности, небрежности. Высокие штрафы устанавливаются в

связи с тем, что данное нарушение приносит большой вред

- снижение  плодородия  почв  и  снижение  урожайности,

иногда  на несколько лет.  Заражение земель бактериаль-

но-паразитическими и карантинными вредными организмами.

Данное правонарушение, как и предыдущее, также относит-

ся к более вредным,  так как подобное  заражение  может

приводить  к тем же вредным последствиям.  Но в отличие

от загрязнения заражение заключается в том, что в почву

попадают,  проникают,  например,  микробы,  вредные для

здоровья и жизни людей и животных,  для  сельхозпродук-

ции.  Субъектами-загрязнителями  здесь могут быть,  как

правило, научно-исследовательские учреждения, ветбакла-

боратории, опытные станции, имеющие дело с такими вред-

ными организмами.  Иногда субъектами могут быть и граж-

дане,  но реже. Нарушение может совершаться умышленно и

по неосторожности.  Порча  и  уничтожение  плодородного

слоя почвы. В отличие от загрязнения и заражения, кото-

рые могут причиняться только химическими  веществами  и

бактериологическими  организмами,  порча  и уничтожение

причиняются физическим воздействием  (например,  рытьем

траншей,  канав,  проездом тяжелого транспорта, танков,

установок и др.).  Подобное физическое уничтожение  или

порча также могут надолго выводить из строя плодородную

почву.  Нарушение  может  совершаться  главным  образом

умышленно, но в редких случаях не исключается и неосто-

рожное поведение.  Нарушение сроков  возврата  временно

занимаемых земель. В соответствии с ЗК земли могут пре-

доставляться во временное  пользование  (например,  для

геологоизыскательских  работ,  для подъездных путей при

строительстве, сдаче в аренду и др.). В отличие от пре-

дыдущего нарушения,  где земли не отводятся, но им при-

чиняется ущерб,  здесь земля отводится на определенный,

временный срок.  По истечении этого срока такие земель-

ные участки должны быть возвращены  собственнику,  вла-

дельцу,  пользователю,  арендатору. Невозврат их в срок

означает,  по существу, продолжение пользования ими, но

уже самовольное. Нарушение совершается умышленно. Субъ-

ект нарушения - и граждане,  и юридические лица.  Невы-

полнение обязанностей по приведению временно используе-

мых земель в состояние,  пригодное для использование по

целе-                                                 

вому назначению.  Данное нарушение неразрывно связано с

предыдущим.  Временный землепользователь не только обя-

зан вернуть участок по истечении срока (это - самостоя-

тельное нарушение),  но и в пригодном для использования

состоянии,  причем не только в пригодном, а для исполь-

зования  именно  по целевому назначению (например,  для

сельхозпроизводства и др.). Данное нарушение совершает-

ся умышленно.  Нарушитель знает,  что он обязан делать,

но не делает.  Нарушители - те же временные пользовате-

ли,  т.е. как юридические лица, так и граждане. Времен-

ный землепользователь обязан провести  все  необходимые

работы:  распашку,  восстановление  плодородного  слоя,

ликвидацию всех повреждений почвы.  Все эти работы  вы-

полняются  им за свой счет.  Если (в крайнем случае) он

не делает этого,  собственник (владелец) участка  может

это  сделать за свой счет и взыскать с временного поль-

зователя расходы.  Проектирование,  размещение,  строи-

тельство  и ввод в эксплуатацию объектов,  отрицательно

влияющих на состояние земель.  Прежде всего, может воз-

никнуть  затруднение:  является каждое из перечисленных

деяний оконченным нарушением или  оконченное  нарушение

составляют все деяния вместе,  в совокупности?  Видимо,

без ввода таких предприятий и объектов в действие отри-

цательного воздействия не будет.  Но, с другой стороны,

такие действия без экологической экспертизы  вообще  не

могут  иметь  места.  В  таких случаях на каждой стадии

возможно прекращение проектирования, размещения и стро-

ительства объектов и,  кроме того,  наложение штрафа на

виновных.  В каждом случае надо исходить из  конкретных

обстоятельств. Какие объекты имеются в виду? Любые, ес-

ли они отрицательно влияют на состояние земель. Это мо-

гут быть гидроэлектростанции,  которые выводят огромное

количество земель из сельхозоборота; гидромелиоративные

сооружения,  которые  могут привести к иссушению земель

или, наоборот, к их заболачиванию, подтоплению; различ-

ные мелкие объекты,  которые возводятся предприятиями и

гражданами, и т.д. Действия нарушителей умышленные: они

знают  об  отрицательных  последствиях,  но делают свое

неправое дело.  Особенно если это делается без экологи-

ческой экспертизы. Без такой экспертизы вообще не долж-

но быть никакого строительства.  Искажение  сведений  о

состоянии  и использовании земель.  В соответствии с ЗК

каждый землепользователь по  требованию  земорганов  и

должностных  лиц  обязан  давать правдивую информацию о

количестве и качестве земель, их состоянии. Это необхо-

димо,  в частности, для выделения земель для крестьянс-

ких (фермерских) хозяйств, для предоставления во владе-

ние и пользование и т.д.  От этих сведений зависит пра-

вильное решение вопросов о предоставлении земель,  а от

неправдивой  информации могут быть нарушены права граж-

дан и организаций.  В этом вредность данного земельного

правонарушения.  Нарушителями  выступают граждане-собс-

твенники,  владельцы,  пользователи,  арендаторы; долж-

ностные лица предприятий (колхозов, совхозов, предприя-

тий и др.) - землепользователей;  должностные лица  зе-

морганов,  контрольных органов.  Нарушение сроков расс-

мотрения заявлений (ходатайств) граждан о  предоставле-

нии  земельных участков и сокрытие информации о наличии

свободного земельного фонда. По существу, здесь объеди-

нены два самостоятельных правонарушения: нарушение сро-

ков и сокрытие информации.  Причем они касаются выделе-

ния  участка  из  земель запаса и из земель колхоза или

совхоза (другой организации) при выходе их работников и

образовании  крестьянского  (фермерского) хозяйства.  В

первом случае срок рассмотрения заявления (ходатайства)

-  не  более  2 месяцев,  а во втором случае - месячный

срок. Эти два случая земельных правонарушений и штрафов

за них предусмотрены и Законом о крестьянском (фермерс-

ком) хозяйстве (ст.  7 и 8).  Этот Закон говорит об от-

ветственности виновных лиц, не расшифровывая их. А в ЗК

прямо называются должностные лица.  Имеются в виду  как

должностные лица колхозов и совхозов (допускающих воло-

киту при рассмотрении заявлений), так и должностные ли-

ца  земельных  комитетов,  также  допускающие волокиту.

Сокрытие информации о свободном земельном фонде - также

серьезное нарушение,  ибо оно ведет к неправильному ре-

шению вопросов,  нарушению прав граждан,  желанию соот-

ветствующих лиц скрыть сведения о наличии земель. Унич-

тожение межевых знаков. Как известно, межевые знаки ус-

танавливаются на границах землепользования в натуре для

отграничения земель одних землепользователей от других.

Знаки  создают условия для устойчивости прав землеполь-

зования,  границ землепользования. Уничтожение их ведет

к нарушению прав землепользователей, В результате этого

нарушения размер участка у одного землепользователя мо-

жет уменьшиться,  а у другого увеличиться. По существу,

это нарушение может граничить  с  самовольным  захватом

земли.  Межевые  знаки могут быть уничтожены как юриди-

ческими лицами,  так и гражданами, причем умышленно или

неосторожно.  В  связи с инфляционными процессами,  как

отмечалось выше, фиксированные суммы штрафов заменялись

минимальными  размерами  (от  одной до нескольких сумм)

зарплаты гражданина или фонда оплаты труда предприятия,

что  означает  упорядочение наложения и взыскания штра-

фов.  В ст. 125 ЗК далее сказано, что за указанные выше

правонарушения  законодательством  Российской Федерации

может быть установлена уголовная ответственность. Это -

важное положение,  важная норма. Все зависит от законо-

дателя.  Никто не может устанавливать разграничение ад-

министративных проступков и преступлений, кроме законо-

дателя. В каких же случаях это может быть? В зависимос-

ти  от  объективных  обстоятельств законодатель решает,

какое правонарушение объявляется административным прос-

тупком или уголовным преступлением.  Как отмечалось вы-

ше, по ЗК самовольный захват земельного участка и само-

вольное строительство на нем одновременно указаны и как

уголовное преступление,  и как административный просту-

пок.                                                  

Преступлением признается  общественно  опасное  деяние.

Проступок таковым не признается.  Все зависит от тяжес-

ти,  вредности  деяния,  конкретных обстоятельств дела,

нарушения прав землепользователей и собственников, вла-

дельцев  и арендаторов,  тяжести последствий,  умысла и

неосторожности.  Вообще перевод проступков в преступле-

ния и,  наоборот, преступлений в проступки может проис-

ходить постоянно.  В одних случаях может быть  декрими-

на-лизация, в других - криминализация. Например, вполне

возможно,  что будет отменена уголовная ответственность

за самовольный захват и самовольное строительство. Или,

наоборот,  может быть введена уголовная ответственность

за сильное загрязнение и заражение земель, приводящие к

огромному вреду,  убыткам. Субъекты Федерации могут ус-

танавливать  и  самостоятельно  решать вопросы об адми-

нистративной ответственности за земельные  правонаруше-

ния - ограничиться теми,  которые указаны ЗК, или доба-

вить новые правонарушения.  Это - право субъектов  Рос-

сийской Федерации. Такие примеры уже имеются. В ЗК (ст.

125) далее сказано,  что  наложение  штрафов  и  других

взысканий  не  освобождает виновных от устранения допу-

щенных нарушений.  Это важная норма. Она отражает прин-

цип  и требование реального исполнения закона,  обязан-

ности любым юридическим лицом, гражданином, должностным

лицом,  совершившими  правонарушение  и привлеченными к

административной ответственности.  Порядок наложения  и

взыскания  штрафов установлен ЗК и КоАП.  Причем в КоАП

речь идет об уполномоченных органах,  а в ЗК эти полно-

мочные органы прямо называются. Такими полномочными ор-

ганами, налагающими штрафы за земельные правонарушения,

в  соответствии с Положением о государственном контроле

за использованием и охраной  земель  являются:  местные

органы Госкомзема, органы санитарного и архитектурного

надзора.  Земельные комитеты могут налагать  штрафы  за

любые земельные правонарушения; органы экологии - также

за все,  и особенно за эколого-земельные  правонаруше-

ния;  органы  саннадзора - за нарушения санитарных пра-

вил;  органы архитектуры -  за  нарушения  строительных

норм и правил. Штраф может налагаться не сразу. Инспек-

тор, выявив нарушение, может дать письменное обязатель-

ное  указание  об устранении нарушения.  Это - пресека-

тельные меры,  но пока не меры взыскания. Вторично инс-

пектор  может  объявить письменное предупреждение - это

тоже мера административного  взыскания.  Если  и  после

этого нарушитель не устраняет нарушения,  на него нала-

гается установленный штраф. Поскольку штраф указывается

в  пределах  от и до,  штраф может быть наложен в мини-

мальной сумме,  либо в максимальной сумме, либо в сумме

в пределах "вилки". Это по усмотрению инспектора, в за-

висимости от тяжести нарушения и его последствий, мате-

риального  положения  нарушителя.  Инспектор составляет

акт и протокол о нарушении.  Акт составляется при учас-

тии народных депутатов,  землеустроителей и других спе-

циалистов и с участием  нарушителя.  Акт  подписывается

всеми участниками. Если нарушитель отказывается от под-

писи,  это не препятствует его составлению и передаче в

орган,  налагающий штраф. Полномочный орган (инспектор)

рассматривает материалы о наложении штрафа  в  установ-

ленном  порядке в установленные сроки- от 5 до 15 дней.

Штраф взыскивается в бесспорном порядке.  Решение может

быть  обжаловано  в суд,  решение которого обязательно.

Штрафы взыскиваются путем удержания из заработка или же

путем списания со счета предприятия-нарушителя в банке.