§ 1. Государственный строй

В результате Февральской буржуазно-демократической революции произошли существенные изменения в государственном строе России. Прежде всего изменилась форма правления, в этом отношении Россия догнала передовые капиталистические страны. На смену царской монархии пришла буржуазная республика, которая фактически установилась с первых дней после свержения самодержавия. Официально республика в России была провозглашена только 1 сентября 1917 г. буржуазным Временным правительством, но окончательно решить этот вопрос надлежало Учредительному собранию. Правые партии еще надеялись при помощи Учредительного собрания восстановить монархическую форму правления. Об абсолютной монархии в условиях развития революции не могло быть и речи, саму буржуазию это также не устраивало. Однако надежды на установление в России конституционной монархии у лидеров буржуазных партий сохранялись на протяжении всего периода от февраля к октябрю.

Высшим органом государственного управления в стране стало Временное правительство, призванное осуществлять исполнительно-распорядительные функции впредь до созыва Учредительного собрания, которое и должно было окончательно определить конструкцию власти и государственного управления. Функции и полномочия Временного правительства никем не определялись, фактически оно временно выполняло также функции высшего органа государственной власти (в том числе законодательные), поскольку таковой после победы революции отсутствовал.

Временное правительство первого состава считало себя преемником старой власти. Не случайно оно 7 марта 1917 г. на заседании Сената приняло присягу, подчеркнув тем самым, что оно как бы продолжало дело царского Совета министров. Возглавил Временное правительство князь Львов, назначенный на должность председателя Совета министров царем одновременно с подписанием акта об отречении.

На роль временного главы государства претендовал Временный комитет Государственной думы. Однако Временное правительство

12—

==324

 Глава 20. Государство и право в период Февральской революции

высшим органом государственной власти в стране считало Сенат. Оно установило правило, согласно которому каждый новый министр представлялся на утверждение Сенату. Правда, Временному комитету Государственной думы удалось добиться того, что список нового состава при изменениях в правительстве давали ему на утверждение.

Оформление членов правительства через Сенат представляло собой чистейшую формальность. Он не имел никакого значения в создании механизма новой власти и управления. Реальное влияние на оформление правительства оказывали Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов.

Положение Временного правительства на протяжении всего периода отличалось крайней неустойчивостью. Часто изменялся его состав, что приводило к так называемой министерской чехарде, к невозможности последовательно проводить какую-либо определенную линию в государственном управлении. Все время шли поиски наиболее приемлемых форм приспособления правительства к продолжавшемуся революционному движению народных масс. Одной из форм такого реагирования являлись коалиционные составы правительства, когда в него входили министры-социалисты.

Крайняя неустойчивость правительственных органов лишала буржуазию возможности проводить в жизнь то, что соответствовало ее интересам, революционная ситуация в стране вынуждала идти на компромиссы, ей приходилось считаться с интересами и требованиями трудящихся классов. ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и Петроградский Совет (до перехода его к большевикам) не доставляли буржуазии особых огорчений. С ними лидеры буржуазных партий легко договаривались. Буржуазия панически боялась большевиков и руководимого ими движения народных масс.

Коалиционные составы правительства не могли обеспечить устойчивость Временного правительства. Такие правительства возникали потому, что под давлением революционного движения масс буржуазия не могла, хотя этого очень хотела, одна оставаться у власти, а мелкобуржуазные партии имели реальную возможность взять на себя ответственность за государство, но боялись властвовать одни, без буржуазии.

В советской литературе встречалось утверждение, что после Февральской революции в госаппарате ничего не изменилось. Подобное утверждение не имеет оснований. Движение народных масс стало, мощным, и не было силы, которая могла бы остановить демократические преобразования. Это оказало влияние и на госаппарат. Временное правительство делало отчаянные усилия для сохранения в неприкосновенности царского государственного аппарата, который в основном устраивал буржуазию, поскольку в его организации на-

§ 1. Государственный строй                 

==325

шел отражение многовековой опыт подавления эксплуатируемых масс. Революционный народ решал этот вопрос иначе. Он начал ломать наиболее ненавистные трудящимся учреждения царского режима. Пролетариат начал разбивать царский государственный аппарат, и в первую очередь полицию и жандармерию.

Временное правительство, хотя и стремилось сохранить в неприкосновенности старую государственную машину, вынуждено было санкционировать многое из того, что уже совершилось в результате революционных действий народных масс. Последовал? упразднение департамента полиции, отдельного корпуса жандармов, охранных отделений. Кроме того, пришлось упразднить также Особое присутствие правительствующего сената, так как орган, который расправлялся с революционерами и демократическими деятелями, особенно ненавидели народные массы. К значительным достижениям относилось исчезновение в России старой системы политического сыска. Временное правительство не делало даже попытки вновь создать систему этих органов, так как понимало, что в условиях революционного подъема такое мероприятие привело бы к немедленному краху власти буржуазии.

Взамен Департамента полиции Временное правительство создало в системе Министерства внутренних дел новый орган, который сначала назывался Главным управлением общественной полиции, а затем Главным управлением по делам милиции. Многие чиновники бывшего Департамента полиции, в том числе и те. Которые занимались политическим сыском, оставались работать в новом учреждении, которое по своему составу и методам деятельности было весьма реакционным. Революционные и демократические элементы (особенно большевики), представители трудящихся классов не допускались в Главное управление по делам милиции.

Временное правительство было вынуждено немедленно ликвидировать такие одиозные звенья старого режима, как министерство императорского двора и канцелярию царя. Государственная дума и Государственный совет длительное время бездействовали, даже не собирались, но были упразднены только б октября 1917 г.

После свержения царизма бывший император Николай Π с семьей содержался в роскошном дворце Царского Села, хотя народ требовал, чтобы его поместили в Петропавловскую крепость. Делались попытки отправить бывшего царя с семьей в Англию, но переговоры но этому вопросу закончились отказом со стороны правительства Англии, которое испугалось сопротивления парламента и общественности. Николай Романов с семьей так и оставался в Царском Селе под охраной гвардии. Сохранялся в миниатюре двор бывшего монарха, что требовало весьма значительных расходов. Под давлением

==326

 Глава 20. Государство и право в период Февральской революции

народа Временное правительство вынуждено было сослать царскую семью в Тобольск.

Временное правительство создает некоторые новые звенья центрального государственного аппарата. Проблема правового регулирования трудовых отношений вызвала необходимость появления Министерства труда. Оно не ставило своей задачей вводить 8-часовой рабочий день, увеличить зарплату рабочим, проводить другие мероприятия по улучшению условий работы на заводах и фабриках. Основная функция этого министерства состояла в том, чтобы примирять рабочих с предпринимателями. В этом направлении готовились проекты нового законодательства.

Среди новых министерств создаются Министерство продовольствия и Министерство призрения (ведало благотворительными учреждениями). Обстановка вызывала озабоченность правительства состоянием народного хозяйства страны. В этих целях учреждаются Экономический совет — для выработки общих планов организации народного хозяйства. Главный экономический .комитет — для регулирования хозяйственной жизни страны. Однако эти учреждения оказались бесполезными, так как подобные меры не могли остановить дальнейший развал народного хозяйства.

В августе был упразднен Святейший Синод и должность оберпрокурора Синода. Взамен возникло Министерство вероисповеданий, которое состояло из Департамента по делам православной церкви и Департамента по делам иноверческих религий. По существу сохранялось прежнее учреждение, только под другим названием.

В марте 1917 г. при Министерстве юстиции учреждается так называемая Чрезвычайная следственная комиссия для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и других высших должностных лиц. Результаты работы комиссии нашли отражение в опубликованном сборнике документов под названием «Падение царского режима». В нем помещались результаты допросов (а иногда и сам ход допросов) ряда высших чиновников — прежде всего бывших министров внутренних дел и бывших директоров Департамента полиции. Комиссия интересовалась главным образом деятельностью политического сыска, связями двора с Германией, а также другими вопросами, которые компрометировали бывшего царя и его окружение. Работа комиссии имела целью показать населению, что Временное правительство хочет разобраться в злоупотреблениях должностных лиц царского режима. Некоторых бывших чиновников арестовали, а затем освободили по мотивам отсутствия в их действиях составов преступлений, так как их поведение соответствовало действующим тогда законам. Подобный вывод комиссии, безусловно, противоречил революционному

§ 1. Государственный строй                 

==327

правосознанию трудящихся классов. По мнению Керенского отсутствовали основания и для суда над бывшим царем.

Временное правительство создало также специальную комиссию по расследованию фактов противоправительственных выступлений в Петрограде 3—4июля 1917 г. На образование комиссии дали согласие лидеры эсеро-меньшевистского ЦИКа, которые сами вошли в ее состав. Основная ее задача заключалась в организации преследования наиболее видных деятелей партии большевиков. В этот период правительство разгромило редакцию газеты «Правда», отдало приказ об аресте В. И. Ленина, который в связи с этим перешел на нелегальное положение. Некоторых большевиков арестовали и держали в тюрьме. Созданием комиссии делалась попытка юридически обосновать расправу с руководителями большевистской партии.

Временное правительство не успело провести Учредительного собрания. Было лишь создано Особое совещание, подготовившее избирательный закон, и назначен срок выборов на ноябрь. Однако усилившееся после корниловского мятежа требование ускорить созыв Учредительного собрания и готовящийся II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов заставили Временное правительство применить отвлекающий маневр. 14 сентября 1917 г. было созвано Демократическое совещание. На нем присутствовали главным образом представители земских, буржуазных и мелкобуржуазных организаций. Представители партии большевиков. Советов и фабзавкомов были в явном меньшинстве. Совещание преследовало две основные цели: 1) отсрочить созыв очередного съезда Советов рабочих и солдатских депутатов; 2) отсрочить созыв Учредительного собрания до окончания войны, о чем втайне мечтали, по свидетельству управляющего делами Временного правительства В. Д. Набокова, его члены.

Совещание оказало существенную помощь буржуазному правительству, высказавшись за создание третьего коалиционного Временного правительства. Оно избрало постоянно действующий орган — Временный Совет Республики или Предпарламент — для осуществления контроля за деятельностью Временного правительства в составе 555 человек. В незначительном количестве в него вошли и большевики, подавляющее же большинство там имели буржуазные и мелкобуржуазные партии. Этот орган не имел никакого значения. Буржуазия создала его с целью обмана масс, создания иллюзии участия широких слоев населения в государственных делах. В данном случае буржуазия и Временное правительство рассчитывали на веру масс в то, что если появился Предпарламент, то скоро будет и Парламент.

В условиях нарастания революционного подъема ЦК партии большевиков счел ошибочным участие в Предпарламенте. На первом же

==328

 Глава 20. Государство и право в период Февральской революции

заседании 7 октября 1917г. большевистская фракция покинула этот орган.

Определенные изменения произошли и в местном управлении. Временному правительству пришлось упразднить должности генерал-губернаторов, градоначальников, становых приставов, земских начальников. Вместо них органами государственного управления стали губернские, городские и уездные комиссары Временного правительства. Формально губернские комиссары наделялись примерно такими же правами, какие раньше имели губернаторы. В действительности же их положение было крайне неустойчивым, так как им приходилось преодолевать сопротивление органов местного самоуправления, Советов и других революционных организаций. Временному правительству приходилось часто менять комиссаров, так как они не справлялись с обязанностями по проведению на местах в жизнь требований буржуазии. Комиссары комплектовались из буржуазных и мелкобуржуазных элементов. На эти должности подлинно революционные деятели не назначались. Так, губернские комиссары по партийной принадлежности распределялись следующим образом: эсеров — 13, кадетов — 11, прогрессистов — 6, меньшевиков — 5, народных социалистов — 3, октябристов — 1, беспартийных — 2. В большинстве случаев комиссарами являлись земские деятели и присяжные поверенные.

После победы буржуазно-демократической революции на местах возрастает роль местных земских и городских органов самоуправления. Идет процесс их дальнейшей демократизации. Создаются волостные земские собрания и управы, упраздняются волостные сходы и правления, а также волостные суды. В городах с населением более 150 тыс. человек учреждались районные думы и управы, руководили этими учреждениями советы дум этих городов.

В местные органы самоуправления входило много демократических деятелей, там были и большевики. В связи с тем что в местных органах милиции Временного правительства имелось много демократических элементов, она в большинстве случаев занимала нейтральную позицию либо сочувственно относилась к трудящимся.

Партия большевиков, конечно, пыталась овладеть правительственной милицией и привлечь ее на сторону революционного народа. В результате некоторые комиссариаты милиции Петрограда возглавляли большевики. В Минске во главе городской милиции Временного правительства стоял видный деятель большевистской партии М. В. Фрунзе. Большевики возглавляли также комиссариаты милиции в ряде городов Сибири. На местах сложилось такое положение, что Временное правительство не могло использовать милицию для подавления революционного движения народных масс.

§ 1. Государственный строй                 

==329

Некоторые изменения произошли в судебной системе. Прежде всего последовало упразднение института земских начальников и суда с сословными представителями, но в целом судебная система оставалась почти прежней, в ее основе лежали Судебные уставы 1864 г.

Временному правительству пришлось все же пойти на уступки и санкционировать создание революционных судов, возникших по инициативе трудящихся масс. Приказом министра юстиции от 3 марта 1917 г. в Петрограде учреждались временные суды, которые действовали в составе мирового судьи (председатель) и двух представителей от армии и рабочих. Все вопросы в суде решались большинством голосов, ибо все его члены имели равные процессуальные права. Судебное разбирательство было устным и гласным, приговоры вступали в законную силу немедленно и обжалованию не подлежали. Однако министр юстиции в порядке надзора мог отменить любой приговор временного суда. Просуществовали временные суды недолго, поскольку их деятельность противоречила интересам буржуазии.

Временное правительство не пыталось сломать систему царских тюремных учреждений, но было вынуждено несколько смягчить режим отбывания наказания в местах заключения. Последовала отмена наказаний розгами, одевания наручников и кандалов, применение смирительной рубашки. Отстранялись от работы наиболее реакционные тюремные служащие, но существенной чистки тюремного персонала не проводилось. Личный состав работников мест заключения в основном сохранился.

В связи с ростом массового движения крестьян, которые требовали решения аграрного вопроса, а во многих случаях самочинно захватывали помещичьи земли, в апреле 1917 г. Временное правительство сделало попытку утихомирить крестьян путем создания в стране разветвленной системы земельных комитетов. Их главная задача заключалась в сборе материала для подготовки законопроекта по земельному вопросу, который предполагалось предложить на рассмотрение Учредительного собрания. Создав видимость заботы о крестьянах, буржуазия и помещики надеялись их успокоить, отвлечь от самочинных действий. В главный, губернские и уездные земельные комитеты входили представители реакционного чиновничества и мелкой буржуазии, которые поддерживали Временное правительство. Однако в отношении низового, самого массового звена — волостных земельных комитетов — буржуазия и помещики просчитались. Они оказались в большинстве крестьянскими. Большевики поддерживали эти комитеты, которые возглавляли борьбу крестьян за землю.

Стремясь вырвать инициативу из рук Советов и профсоюзов, выдвигавших требования об улучшении продовольственного дела в стране. Временное правительство в мае 1917г. создало широкую сеть

К оглавлению

==330

 Глава 20. Государство и право в период Февральской революции

продовольственных органов на местах (губернские, уездные, городские и волостные продовольственные комитеты), в которых преобладали представители буржуазии. Была введена хлебная монополия, имевшая целью ограничить спекулятивные возможности частников. Однако в комитетах сидели те же частники.

Несмотря на огромное количество продовольственных органов, их полезная деятельность равнялась нулю. Функционировал разветвленный бюрократический аппарат, который погряз в бумажной волоките и не был способен к каким-либо полезным действиям. Только в европейской части России функционировали 49 губернских, 501 уездный, 627 городских, 1052 волостных комитета. Вся эта махина практически ничего не сделала. Создавалась только видимость заботы о продовольственных нуждах населения. А продовольственный кризис все больше обострялся и усугублялся. Приближалась неминуемая катастрофа, назревал голод.