§ 1. Понятие предмета финансового права и его место в системе российского права

Рассмотрение специфики финансовых отношений, складываю­щихся в процессе осуществления финансовой деятельности органа­ми государства и местного самоуправления, дает возможность оха­рактеризовать предмет и метод правового регулирования финансо­вого права как самостоятельной отрасли российского права, пред­ставляющей собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой дея­тельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период его развития.

Для определения предмета регулирования и установления гра­ниц этой отрасли права служат определенные критерии, главным из которых является то, что финансовое право регулирует органи­зационные общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства, а нормы финансового права всегда связаны с регулированием отношений по поводу выполняе­мых в процессе финансовой деятельности государства распредели­тельной, контрольной и стимулирующей функций при распределе­нии общественного продукта и национального дохода в денежной форме.

Важнейшие черты отношений, составляющих предмет финансо­вого права, заключаются в том, что они: I) складываются в сфере финансовой деятельности в целях образования необходимых обще­ству денежных фондов, т.е. имеют организационный характер; 2) в этих отношениях участвуют уполномоченные государственные органы, наделенные соответствующими властными полномочиями по отношению к иным субъектам данных отношений, т.е. они но­сят властный характер; 3) объектом этих отношений всегда являют­ся деньги или денежные обязательства, связанные с образованием и использованием денежных фондов, т.е. эти отношения имеют имущественный характер.

Названные особенности позволяют выделить из большого круга денежных отношений те, которые по своему характеру являются финансовыми. Они имеют ряд особенностей, позволяющих их классифицировать по определенным группам. Так, финансовые от­ношения возникают:

между высшими, региональными и местными представительны­ми органами государственной власти по поводу разграничения компетенции в области финансов, распределения доходов и расхо­дов между отдельными видами бюджетов, порядка их формирова­ния и исполнения;

между высшими, региональными и местными исполнительны­ми органами власти;

между финансово-кредитными органами и предприятиями, уч­реждениями, организациями, министерствами, ведомствами, физи­ческими лицами в связи с уплатой налогов, иных платежей, их пе­речислением в бюджет и т.п.

внутри единой системы исполнительных органов в области фи­нансов и кредита (например между Министерством финансов РФ и ЦБ РФ) в связи с реализацией функциональных обязанностей на­званных органов.                                                                      ^

Своеобразие предмета регулирования обусловливает особенно­сти метода регулирования, свойственного финансовому праву, ко­торые заключаются в том, что это — метод «власти и подчинения». Отношения «власти и подчинения» при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субор­динации, подчинения «по вертикали». Властные предписания исхо­дят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости. Эти властные предпи­сания носят организационный, имущественный характер в сфере финансовой деятельности.

По методу правового регулирования финансовое право на пер­вый взгляд полностью совпадает с административным: тот же метод властных  предписаний,  неравенство  субъектов  правоотношений. Однако административное право не регулирует финансовые отно­шения, их специфика определяет необходимость применения фи­нансово-правового метода. Большая часть таких предписаний исхо­дит от финансово-кредитных органов государства, созданных спе­циально для осуществления финансовой деятельности. Эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функцио­нальной финансовой деятельности. Здесь нет подчинения в полном объеме, как при отраслевом управлении, за каждой нормой финан­сового права кроется ее экономическое содержание. В связи с этим различна и степень императивности норм, есть особенности выра­жения в них экономических методов руководства. Примером могут служить кредитные санкции банка.

В нормах финансового права жестко закрепляются требования государства в области финансовой деятельности. Причем степень императивности норм почти не снижается как на уровне закона, так и на уровне таких подзаконных актов, как инструкции Мини­стерства финансов, налоговых органов, инструктивные указания Центрального банка РФ.

Вопрос о месте финансового права как самостоятельной отрас­ли права в системе еще советского права являлся предметом дис­куссии и практически был решен в конце 60-х — начале 70-х гг. Так, о том, что финансовое право является самостоятельной отрас­лью, писала еще P.O. Халфина. Однако она считала, что финансо-

24    Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

вое  право  выделилось  из  государственного  и  административного права1.

Это положение, впервые сформулированное P.O. Халфиной в 1952 г., разделяли Б.Н. Иванов, М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин.

Другая точка зрения состояла в том, что финансовое право признавалось самостоятельной отраслью права. Эту точку зрения высказывали Е.А. Ровинский, М.А. Гурвич, С.И. Вильнянский, Н.И. Химичева.

В 1976 г. В.В. Бесчеревных в книге «Компетенция Союза ССР в области бюджета» подробно обосновал вывод о том, что финансо­вое право не выделилось из других отраслей права, а возникло как самостоятельная отрасль наряду и одновременно с государствен­ным и административным правом. Следует обратить внимание, что вопрос этот настолько важен и сложен, что дискуссия по нему про­должается до сих пор. Так, М.В. Карасева в учебнике «Финансовое право (общая часть)» снова пишет, что финансовое право, в отли­чие от конституционного и административного, появилось значи­тельно позже, так как выделилось из этих отраслей права. В то же время А.И. Худяков в книге «Основы теории финансового прагма» в 1995 г. отметил: «Следовательно, государство, его финансы и фи­нансовое право, являясь атрибутами по отношению друг к другу, возникают практически одновременно»2. Этой же точки зрения придерживается П. Пацуркивский в работе «Проблемы теории фи­нансового права» (§ 5 гл. I)3.

Исходя из общих положений теории права об отраслях права, которые различаются между собой прежде всего по предмету пра­вового регулирования, который во многом определяет и метод пра­вового регулирования, мы присоединяемся к мнению, обоснован­ному В.В. Бесчеревных, а затем А.И. Худяковым и П. Пацуркив-ским, о том, что финансовое право не выделялось из других отрас­лей, а возникло вместе с возникновением государства. Поэтому воля, выраженная в нормах финансового права, является не просто усмотрением государства, а диктуется его объективно необходимы­ми экономическими потребностями.

На наш взгляд, в современных условиях развития рынка эта точ­ка зрения кажется наиболее обоснованной. При этом следует иметь в виду, что такие финансовое институты, как налоги и займы воз­никли одновременно с государством, так как были объективно необ­ходимы для содержания и функционирования публичной власти.

О том, что финансовое право является самостоятельной отрас­лью права и относится к публичному праву, можно найти под­тверждение и у П.М. Годме, который хотя и считает, что финан­совое право выделилось из государственного и административно-

Глава 2. Предмет и система финансового права

25

1  См.: Халфина P.O. Вопросы советского административного и финансового права. М.,1952. С. 194-195.

2 Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алма-Ата, 1995. С. 66 Пацуркивский П.  Проблемы теории  финансового  права.  Черновцы,   1998.

С. 84-96.

го,  в своей  книге «Финансовое право»  пишет:  «Связь финансов и экономики, гибкость и оборотоспособность данной части имуще­ства и связанная с  этим  возможность злоупотреблений требуют, чтобы государственные финансы регламентировались специальны­ми  государственными  нормами.  Эти  нормы дают  возможность: 1) распоряжаться средствами в достаточном их количестве (прави­ла, регулирующие доходы); 2) точно учитывать движение средств (казначейские правила); 3) обеспечивать их использование в соот­ветствии с волей народа и в общих интересах (бюджетные правила). Эти нормы влияют на все стороны жизни и составляют само£До,я-тельную отрасль права». Финансовое право, конечно, взаимодейст­вует с другими отраслями права. Так, отношения чисто рыночные, отношения равноправных субъектов по поводу денежных средств, отношения внутренних финансов предприятий, в сфере внутренней деятельности банков, органов страхования, отношения товарно-де­нежные регулируются соответственно нормами гражданского и хо­зяйственного права.

Финансово-правовой аспект регулирования этих отношений определяется следующими обстоятельствами: а) они выполняют функцию мобилизации денежных средств; б) на основе норматив­ных актов эти средства направляются на выполнение задач и функ­ций государства; в) они определяют условия возникновения всех указанных денежных отношений, их изменения и прекращения; г) они определяют функции органов государства, особенно в кре-дитно-расчетной сфере, по обеспечению повседневного финансо­вого контроля за всей деятельностью государства.

Таким образом, все указанные отношения являются предметом регулирования как гражданского и хозяйственного, так и финан­сового права. Однако здесь следует исходить из того, что доходы, складывающиеся на рынке и в хозяйстве, должны быть перерас­пределены таким образом, чтобы была возможность обеспечить необходимыми денежными средствами функционирование всего государственного механизма. Аппарат же государства, получая дос­таточное количество средств, обеспечивал бы общее развитие госу­дарства в нужном направлении, т.е. решал бы наряду с политиче­скими задачи экономические и социальные. Эта область деятельно­сти государства не может быть обеспечена без применения и совер­шенствования норм финансового права.