§ 1. Суть, значення провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин

Сучасний розвиток України характеризується тим, що вона розбудовується як демократична соціальна, правова держава. Про реалізацію принципів правової держави свідчить функціонування в Україні автономної системи судової влади з наданням їй можливості розглядати справи, що виникають не тільки з цивільних (приватних) правовідносин, а й з адміністративних (публічних), і тим самим здійснювати захист прав та інтересів їх суб'єктів.

У перспективі такі справи будуть розглядати адміністративні суди. Прикінцеві та перехідні положення до Закону України від 21 червня 2001 р. «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій України» покладають на Кабінет Міністрів України обов'язок підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України (ч. 1 п. 17) проекти законів про адміністративні суди та Адміністративний процесуальний кодекс України. Рекомендовано Голові Верховного Суду України та Міністру юстиції України підготувати та внести Президенту України подання щодо утворення Вищого адміністративного суду України (п. 13).

Відповідно до п. 2 ст. 24 ЦПК судам підвідомчі справи, що виникають з адміністративно-правових відносин, перелічені в ст. 236 ЦПК:

1) по скаргах на неправильності в списках виборців та в списках громадян, які мають право брати участь в референдумі;

2) по скаргах на рішення і дії територіальної, окружної (територіальної) виборчої комісії по виборах депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних рад та заявах про скасування рішення виборчої комісії про реєстрацію кандидата;

3) по скаргах на рішення, дії або бездіяльність Центральної виборчої комісії, територіальної, дільничної виборчої комісії по виборах Президента України та заявах про скасування реєстрації кандидатом у Президенти України;

4) по скаргах, заявах на рішення, дії або бездіяльність виборчих комісій по виборах народних депутатів України;

5) по скаргах на рішення, дії або бездіяльність Центральної виборчої комісії;

6) по заявах про дострокове припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо несумісництва депутатської діяльності з іншими видами діяльності;

7) по скаргах на дії органів і посадових осіб у зв'язку з накладенням адміністративних стягнень;

8) по скаргах громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи посадових осіб у сфері управлінської діяльності;

9) по скаргах на рішення, прийняті щодо релігійних організацій;

10) по заявах прокурора про визнання незаконним правового акта органу, рішення чи дії посадової особи;

11) по скаргах на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби;

12) по заявах про стягнення з громадян недоїмки по податках, самооподаткуванню сільського населення і державному обов'язковому страхуванню;

13) інші справи, що виникають з адміністративно-правових відносин, віднесені законом до компетенції судів.

Конституція України (ст. 124) поширила юрисдикцію судів на всі правовідносини, що виникають у державі, та гарантує кожному право на оскарження в суд рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55).

Об'єднання зазначених справ у самостійний вид «провадження з адміністративно-правових відносин» носить умовний характер, оскільки не точно відображає їх галузеву належність. Справи, зазначені в пп. 1-6, виникають з виборчих відносин, які врегульовані нормами конституційного права. Справи, вказані в пп. 7-11, виникають з адміністративно-правових і процесуальних відносин, а справи, зазначені в п. 12, — з податкових фінансово-правових відносин.

До скарг громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних або посадових осіб у сфері управлінської діяльності належать, наприклад, скарги на відмову адміністрації про видачу дубліката трудової книжки, про відмову житлово-комунальних органів зареєструвати будинок на праві власності, про відмову органів опіки і піклування дати дозвіл батькам, позбавленим батьківських прав, на побачення з дитиною, інші скарги на рішення органів опіки і піклування тощо, які виникають відповідно з трудових, цивільних, сімейних правовідносин. З вказаних причин назва цього виду провадження має умовний характер. Фактично це «провадження у справах, що виникають з конституційних (виборчих), адміністративних і податково-фінансових правовідносин», яке повніше відображає галузеву належність зазначеного провадження, але не усуває наявну проблему.

Справи цього виду провадження характеризуються не тільки неоднорідністю їх галузевої належності, а й різною метою, на досягнення якої спрямований їх судовий розгляд. У справах з виборчих правовідносин суд розглядає спір між учасниками виборчого процесу, що виник при реалізації ними своїх прав і обов'язків. У справах по скаргах на неправильності в списках виборців і в списках громадян, які мають право брати участь у референдумі, суд розглядає правовий спір, що виник між громадянином і дільничною виборчою комісією з приводу допущених неправильностей в списках виборців, які перешкоджають громадянину брати участь у виборах чи в референдумі, тобто порушують його політичні права на участь у виборах народних депутатів відповідних рад та на участь в референдумі.

З виборчих правовідносин виникають також справи по скаргах на рішення і дії територіальної, окружної (територіальної) виборчої комісії по виборах депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних рад та заявах про скасування рішення виборчої комісії. До суду мають право звернутися кандидат або його довірена особа зі скаргою на рішення окружної (територіальної) виборчої комісії про відмову в реєстрації кандидата, про скасування рішення про реєстрацію кандидата з питань передвиборної агітації, про визнання виборів недійсними. Отже, у цих справах суд також розглядає спір з виборчого права, який виник між кандидатом (або довіреною особою) і окружною (територіальною) виборчою комісією, шляхом встановлення правомірності дій названих суб'єктів виборчого процесу. Аналогічну правову спрямованість мають справи, що виникають: по скаргах на рішення, дії або бездіяльність Центральної виборчої комісії, територіальної, дільничої виборчої комісії по виборах Президента України та заявах про скасування рішення Центральної виборчої комісії; по скаргах і заявах на рішення, дії або бездіяльність виборчих комісій по виборах народних депутатів України; по скаргах, заявах на рішення, дії або бездіяльність виборчих комісій по виборах народних депутатів. Спільність цих справ за галузевою належністю висуває питання про доцільність їх об'єднання в одну категорію з уніфікацією цивільного процесуального порядку розгляду.

У справах по скаргах на дії органів і посадових осіб щодо накладення адміністративних стягнень суд розглядає спір про право, який виник з адміністративних правовідносин між громадянином і органом державного управління в зв'язку із здійсненням останнім владних дій, що безпосередньо впливають на майнові і особисті права суб'єктів відносин. Джерелом такого спору виступає реалізація норм адміністративного права шляхом їх виконання і застосування. Неналежне виконання громадянами норм адміністративного права є підставою для застосування до них уповноваженим адміністративним органом (посадовою особою) санкцій адміністративного права як засобу державного примусу. З приводу правомірності їх застосування виникають спори між суб'єктами адміністративних правовідносин, котрі підвідомчі суду, і за скаргою осіб, до яких були застосовані такі санкції, передаються на його розгляд.

У справах про стягнення недоїмки по податкових і неподаткових платежах спір виникає з приводу реалізації належних повноважень органів податкового державного управління (податкових інспекцій) по залученню громадян до податкових обов'язків шляхом оспорювання відповідного податкового акта про це або неналежного його виконання. З цього випливає, що обов'язковим суб'єктом спору з податкових правовідносин, які підлягають судовому вирішенню, є державна податкова інспекція і громадянин. За змістом такі спори виникають не внаслідок реалізації майнових прав, що властиво для цивільних справ, а в результаті здійснення виконавчої діяльності державною податковою інспекцією України. Спори, що виникають з приводу застосування адміністративних санкцій і притягнення громадян до податкових обов'язків, хоч і пов'язані з майновими наслідками, але виникають в результаті не переходу майнових благ і цим самим, а також нерівноправністю сторін у таких правовідносинах відрізняються від майнових відносин, врегульованих нормами цивільного, сімейного, трудового права

У справах позовного провадження спір виникає з цивільних, трудових, сімейних, кооперативних правовідносин, які грунтуються на диспозитивній основі, і правове становище суб'єктів характеризується рівноправністю. Становище суб'єктів адміністративних, фінансово-податкових правових відносин носить владний характер, грунтується на владі і підпорядкуванні. В цивільному судочинстві їх правове становище нівельовано у виконанні окремих дій до процесуальної рівноправності із залишенням елементів владності в інших діях — податкова інспекція виступає заявником у справі про стягнення недоїмки в суді і одночасно органом виконання постановленого у такій справі рішення.

У справах по скаргах громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних і посадових осіб в сфері управлінської діяльності суд розглядає спір, що виник між зазначеними суб'єктами в сфері управлінської діяльності, тобто виник з адміністративних правовідносин і які тісно пов'язані і взаємообумовлені іншими правовідносинами — цивільними, сімейними, трудовими, житловими та ін. Так, до суду може бути оскаржено рішення органу, що призначає державну допомогу, пенсію; рішення Кабінету Міністрів України або уповноваженого ним органу про відмову видати дозвіл (ліцензію) на здійснення підприємницької діяльності; рішення державних органів про відмову в реєстрації об'єднання громадян; з питань опіки і піклування; дії про відмову у видачі документа про місце роботи, проживання, стан здоров'я тощо. Отже, суд розглядає спір, що виник між громадянином і державним органом чи посадовою особою у зв'язку із здійсненням ними функцій в галузі управлінської діяльності, які позбавили громадянина можливості здійснити належне йому право з правовідносин по соціальному страхуванню, пенсійному забезпеченню, цивільного, житлового, сімейного права та ін. Без правильного вирішення спору — встановлення правомірності в сфері управлінської діяльності реалізація прав таких матеріальних правовідносин неможлива.

Для інших справ, які розглядаються у порядку провадження з адміністративно-правових відносин, характерним є наявність спору між громадянами і органами державного управління, посадовими особами або підприємствами, установами, організаціями, котрі виконують виконавчо-розпорядчі функції, що визначаються їх компетенцією. Розв'язуючи такі спори, суд тим самим захищає права і охоронювані законом інтереси громадян та органів управління, юридичних і посадових осіб, сприяє поліпшенню діяльності адміністративного апарату, додержанню і зміцненню ним законності

Забезпечення законності в діяльності органів державного управління і посадових осіб розглядається окремими авторами як єдина мета, на досягнення якої спрямовано провадження по розгляду судом зазначених категорій справ, а діяльність суду по вирішенню цих справ є контрольною або наглядною1. При цьому контрольна діяльність пов'язується з безпосередньою участю контрольного органу у виправленні недоліку підконтрольних органів, а наглядна — у наданні їм вказівок2. Але таке визначення наглядної діяльності в цивільному процесі суперечить правовій природі інституту нагляду, визначеного ст. 12 ЦПК. При перегляді справи суд вищого рівня може скасувати, змінити рішення (ст. 334 ЦПК), яким визначений ступінь законності акта органу управління чи посадової особи. А це означає, що поняття наглядної діяльності ідентичне поняттю контрольної, зміст яких розкривається цим автором. Суд в Україні створений і функціонує не для контролю і нагляду за діяльністю інших органів держави і посадових осіб (для цього існують інші органи), а для здійснення правосудця — судової влади — для захисту прав та законних інтересів фізичних, юридичних осіб і держави шляхом розгляду та вирішення підвідомчих йому справ. Тому незалежно від того, з яких правовідносин вирішується справа — цивільних, трудових, адміністративних, суд виконує покладені на нього функції і завдання, визначені Конституцією України (статті 1-2 ЦПК). Відповідно до ст. 1 ЦПК у порядку цивільного судочинства суд розглядає і вирішує справи позовного провадження, по спорах, що виникають з адміністративно-правових відносин, і справи окремого провадження. Розгляд і вирішення справи означає здійснення правосуддя, інших функцій суд не виконує.

Демократизм судового розгляду, закладений в правовому регулюванні організації і функціонування цивільного судочинства, в забезпеченні досягнення об'єктивної істини, процесуально-правова компетенція суду і процесуально-правове становище учасників цивільного процесу гарантують ефективність судового захисту прав у спорах, що виникають з адміністративно-правових відносин. Такі спори розглядаються за загальними правилами судочинства, крім окремих винятків, встановлених законом.

При розгляді справ цієї категорії застосовуються правила, якими визначений процесуальний порядок діяльності суду і осіб, котрі беруть участь у справі, в позовному провадженні. Загальним для позовного провадження і у спорах, що виникають з адміністративно-правових відносин, є те, що суд повинен розв'язати спір про право сторін у таких правовідносинах. Спір про право, що виник у справах з адміністративних правовідносин, має всі характерні риси правових спорів. Спірне адміністративне правовідношення характеризується розбіжністю між його суб'єктами з приводу належних їм прав і обов'язків та неможливістю їх здійснення з причин поведінки одного з них, дійсного чи уявного порушення одним із суб'єктів прав іншої сторони у правовідносинах чи невиконання покладених на нього обов'язків. Тому наявність спору, що виникає з конституційних (виборчих), адміністративних, фінансово-податкових правовідносин, є необхідною умовою для прийняття заяви до провадження суду та її розгляду.

Встановлені відмінності в судочинстві у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, пояснюються специфічним складом суб'єктів правовідносин, особливостями предмета спору і розгляду, які характеризуються виборчими, адміністративними, податково-фінансовими правовідносинами. В цих справах відсутні сторони — позивач і відповідач, що властиво для позовного провадження, а є заявники і заінтересовані особи та коло осіб, які можуть мати їх правосуб'єктність, чітко визначено в законі. Заявник — особа, котра або на захист прав якої порушується справа в суді. Заінтересована особа — така, яка на заяву заявника порушує його права або не виконує покладені на неї обов'язки. В їх правовому становищі відтворена обмежена дія принципу диспозитивності. В юридичній літературі поширена думка, що порівняно зі сторонами вони користуються меншим обсягом прав. Вони не можуть змінювати предмет вимоги, укладати мирову угоду, пред'являти зустрічний позов та інА Але судова практика допускає зміну предмета спору, розгляд зустрічної вимоги (навіть, позовної) заінтересованої особи до заявника, який подав скаргу. Так, громадянин подав скаргу в суд про визнання відмови в прописці незаконною, а заінтересована особа подала зустрічну вимогу про виселення з жилої площі. В теорії цивільного процесу такі дії суду по розгляду обох вимог визнаються правомірними4. Заявник — орган податкового управління — не може відмовитись від стягнення недоїмки, зменшити її розмір, якщо вона має законну основу, але він одночасно виступає стягувачем і органом примусового виконання рішення у справі, порушеній ним в суді.

Процесуальними засобами порушення справи в суді є правова вимога про розгляд конкретних спірних державних, адміністративних, фінансово-податкових правовідносин та визнання неправомірними дії суб'єктів таких правовідносин — державних органів, юридичних і посадових осіб в галузі управлінської діяльності. Така правова вимога має предмет, підставу, зміст і свою процесуальну форму відображення — письмову скаргу або заяву — і може бути названа адміністративним позовом5

У справах про заборону політичної партії і про анулювання реєстраційного свідоцтва вноситься подання (§ 14 цієї глави).

У справах цього виду провадження предметом судового розгляду виступає публічно-правова (управлінська, виконавчо-розпорядча) діяльність органів державного управління, юридичних і посадових осіб, а засобами доказування в основному письмові докази у формі офіційних документів: акти, протоколи, постанови про накладення штрафу, платіжні повідомлення тощо. Особливості предмета розгляду цих справ визначають і специфічні засоби захисту порушених прав і охоронюваних законом інтересів (виправлення неправильності у списках виборців — ст. 243 ЦПК), скасування рішення відповідної виборчої комісії чи визнання її дії, бездіяльності незаконними (2435,24310 ЦПК), дострокове припинення повноважень народного депутата України (ст. 24325 ЦПК), а також повноваження суду по їх застосуванню, які порівняно зі справами позовного провадження не носять такий широкий характер. Наприклад, суд не входить в обговорення питання про скасування недоїмки, про надання розстрочки чи відстрочки платежу та ін. Справи, що виникають з виборчих правовідносин, вимагають швидшого їх вирішення і виконання прийнятих за ними рішень. В зв'язку з чим передбачено скорочені строки їх розгляду: три дні — ст. 241 ЦПК, п'ять днів — ст. 2433 ЦПК, сім днів — статті 24313, 24318 ЦПК. Рішення є остаточним, набирає законної сили негайно і оскарженню не підлягає — статті 243, 2435, 243Ю, 243І5, 243» ЦПК.

Для створення більш сприятливого правового режиму для реалізації права на звернення до суду за захистом по скаргах на дії адміністративних органів встановлена підсудність за місцем проживання заявника (ст. 244 ЦПК), за місцем знаходження дільничної виборчої комісії подається скарга на неправильності в списках виборців та в списках громадян, які мають право брати участь у референдумі (ст. 238 ЦПК). Інтереси громадян гарантуються зупиненням виконання постанови про адміністративне стягнення до розгляду судом скарги (ст. 291 КлАП).

Таким чином, розгляд і вирішення широкого кола справ, що виникають з державних, адміністративних і фінансово-податкових правовідносин, свідчить про активний процес створення адміністративної юстиції, здійснюваної загальними судами, який відповідає принципам правової держави, покладеним в розбудову України. Створена можливість всебічної, повної і об'єктивної перевірки обставин у справі незалежним судом і вирішення спірних правовідносин на основі перевірки правомірності виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів, юридичних і посадових осіб, необхідних для захисту прав і законних інтересів суб'єктів таких правовідносин.