3. Проблема повышения эффективности межгосударственного сотрудничества в области прав человека

Этапы развития межгосударственного сотрудничества в области прав человека. Отдельные вопросы, связанные с защитой прав человека, находили отражение в международных договорах задолго до принятия Устава ООН. Известны, например, договоры еще XVIII века, которые предусматривали веротерпимость в определенных границах. После первой мировой войны были заключены ряд договоров о меньшинствах, многие конвенции Международной организации труда. Но только Устав ООН положил начало широкомасштабному межгосударственному сотрудничеству в области прав человека.

Первый этап такого сотрудничества продолжался с 1945 года приблизительно до начала 80-х. Он характеризовался накоплением международных стандартов в области прав человека. Полностью этот процесс не прекратился и в настоящее время. Но в 80-е годы снизилась его интенсивность, изменились его направления и акценты. Разработка новых стандартов смещается в сторону региональных уровней (например, в Европе). Заметна тенденция к уточнению и конкретизации уже существующих стандартов. В принципе же система основных международных стандартов в области прав человека уже сложилась.

Примерно с середины 80-х годов межгосударственное сотрудничество в этой области вступает в новый этап - поиски повышения эффективности уже накопленных стандартов. Стремление к повышению их эффективности приводит к тому, что внимание международного сообщества все больше начинает сосредоточиваться на создании международных контрольных механизмов, имеющих целью обеспечить осуществление соответствующих стандартов, на разработке международных процедур, способствующих достижению этой цели.

Создание международных контрольных механизмов и процедур в области прав человека (или стремление к институционализации межгосударственных отношений на этом участке) - заметное явление в современной международной жизни. Такие механизмы создавались и ранее, до 80-х годов (например, в рамках МОТ). Но как общая тенденция это стало проявляться именно в 80-е. Если до этого времени договоры по. правам человека нередко не содержали в себе каких-либо имплементационных положений, то сейчас при разработке практически любого нового договора в области прав человека в него включают статьи, предусматривающие создание того или иного контрольного (имплементационного) механизма.

Международные механизмы и процедуры как средство повышения эффективности межгосударственного сотрудничества в области прав человека. Такого рода механизмы и процедуры можно разделить на две категории: консенсусные и неконсенсусные. Консенсусные, то есть основанные на общем согласии участников,- преимущественно договорные. Возможны и иные варианты консенсусных механизмов и процедур. Так, создаваемые в рамках общеевропейского процесса механизмы и процедуры основаны на консенсусе, но не являются договорными, так как документы, предусматривающие их создание, носят политический характер. В основном же консенсусные механизмы и процедуры возникают на основе договоров (например, Комитет против пыток, предусмотренный Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания).

Неконсенсусные механизмы и процедуры создаются резолюциями международных организаций, которые не предполагают единогласия (например, процедура, предусмотренная резолюцией Экономического и Социального Совета ООН 1503 от 27 мая 1970 г.).

Не следует отождествлять международные контрольные механизмы и процедуры. Контрольные механизмы представляют собой определенные организационные структуры (комитеты, рабочие группы, специальные докладчики и т. д.), а процедуры - порядок и методы изучения соответствующей информации и реагирования на результаты такого изучения. В рамках одного контрольного органа могут использоваться различные процедуры. Процедуры, применяемые международными организациями, могут использоваться без какого-либо особого контрольного механизма, например, Комиссией ООН по правам человека на ее пленарных заседаниях.

Чаще всего лица, входящие в состав того или иного контрольного механизма, действуют в личном качестве, то есть не получают указаний от своих правительств и не отвечают перед ними за свою деятельность в составе этих механизмов (эксперты, судьи).

Международные процедуры в области прав человека по методам и источникам сбора информации можно разделить на следующие категории:

а) рассмотрение докладов государств о выполнении ими своих обязательств в этой области;

б) рассмотрение претензий государств друг к другу по поводу нарушения таких обязательств;

в) рассмотрение жалоб отдельных лиц, групп или неправительственных организаций на нарушения их прав государствами;

г) изучение (исследование, расследование - могут применяться различные термины) ситуаций, связанных с предполагаемыми или установленными нарушениями прав человека. В процессе изучения могут применяться методы, присущие другим категориям процедур, прежде всего рассмотрение жалоб.

Международные контрольные механизмы в области прав человека могут быть коллективными органами (комитеты, группы и т. д.) и единоличными (специальные докладчики). Коллективные органы принимают свои решения либо консенсусом, либо большинством голосов. Юридическая природа их решений различна. Обычно они не носят обязательного характера, выражая лишь мнение соответствующего органа по рассматриваемому вопросу (включая рекомендации, общие или конкретные). Иногда их даже нельзя назвать решениями (например, выводы специальных докладчиков, хотя в конце они, как правило, содержат рекомендации). Реже они являются обязательными для заинтересованных сторон (решения Европейского суда по правам человека). В конечном счете все зависит от мандата, которым наделен данный орган.

Международные контрольные механизмы и процедуры в области прав человека не всегда справляются со стоящими перед ними задачами. Они иногда дублируют друг друга, требуют излишних финансовых расходов, приводят к принятию необъективных решений. Но их создание и увеличение числа - отражение объективной тенденции международной жизни. Поэтому на первый план выдвигается необходимость их рационализации и совершенствования.

Система международных органов, занимающихся правами человека. Ряд всемирных и региональных международных организаций занимаются различными аспектами межгосударственного сотрудничества в области прав человека. Среди всемирных можно назвать ООН, ЮНЕСКО, МОТ. В какой-то степени этими вопросами в пределах своей компетенции занимаются ФАО и ВОЗ. Они находятся в поле зрения также и основных региональных организаций, например ОАЕ, ОАГ, Совета Европы, СБСЕ.

В компетенцию ООН, согласно ее Уставу, входит всестороннее рассмотрение проблем в области прав человека. Генеральная Ассамблея принимает по этим вопросам резолюции (среди них особо важное значение имеют декларации) и договоры. Обычно вопросы, касающиеся прав человека, включаются в ее повестку дня по рекомендации Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС) либо по предложению государств-членов. Большинство таких вопросов она передает на рассмотрение в свой Третий комитет (по социальным, гуманитарным и культурным вопросам), который готовит по ним проекты резолюций, принимаемые Генеральной Ассамблеей в конце ее очередной сессии. Она создает также вспомогательные органы по тем или иным проблемам в области прав человека (например, Специальный комитет по деколонизации, Специальный комитет против апартеида, Комитет по осуществлению неотъемлемых прав палестинского народа и др.).

Экономический и Социальный Совет ООН принимает по вопросам прав человека резолюции либо проекты резолюций (в том числе деклараций) и договоров, которые направляет для одобрения Генеральной Ассамблее. Для оказания ему помощи в рассмотрении вопросов, относящихся к правам человека, при ЭКОСОС созданы Комиссия по правам человека и Комиссия по положению женщин.

Комиссия по правам человека состоит из 53 государств-членов, избираемых ЭКОСОС. Комиссия принимает резолюции и проекты резолюций и договоров, направляемые затем в ЭКОСОС, назначает или специальных докладчиков для рассмотрения отдельных проблем (например, по произвольным казням, религиозной нетерпимости и т. д.) и изучения ситуаций в конкретных странах (например, в Афганистане, Иране), или рабочие группы (по праву на развитие, по изучению случаев постоянного грубого нарушения прав человека и др.).

Комиссия по правам человека создала, в свою очередь, свой экспертный орган - Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, состоящую из 26 независимых экспертов (действующих в личном качестве), которые избираются тайным голосованием из числа кандидатов, предложенных правительствами. Подкомиссия проводит исследования (например, о защите меньшинств, праве на справедливое судебное разбирательство и т. д.), назначая с этой целью специальных докладчиков, принимает резолюции и решения либо рекомендует Комиссии принять те или иные проекты резолюций или решений.

Правами человека занимается также подразделение Секретариата ООН - Центр по правам человека, возглавляемый заместителем Генерального секретаря. Он оказывает в этой области помощь Генеральной Ассамблее, ЭКОСОС, Комиссии по правам человека и другим органам ООН.

Существует ряд органов, юридически не зависимых от ООН и других международных организаций, которые созданы международными договорами по правам человека с целью контроля за осуществлением участниками их положений. Они, как правило, состоят из членов, действующих в личном качестве, избираемых участниками таких договоров. В качестве примера можно назвать: Комитет по правам человека (состоит из 18 экспертов), предусмотренный Международным пактом о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.; Комитет по ликвидации расовой дискриминации (состоит из 18 экспертов), предусмотренный Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г.; Комитет против пыток (состоит из 10 экспертов), предусмотренный Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.; Комитет по правам ребенка (состоит из 10 экспертов), предусмотренный Конвенцией о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. Обычно эти органы рассматривают доклады государств-участников о выполнении ими положений договора, на основании которого создан данный орган. В некоторых случаях такие органы наделены на тех или иных условиях правом рассматривать жалобы на нарушения положений соответствующих договоров.

Иногда наблюдается своеобразное сочетание в одном органе контрольных механизмов, предусмотренных договорами по правам человека и созданных международными организациями. Так, согласно Пакту об экономических, социальных и культурных правах, доклады участников о выполнении ими его положений направляются через Генерального секретаря ООН в ЭКОСОС. Такой контроль реально стал возможен только после согласия ЭКОСОС принять на себя контрольные функции, поскольку ЭКОСОС - орган ООН, а не орган, созданный Пактом. В 1985 году ЭКОСОС учредил Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, состоящий из 18 экспертов, избираемых им из числа кандидатов, представленных участниками Пакта. Комитет оказывает ЭКОСОС содействие в выполнении им функций по контролю за осуществлением Пакта.

Сходная правовая ситуация возникла при учреждении Группы трех - контрольного механизма за осуществлением Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него от 30 ноября 1973 г. Согласно Конвенции, Группа трех назначается ежегодно председателем Комиссии по правам человека из числа членов Комиссии, которые являются также представителями государств - участников Конвенции.

Такое сочетание двух различных по своей юридической природе оснований для создания контрольного механизма в области прав человека - явление сравнительно новое и пока редкое.