5. Правопреемство государств в отношении государственных долгов

Для целей регулирования правопреемства государственный долг означает любое финансовое обязательство государства-предшественника в отношении другого госу

дарства, международной организации или иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом. Правопреемство в отношении государственных долгов не затрагивает прав и обязанностей кредиторов. Датой перехода долга к государству-преемнику является момент правопреемства, если договоренностью между заинтересованными государствами или решением соответствующего международного органа не предусмотрено иное.

Когда государства объединяются и образуют одно государство-преемник, к нему переходят государственные долги государств-предшественников.

При разделении государства на несколько частей, и если государства-преемники не договорились об ином, государственный долг переходит к ним в справедливой доле с учетом, в частности, имущества, прав и интересов, которые переходят к ним в связи с государственным долгом. Если между вовлеченными в правопреемство сторонами не достигнуто иного соглашения, аналогичное правило применяется, когда происходят отделение части территории государства и образование на ней государства-преемника или когда отделившаяся часть территории объединяется с другим государством, а также когда часть территории передается одним государством другому.

Вопрос о правопреемстве в отношении государственного долга бывшего СССР стал предметом регулирования еще до прекращения существования союзного государства. 28 октября 1991 г. между Арменией, Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Союзом ССР и западными странами-кредиторами, известными как "группа семи", был подписан Меморандум о взаимопонимании относительно внешнего долга иностранным кредиторам Союза ССР и его правопреемства. Позднее были заключены Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга от 4 декабря 1991 г., а также Соглашение о дополнениях к этому договору от 13 марта 1992 г.

В январе 1992 года Россия взяла на себя общую ответственность за внешний долг бывшего СССР. Без такого рода решения, дающего возможность западным кредиторам иметь дело с единым партнером, было бы невозможно вести с ними какие-либо переговоры, в част ности об отсрочках выплаты процентов по долгу и самого долга.

Предусмотренные Соглашением о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом взаимозависимость прав на эту собственность и осуществление обязательства участвовать в погашении и несении расходов по обслуживанию государственного внешнего долга СССР на практике в большинстве случаев реализовывались в том, что по двусторонним соглашениям России с другими государствами СНГ доля внешнего государственного долга была обменена на долю в зарубежной собственности. Например, по соглашению от 31 июля 1992 г. Туркменистан передал, а Россия приняла на себя обязательства по выплате доли Туркменистана во внешнем государственном долге бывшего СССР по состоянию на 1 декабря 1991 г.; Россия приняла, а Туркменистан передал свою долю в активах бывшего Союза по состоянию на ту же дату. Иное урегулирование было предусмотрено, однако, с Украиной. По протоколу от 16 января 1993 г. было условлено, что Россия и Украина "будут отдельно ответственны" за обслуживание внешнего долга, отвечая в соответствующих долях.

6. Правопреемство в связи с прекращением существования Союза ССР. Континуитет России

Процесс правопреемства в связи с прекращением существования СССР, происходящий в основном в рамках норм международного права, имеет существенную особенность. Она заключается в том, что в значительной степени, особенно в отношении международных договоров, это правопреемство связано с континуитетом, под которым понимается продолжение Россией осуществления предусмотренных в договорах прав и обязательств бывшего СССР.

Этот континуитет начал складываться с согласия других правопреемников СССР, которые в связи с прекращением его существования поддержали Россию в том, чтобы она "продолжала членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях", как предусмотрено в решении Совета глав государств СНГ от 22 декабря 1991 г. Континуитет в отношении членства в ООН и других международных организациях означал и продолжение участия в Уставе ООН, являющемся международным договором, и в договорных актах, на основе которых функционируют другие организации.

За немногими исключениями, континуитет России был воспринят как должное со стороны государств, участвующих в международном общении, а члены ЕС и Совета Европы выступили 23 декабря 1991 г. со специальным заявлением, в котором приняли к сведению, что права и обязательства бывшего СССР "будут продолжать осуществляться Россией".

Россия, таким образом, имела достаточные основания нотифицировать другим государствам, что посольства и консульства бывшего СССР следует рассматривать "в качестве дипломатических и консульских представительств Российской Федерации" и что она "продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров СССР", и просит рассматривать ее в качестве стороны всех таких действующих договоров "вместо Союза ССР" (ноты МИД РФ от 3 и 13 января 1992 г.).

Континуитет России обусловлен не только согласием на него других правопреемников бывшего СССР и принятием его почти всеми участниками международного общения, но и рядом объективных факторов.

К их числу относится прежде всего неделимость статуса великой державы и ее общей политико-правовой ответственности в мире, которые, как уже указывалось, Россия унаследовала от СССР, являвшегося постоянным членом Совета Безопасности ООН. Это же относится и к статусу, и к ответственности СССР как ядерной державы. В условиях действия режима нераспространения ядерного оружия этот статус не мог юридически возникнуть для всех его правопреемников; не могло ядерное оружие бывшего СССР оказаться и ничейным. И поскольку наибольшая часть потенциала СССР была размещена на территории России, на нее и легло бремя стать продолжательницей прав и обязательств СССР в качестве ядерного государства, что с самого начала нашло свое отражение в Соглашении о совместных мерах в отношении ядерного оружия от 22 декабря 1991 г. В нем предусмотрены, в частности, перемещение в Россию ядерных средств бывшего СССР из Беларуси, Казахстана и Украины и закрепление этими странами своего статуса неядерных государств с присоединением в этом качестве к Договору о нераспространении ядерного оружия. Применительно к Украине, которая медлила с выполнением своих обязательств по соглашению, понадобилось также достижение трехсторонней договоренности на высшем уровне о выводе с ее территории ядерных боезарядов в Россию в целях их разукомплектования, как это было предусмотрено трехсторонним заявлением президентов России, США и Украины от 14 января 1994 г.

Еще один фактор, обусловливающий континуитет России, состоит в неприменимости норм правопреемства к определенной категории договоров. Речь идет о таких случаях, когда применение договора, заключенного государством-предшественником, в отношении государств, являющихся его преемниками, "было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило бы условия его действия", как сказано в Венской конвенции 1978 года. Примерами таких договоров могут явиться Соглашение между СССР и США 1987 года о создании Центров по уменьшению ядерной опасности, Договор об окончательном урегулировании с Германией 1990 года, мирные договоры 1947 года и ряд других.

Рассматривая континуитет России, следует иметь в виду, что он отнюдь не противопоставляется правопреемству как таковому, а должен трактоваться как его специфическое проявление в случае, когда при разделении государства юридически, политически да и практически оказывается возможным признание лишь одного из возникших таким образом новых государств в качестве правопреемника в отношении членства в международных организациях, участия в некоторых договорах или применения их отдельных положений (например, о функциях депозитария) и невозможным выступление в этом качестве других государств, также возникших на месте прекратившего свое существование государства-предшественника.

Континуитет России отнюдь не означает, что другие государства, образовавшиеся в связи с распадом СССР, ущемляются в своих правах в области правопреемства. Наряду с Россией, принявшей на себя основные права и обязанности СССР, другие возникшие в его пределах государства также являются его правопреемниками. Как признается в соответствующих соглашениях и решениях, принятых в рамках СНГ, все государства - члены Содружества "являются правопреемниками прав и обязательств бывшего Союза ССР".

7. Правопреемство новых независимых государств

В Венских конвенциях 1978 и 1983 годов немалое место занимают положения, направленные на установление особых правил для правопреемства "новых независимых государств", в качестве которых в конвенциях рассматриваются государства-преемники, территории которых непосредственно перед моментом правопреемства государств являлись зависимыми территориями, а за их международные отношения были ответственны государства-предшественники (являвшиеся метрополиями) .

Применительно к правопреемству в отношении договоров Венская конвенция 1978 года исходит из того, что новое независимое государство не обязано сохранять в силе какой-либо договор или становиться его участником исключительно по причине того факта, что в момент правопреемства этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства. Для оставления в силе в отношении нового независимого государства двустороннего договора необходимы явно выраженная договоренность этого государства с другим государством - участником договора или такое его поведение, которое равносильно подобной договоренности.

Что касается многостороннего договора, то новое независимое государство может путем уведомления о правопреемстве определить свой статус в качестве участника такого договора, соблюдая при этом ряд положений Венской конвенции, касающихся получения согласия на это других участников договора. Такое государство рассматривается как сохраняющее любую оговорку к многостороннему договору, которая была действительна в момент правопреемства, если при этом не выражается, в том числе путем заявления новой оговорки, противоположное намерение.

Венская конвенция 1978 года предусматривает и неприменимость зафиксированных в ней правил право преемства нового независимого государства, если применение в отношении этого государства какого-либо договора "было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило бы условие его действия".

Для Венской конвенции 1983 года характерно наличие весьма широкого круга категорий собственности, переходящей к новому независимому государству. К нему переходит недвижимая собственность:

- расположенная на территории, к которой относится правопреемство;

- принадлежащая к этой территории, но расположенная вне ее и ставшая государственной в период зависимости этой территории;

- другая недвижимая, а также движимая собственность, в создание которой зависимая территория внесла вклад (в пропорции к этому вкладу);

- движимая собственность, принадлежащая к этой территории независимо от места расположения собственности, ставшая собственностью государства-предшественника в период зависимости территории.

Если между государством-предшественником и новым независимым государством заключается соглашение о порядке перехода права на государственную собственность, такое соглашение не должно нарушать принцип постоянного суверенитета каждого народа над его национальными богатствами и природными ресурсами.

В Венской конвенции 1983 года предусмотрен весьма широкий круг государственных архивов, которые при правопреемстве должны переходить к новому независимому государству.

Что касается государственного долга государства-предшественника, то к новому независимому государству, согласно Конвенции 1983 года, не должен переходить никакой долг. Соглашение между этими государствами может предусмотреть иное с учетом связи между этим долгом, который обусловлен деятельностью государства-предшественника на территории, являющейся объектом правопреемства, и имуществом, правами и интересами, которые переходят к новому независимому государству. Оговаривается, однако, что такое соглашение не должно наносить ущерб принципу неотъемлемого суверенитета каждого народа над его национальными богатствами и природными ресурсами, а осуществление этого соглашения не должно подрывать основы экономического благосостояния нового независимого государства.

Включение в Венские конвенции 1978 и 1983 годов изложенных выше и некоторых других положений, в немалой мере неоправданно обосабливающих новые независимые государства от других стран - участниц международного общения, явилось одной из причин непринятия этих конвенций многими государствами.