§ 2. Виды финансового контроля и органы, его осуществляющие

Классификация финансового контроля в теории финансового права проводится по разным основаниям. В зависимости от време-

40

Раздел II. Правовые основы финансового контроля

ни его проведения финансовый контроль подразделяется на пред­варительный, текущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль осуществляется до совер­шения операций по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств. Он проводится при рас­смотрении и утверждении бюджетов, других финансово-плановых актов, при приеме заявок и т.д.

Текущий финансовый контроль происходит повседневно при про­ведении финансовых операций.

Последующий финансовый контроль проводится после совершения хозяйственной или финансовой операции по использованию финан­совых ресурсов из соответствующих фондов денежных средств.

В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый кон­троль, он может быть подразделен на различные виды. Н.И. Хими-чева называет следующие виды финансового контроля1:

а)  представительных органов государственной власти и местного самоуправления;

б)  Президента или аппарата Президента РФ;

в) исполнительных органов власти общей компетенции;

г)  финансово-кредитных органов;

д)  ведомственный и внутрихозяйственный;

е) общественный; ж)аудиторский.

На наш взгляд, в зависимости от органов, осуществляющих фи­нансовый контроль, он делится на государственный (общегосудар­ственный и ведомственный); муниципальный; внутрифирменный (внутрихозяйственный); аудиторский.

Государственный контроль осуществляется федеральными орга­нами законодательной власти, федеральными органами исполни­тельной власти, в том числе специально созданными органами ис­полнительной власти.

Большое значение для развития государственного финансового контроля имеет Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансо­вого контроля в Российской Федерации»2.

Данным Указом установлено, что в Российской Федерации го­сударственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных вне­бюджетных фондов, организацией денежного обращения, исполь­зованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внут­реннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставле­нием финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Одновременно в соответствии с установленным законодатель­ством Российской Федерации разграничением функций и полно­мочий указываются конкретные субъекты государственного фи-

1  Финансовое право: Учебник / Отв  ред   Н.И. Химичева. М. Юристъ, 1999. С. 114.

2  Российская газета   1996. № 144

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ        41

нансового контроля: Счетная палата Российской Федерации, Цен­тральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление Федерального казна­чейства, Департамент страхового надзора, Департамент государст­венного финансового контроля и аудита), Министерство Россий­ской Федерации по налогам и сборам, Государственный таможен­ный комитет Российской Федерации, контрольно-ревизионные ор­ганы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фон-, дов. Было признано необходимым проведение не реже одного р<Йа' в год соответствующими контрольными и финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступления и рас­ходования бюджетных средств не только в федеральных органах ис­полнительной власти, но и на предприятиях и в организациях, ис­пользующих средства федерального бюджета.

Государственный контроль осуществляют также органы пред­ставительной (законодательной) и исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации как субъект государствен­ного финансового контроля

Для усиления контроля со стороны Федерального Собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей фе­дерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фон­дов по объему, структуре и целевому назначению Федеральным за­коном от И января 1995г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ»1 была создана Счетная палата Российской Федерации — постоянно дейст­вующий орган государственного финансового контроля, подотчет­ный Федеральному Собранию РФ.

Основные задачи Счетной палаты РФ:

— определение   целесообразности   расходов   государственных средств и использования федеральной собственности;

— оценка обоснованности доходных и расходных статей проек­тов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

— проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;

— осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном банке РФ, уполномочен­ных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ и т.д.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Госу­дарственной Думой сроком на шесть лет. Заместитель председателя назначается на должность Советом Федерации на тот же срок. При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государствен­ная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет.

1 Российская газета. 1995. №9—10.

42

Раздел II. Правовые основы финансового контроля

Для реализации возложенных на нее задач Счетная палата осу­ществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюдже­тов федеральных внебюджетных фондов, что включает в себя: орга­низацию и проведение оперативного контроля за исполнением фе­дерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ре­визий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фон­дов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров РФ, за­трагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ; под­готовку и представление заключений в обе палаты парламента по исполнению названных бюджетов и т.д.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются, во-первых, на все государственные органы и учреждения в РФ, на федеральные внебюджетные фонды; во-вторых, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые ком­пании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассо­циации и иные объединения вне зависимости от видов и форм соб­ственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собствен­ность, либо управляют ею, а также имеют предоставленные феде­ральным законодательством или федеральными органами государ­ственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преиму­щества.

Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в опе­ративную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Со­вет Федерации и Государственную Думу. В случаях выявления на­рушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, на­носящей государству ущерб и требующей пресечения, Счетная па­лата вправе давать администрации проверяемой организации пред­писания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счет­ная палата вправе по согласованию с Государственной Думой при­нять решение о приостановлении всех видов финансовых, платеж­ных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых ор­ганизаций. Счетная палата должна регулярно представлять сведе­ния о своей деятельности средствам массовой информации.

Президент Российской Федерации

Контроль за финансами со стороны Президента Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ пу­тем издания указов по финансовым вопросам, подписания феде­ральных законов, назначения и освобождения от должности мини­стра финансов РФ, министра РФ по налогам и сборам, директора

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ        43

федеральной службы налоговой полиции, представления Государ­ственной Думе кандидатуры для назначения на должность предсе­дателя Центрального банка. В соответствии с Конституцией РФ Президент страны обращается с ежегодным бюджетным посланием к федеральному Собранию.

Определенные функции финансового контроля выполняет Главное контрольное управление Президента РФ, образованное в со­ответствии с Указом Президента РФ от 24 мая 1994 г. № 1015'. Как структурное подразделение Администрации Президента оно подчи­няется непосредственно Президенту РФ, но взаимодействует^^ всеми органами исполнительной власти. Среди его функций: кон­троль за деятельностью органов контроля и надзора при федераль­ных органах исполнительной власти, подразделений Администра­ции Президента, органов исполнительной власти субъектов Феде­рации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических

лиц.

Главное контрольное управление наделено правом требовать от

руководителей государственных органов, организаций и предпри­ятий (независимо от формы собственности) представления доку­ментов, материалов и любой информации, необходимой для прове­дения проверок; привлекать к проверкам специалистов и предста­вителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок, направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение 10 дней. Но оно не имеет пра­ва самостоятельно применять какие-либо санкции к нарушителям финансовой дисциплины. Материалы об этом направляются в со­ответствующие контрольные или правоохранительные органы для принятия соответствующих мер.

Министерство финансов РФ как субъект государственного финан­сового контроля

Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с Положением о нем осуществляет контроль за исполнением феде­рального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям, организа­циям, а также средств государственных (федеральных) внебюджет­ных фондов. В составе Министерства финансов РФ был создан Де­партамент государственного финансового контроля и аудита (быв­шее Контрольно-ревизионное управление — КРУ), осуществляю­щий в соответствии с законодательством ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности соответствующих хозяйст­вующих субъектов.

В связи с передачей Министерству финансов Российской Феде-Рации функций Федеральной службы России по надзору за страхо­вой деятельностью сфера его деятельности как субъекта государст-

1 СЗ РФ  1994 № 5.

44

Раздел II. Правовые основы финансового контроля

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ        45

венного финансового контроля значительно расширилась и полу­чила новые черты.

В 2000 г. в структуре Министерства был образован Департамент валютного контроля.

Министерство финансов Российской Федерации:

— проводит в пределах своей компетенции комплексные реви­зии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета;

— контролирует в установленном порядке рациональное и целе­вое использование средств государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;

—  проводит документальные  ревизии   и   проверки  финансо­во-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоох­ранительных органов;

— организует ревизии и финансовые проверки в организациях по обращениям органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации и органов местного самоуправления.

Осуществляя государственный финансовый контроль, Мини­стерство финансов Российской Федерации имеет право:

— ограничивать,  приостанавливать,  а  в  необходимых случаях и прекращать в соответствии с законодательством Российской Фе­дерации финансирование  из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств фе­дерального бюджета, а также в случае непредставления ими в уста­новленные  сроки  отчетности  о  расходовании  ранее  полученных средств;

— взыскивать в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому на­значению, с наложением штрафа в соответствии с законодательст­вом Российской Федерации и т.д.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 авгу­ста 1998 г. № 8881 были созданы территориальные контрольно-реви­зионные органы (управления) Министерства финансов РФ в субъек­тах Российской Федерации. Основной задачей названных органов является осуществление в пределах своей компетенции последую­щего государственного финансового контроля на территории соот­ветствующего субъекта РФ или региона РФ. Для реализации по­ставленной задачи органы наделены следующими функциями: а) осуществлять последующий контроль за своевременным, целе­вым и рациональным использованием и сохранностью средств фе­дерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств; б) проводить в пределах своей ком­петенции ревизии и тематические проверки поступления и расхо­дования средств федерального бюджета, использования внебюджет­ных средств, доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности; в) проводить документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций любых форм

собственности по мотивированным постановлениям правоохрани­тельных органов и другие функции. Названные органы наделены рядом властных полномочий по отношению к проверяемым орга­низациям, в том числе давать обязательные указания об устранении выявленных нарушений, о возмещении причиненного ущерба и привлечении к ответственности виновных лиц и другие полномо­чия.

Для осуществления исполнения бюджета в структуре Мини­стерства финансов было образовано Федеральное казначейство РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря,-*! 992 г. № 15561. Единую централизованную систему органов Федерального казначейства возглавляет руководитель Федерального казначейст­ва — начальник Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ.

Как отмечалось ранее в соответствии с Положением о Феде­ральном казначействе РФ, утвержденным постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 27 августа 1993 г.2 № 864, еди­ная централизованная система органов Федерального казначейства состоит из Главного управления и подчиненных ему территориаль­ных органов по республикам в составе РФ, краям, областям, горо­дам, районам и районам в городах. Казначейство подчиняется ми­нистру финансов РФ.

Органы Казначейства взаимодействуют с органами государст­венной власти субъектов Федерации в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами, а также координации работ по созданию информационной базы о состоянии бюджетной системы Российской Федерации.

Казначейство информирует законодательные и исполнительные органы государственной власти РФ о результатах исполнения феде­рального бюджета, иных финансовых операциях Правительства РФ, а также о состоянии государственных (федеральных) внебюджетных фондов и бюджетной системы РФ.

В целях улучшения организации работы и усиления контроля за исполнением федерального бюджета Главное управление Казначей­ства взаимодействует с Банком России, Министерством РФ по на­логам и сборам, иными федеральными органами исполнительной власти. Органы Казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками; материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уго­ловная ответственность, передают правоохранительным органам. В определенных случаях органы Казначейства предъявляют иски в суд и в арбитражный суд. Главные задачи органов Казначейства состоят в следующем:

организация, осуществление и контроль за исполнением феде-

СЗ РФ. 1998  № 33.

2

Закон. 1995. № 1.

Законодательство и экономика. 1997 № 19—20.

J

46_____Раздел И. Правовые основы финансового контроля_______

рального бюджета, управление доходами и расходами этого бюдже­та на открываемых в банках счетах казначейства исходя из принци­па единства кассы;

регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;

сбор, обработка и анализ информации о состоянии государст­венных финансов, представление высшим законодательным и ис­полнительным органам государственной власти отчетности о фи-нансовых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету, о государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы;

краткосрочное прогнозирование объемов государственных фи­нансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурса­ми в пределах установленных на соответствующий период государ­ственных расходов;

управление и обслуживание совместно с Банком России и дру­гими уполномоченными банками государственного внутреннего долга страны;

разработка методических и инструктивных материалов по во­просам, относящимся к компетенции Казначейства, обязательных для органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, включая организации, распоряжающиеся средства­ми государственных (федеральных) внебюджетных фондов;

ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации.

Положением о Федеральном казначействе определены функции Главного правления Федерального казначейства Министерства фи­нансов РФ, функции органов казначейства по субъектам РФ, горо­дам с районным делением, имеющим в своем подчинении ниже­стоящие органы казначейства, а также функции органов казначей­ства по городам, районам в городах. Для реализации возложенных на систему органов Федерального казначейства задач и выполнения ими своих функций эти органы наделены определенными правами и несут соответствующие обязанности. Правомочия органов Казна­чейства в сфере финансовых отношений достаточно широки. Их роль значительно повышается в связи с передачей им из бан­ковской системы функций по кассовому исполнению бюджета. В соответствии со ст. 215 Бюджетного кодекса РФ установлено ка­значейское исполнение бюджетов.

В соответствии с Кодексом руководители органов Федерального казначейства и их заместители могут применять следующие меры принуждения.

1) списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению; подлежащие возврату в бюджет, срок возврата которых истек,

2)списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы)

______Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ        47

за  пользование  бюджетными  средствами,   предоставленными  на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

3) взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной осно­ве, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными сред­ствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей  ставки  рефинансирования   Банка  России за каждый день просрочки;

4)  выносить предупреждение руководителям органов исполни­тельной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного про­цесса;

5) составлять протоколы, являющиеся основанием для наложе­ния штрафов;

6) взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных органи­заций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей  ставки  рефинансирования  Банка  России за каждый день просрочки;

7) приостанавливать операции по счетам в кредитных организа­циях сроком до одного месяца.

Одной из мер принуждения, применяемых органами Федераль­ного казначейства, является бесспорное списание бюджетных средств. В Кодексе предусмотрено бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов их получателей; списание бюджетных средств со счетов Федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения; списание средств со счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и со счетов местных бюджетов без распоряжения их финансовых органов; а также списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения.

Бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов по­лучателей бюджетных средств осуществляется на основе постанов­ления, подписанного руководителем (заместителем руководителя) соответствующего органа Федерального казначейства.

Названное постановление принимается в течение 10 дней после составления акта проверки получателя бюджетных средств, подпи­санного должностным лицом органа Федерального казначейства, либо на основании заключения должностного лица того же органа об истечении срока возврата бюджетных средств или процентов (платы) за пользование ими.

При недостаточности средств на лицевом счете получателя бюд­жетных средств постановление об их бесспорном списании испол­няется в соответствии с ч. 2 ст. 855 ГК РФ, при этом указанное по­становление относится к очереди, предусматривающей расчеты с бюджетом.

Списание названных средств производится кредитной организа­цией либо Федеральным казначейством

Списание средств с единого счета бюджета без распоряжения

48         Раздел II. Правовые основы финансового контроля_______

Федерального казначейства и его территориальных органов осуще­ствляется по решению арбитражного суда.

Размер средств, списываемых со счета территориального органа Федерального казначейства, не может превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете указанного территориально­го органа, и суммой средств, которые в момент списания отражены на лицевых счетах бюджетных учреждений либо считаются зачис­ленными на их счет.

' Списание средств со счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и со счетов местных бюджетов без распоряжения орга­нов, исполняющих соответствующие бюджеты, осуществляется по решению арбитражного суда. Данное списание не должно превы­шать разницу между суммой средств, находящихся на счете соот­ветствующего бюджета, и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов финансирования на месяц по всем получателям бюджетных средств.

Списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения осуществляется в случаях, предусмотренных бюд­жетным законодательством. Порядок списания средств подробно регламентируется ст. 285—288 Бюджетного кодекса РФ.

Как отмечалось ранее, в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 121-ФЗ «Об организации противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным пу­тем»1 и Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (от­мыванию) доходов, полученных преступным путем»2 в структуре Министерства финансов РФ был образован Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (далее — КФМ России).

В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 2113, КФМ России являет­ся федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и координирующим дея­тельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

КФМ России ежегодно представляет в Минфин РФ отчет, а в Правительство РФ доклад о своей деятельности в названной сфере.

КФМ России возглавляет председатель, обязанности которого исполняет первый заместитель министра финансов РФ.

Основными задачами Комитета являются:

1) сбор, обработка и анализ в установленном порядке информа­ции, документов, сведений и иных материалов об операциях, сдел­ках с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ о противодейст-

1  СЗ РФ  2001   №33

2 СЗ РФ  2001   № 45.

3  СЗ РФ. 2002  № 14.

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ        49

ии легализации  (отмыванию) доходов,  полученных  преступным

путем,

2) создание единой информационной системы и ведение феде­ральной базы данных в названной сфере;

3)  направление соответствующей  информации  в  правоохрани­тельные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным пу­тем;

4) осуществление в соответствии с международными договора­ми РФ взаимодействия и информационного обмена с компетент­ными органами иностранных государств в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

5) представление в установленном порядке РФ в международ­ных организациях при рассмотрении вопросов противодействия ле­гализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Для реализации названных задач КФМ России выполняет сле­дующие основные функции:

1) осуществляет сбор  и обработку информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подле­жащих контролю в соответствии с законодательством;

2) выявляет признаки, свидетельствующие о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным пу­тем;

3) координирует деятельность  федеральных  органов  исполни­тельной власти в данной сфере;

4)  направляет информацию по операциям (сделкам) с денежны­ми средствами или иным имуществом в правоохранительные орга­ны в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных ос­нований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией преступных доходов;

5) участвует в разработке и осуществлении программ междуна­родного сотрудничества по вопросам противодействия легализации доходов, полученных преступным путем;

6) осуществляет контроль за операциями с денежными средст­вами или иным имуществом в соответствии с законодательством 0 противодействии легализации преступных доходов;

7)  осуществляет  взаимодействие  с  Банком   России  в данной сфере;

8) осуществляет в пределах своей компетенции контроль за вы­полнением юридическими и физическими лицами требований за­конодательства о противодействии легализации преступных доходов

части соблюдения порядка фиксирования, хранения и представ­ления информации об операциях (сделках) с денежными средства­ми или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю,

также организации внутреннего контроля;

4 - 9677

50

Раздел II. Правовые основы финансового контроля

9) разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению нарушений законодательства в данной сфере;

10) обеспечивает соответствующий режим хранения и защиты полученной в процессе своей деятельности информации, состав­ляющей служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, а также осуществляет иные функции в сфере финансового монито­ринга.

Для выполнения своих задач и функций КОМ России наделен следующими полномочиями:

1) запрашивать в установленном порядке у федеральных орга­нов государственной власти  РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и ЦБ РФ инфор­мацию по вопросам, относящимся к ведению Комитета;

2) запрашивать информацию у организаций, осуществляющих операции (сделки) с денежными средствами или иным имущест­вом;

3) получать необходимые разъяснения по предоставленной ин­формации;

4) направлять информацию в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований,  свидетельствующих о том,  что операция с денежными средствами или имуществом связана с лега­лизацией преступных доходов, а также по запросам этих органов;

5) обращаться в соответствующие органы государственной власти с предложением о привлечении к ответственности виновных лиц;

6) запрашивать у  компетентных  органов  иностранных  госу­дарств и представлять им в соответствии с международными дого­ворами соответствующую информацию, а также иные полномочия.

Финансовые органы субъектов Российской Федерации при осу­ществлении государственного финансового контроля за использова­нием ассигнований соответствующего бюджета наделяются правами, аналогичными предоставляемым Министерству финансов РФ.

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам как субъект государственного финансового контроля

Переход к рыночным отношениям в экономике, изменения в области ценообразования и планирования, возникновение таких хозяйствующих оъектов, как хозяйственные товарищества и обще­ства, приватизация объектов государственной и муниципальной собственности, превращение налогов в основной источник государ­ственных доходов и т.д. обусловили необходимость появления но­вых органов, осуществляющих финансовый контроль, и новых форм его проведения.

В соответствии с Законом РФ от 21 марта 1991г. №943-1 «О налоговых органах в Российской Федерации»1 при Министерст­ве финансов РСФСР была создана единая система контроля за со­блюдением налогового законодательства, за правильностью исчис­ления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий

1 Российская газета. 1991   20 апр.

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ        51

бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством — Государственная налоговая служба. Указом Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340' утверждено Положе­ние о Государственной налоговой службе Российской Федерации, которым предусмотрено, что органы Государственной налоговой службы РФ составляют единую централизованную систему контро­ля за соблюдением налогового законодательства. В соответствии с Положением о Государственной налоговой службе РФ единая централизованная система органов Государственной налоговой службы РФ состоит из центрального республиканского (России-;' ской Федерации) органа государственного управления (Государст­венная налоговая служба РФ) и государственных налоговых ин­спекций по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исклю­чением городов районного подчинения) и районам в городах.

Указом Президента РФ от 23 декабря 1998г. № 16352 Государ­ственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Главной задачей дан­ного Министерства является осуществление контроля за соблюде­нием законодательства о налогах и сборах, правильностью их ис­числения, полнотой и своевременностью внесения в соответствую­щие бюджеты и внебюджетные фонды государственных налогов и других платежей, установленных законодательством РФ, субъек­тов Российской Федерации и органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Министерство РФ по налогам и сбо­рам, осуществляя свою главную задачу, выполняет следующие функции:

— проводит непосредственно и организует работу государствен­ных налоговых инспекций по осуществлению контроля за соблюде­нием законодательства о налогах и других платежах в бюджет;

— производит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах соб­ственности, и у граждан проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;

— организует работу государственных налоговых инспекций по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозяйного иму­щества, имущества, перешедшего по праву наследования к государ­ству, и кладов;

— осуществляет возврат излишне взысканных и уплаченных на­логов и других обязательных платежей в бюджет через кредитные организации;

— анализирует отчетные, статистические данные и результаты проверок  на  местах,   подготавливает  на  их  основе  предложения

Российская газета. 1992  №9. 2 СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6393

52

Раздел II. Правовые основы финансового контроля

о разработке инструктивных методических указаний и других доку­ментов по применению законодательных актов о налогах и иных платежах в бюджет и другие функции.

Налоговые инспекции на территории субъектов Российской Федерации и городов с районным делением осуществляют функ­ции, предусмотренные законодательством для налоговых органов и налоговой инспекции по районам, городам без районного деле­ния и районам в городах. Налоговая инспекция выполняет большое количество функций, среди которых следует назвать:

— осуществление  контроля  за соблюдением  законодательства о налогах и других платежах в бюджет и во внебюджетные государ­ственные фонды;

— обеспечение своевременного и полного учета плательщиков налогов и других платежей в бюджет,  правильности  начисления платежей гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также поступления этих платежей в соответствую­щий бюджет;

— контроль за своевременностью представления плательщиками бухгалтерских отчетов и балансов, налоговых расчетов, отчетов, дек­лараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой платежей в бюджет, а также проверка достоверности этих докумен­тов в части правильности определения прибыли, дохода, иных объ­ектов обложения и исчисления налога и других платежей в бюджет;

— передача правоохранительным органам материалов по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность;

— предъявление в суд и в арбитражный суд соответствующих исков, в частности исков о признании сделок недействительными и взыскании в доход государства всего полученного по таким сдел­кам (речь идет о сделках, совершенных с целью, противоречащей основам правопорядка и нравственности (ст. 169 ГК РФ);

— приостановление операций предприятий, учреждений, орга­низаций и граждан по расчетным и другим счетам в кредитных ор­ганизациях в случаях непредставления  (или  отказа  представить) бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других до­кументов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обя­зательных платежей в бюджет.

Органы Министерства внутренних дел РФ обязаны оказывать практическую помощь работникам государственных налоговых ин­спекций при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечи­вая принятие предусмотренных законом мер по привлечению к от­ветственности лиц, насильственным образом препятствующих вы­полнению работниками налоговых инспекций своих должностных функций.

Налоговая инспекция имеет право применять к предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам определенные законода­тельством финансовые санкции.

Проверки предприятий, учреждений и организаций оформля­ются актами, в которых отражаются выявленные нарушения зако-

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ        53

нодательства о налогах и других платежах в бюджет, факты невы­полнения требований должностных лиц государственных налоговых инспекций, а также даются указания об устранении выявленных нарушений и о внесении причитающихся сумм в бюджет. Акт под­писывается должностными лицами Министерства РФ по налогам и сборам, другими участниками проверок и руководителями и глав­ными (старшими) бухгалтерами проверяемых предприятий, учреж­дений, организаций.

Права и обязанности налоговых органов регламентируются так­же нормами, содержащимися в соответствующих статьях Налопузо-го кодекса РФ.

Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации как субъект государственного финансового контроля

Новыми органами исполнительной власти, осуществляющими государственный финансовый контроль, являются также федераль­ные органы налоговой полиции. В марте 1992 г. при Государствен­ной налоговой службе РФ было создано Главное управление нало­говых расследований. Законом РФ от 24 июня 1993г. №5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции»1 (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 17'декабря 1995 г.) организованы федеральные органы налоговой полиции (правопреемники ГУНР), которые являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности РФ. Среди правоохранительных органов, осуществ­ляющих финансовый контроль, следует назвать Прокуратуру РФ, МВД России (в частности Управление по борьбе с экономическими преступлениями), Государственный таможенный комитет РФ.

Основными задачами Федеральной службы налоговой полиции РФ являются:

— выявление, предупреждение и пресечение налоговых престу­плений и правонарушений;

— обеспечение безопасности деятельности государственных на­логовых органов, защита их должностных лиц от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей;

— государственная защита должностных лиц налоговых орга­нов, федеральных органов налоговой полиции и их близких;

— предупреждение, выявление, пресечение коррупции в налого­вых органах и федеральных органах налоговой полиции. Федераль­ные органы налоговой полиции — централизованная система орга­нов налоговой  полиции с подотчетностью  нижестоящих органов вышестоящим и Директору Федеральной службы налоговой поли­ции Российской Федерации (Указ Президента РФ от 25 сентября 1999г. № 1272 «Вопросы Федеральной службы налоговой полиции Российскою Федерации»2.

2

Российская газета. 1993. № 134. Российская газета. 1999. 30 сент.

54         Раздел II. Правовые основы финансового контроля_______

В систему федеральных органов налоговой полиции России входят:

— Федеральная служба налоговой полиции Российской Федера­ции;

— органы Федеральной службы налоговой полиции по респуб­ликам, краям, областям, городам федерального значения, автоном­ной области, автономным округам (управления, отделы) — террито­риальные органы;

— органы   налоговой   полиции   районов   в   городах   Москве и Санкт-Петербурге, а также межрайонные отделы управлений, от­делов Федеральной службы налоговой полиции — местные органы налоговой полиции.

В федеральных органах налоговой полиции в установленном за­конодательством Российской Федерации порядке могут создаваться организации, необходимые для обеспечения их деятельности.

Федеральную службу налоговой полиции РФ возглавляет Ди­ректор, осуществляющий общее руководство деятельностью феде­ральных органов налоговой полиции и координацию их деятельно­сти с другими правоохранительными, налоговыми и иными госу­дарственными органами.

Для выполнения поставленных перед Федеральной службой на­логовой полиции РФ задач на нее возлагаются обязанности и пре­доставляются соответствующие права:

— проведение  в соответствии  с  законодательством  оператив­но-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следст­вия в целях выявления и пресечения налоговых преступлений, осу­ществление розыска лиц,  совершивших указанные преступления или подозреваемых в их совершении, а также принятие мер по воз­мещению нанесенного государству ущерба;

— пользование при исполнении служебных обязанностей права­ми, предоставленными законодательством должностным лицам на­логовых органов и агентам валютного контроля;

— осуществление при наличии достаточных данных проверок налогоплательщиков  (в том  числе  контрольных  проверок после проверок, проведенных налоговыми органами) в полном объеме, с составлением актов по их результатам. Принятие решений по ак­там проверок и применение соответствующих санкций осуществля­ются начальником органа налоговой полиции или его заместите­лем;

— приостановление  операций  налогоплательщиков  по  счетам в банках и иных кредитных организациях на срок до одного месяца в случаях непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов. Решение о приостановлении операций по ука­занным счетам принимают начальник органа налоговой полиции или его заместитель,

— в соответствии с компетенцией федеральных органов налого­вой полиции вынесение в качестве предупредительной меры пись­менных  предостережений   руководителям,   главным   бухгалтерам

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ        55

и иным должностным лицам банков и других организаций незави­симо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также гражданам (физическим лицам) с требованиями устранения нарушений законодательства, своевременной и полной уплаты на­логов и других обязательных платежей, представления отчетной и иной документации в установленные сроки, ведения бухгалтер­ского учета в соответствии с законодательством, а при необходимо­сти — восстановления бухгалтерского учета за счет собственных средств налогоплательщика, контроль за выполнением этих требо­ваний;

— наложение административного ареста на имущество юриди-* ческих и физических лиц с последующей реализацией этого иму­щества в установленном порядке в случаях невыполнения указан­ными лицами обязанностей  по уплате налогов, сборов и других обязательных платежей для обеспечения своевременного поступле­ния сумм сокрытых налогов, сборов и других обязательных плате­жей в соответствующие бюджеты;

— осуществление дознания  и  предварительного  следствия  по делам о преступлениях, отнесенных законодательством к ведению федеральных органов налоговой полиции, проведение судебно-эко-номических и связанных с исследованием документов криминали­стических экспертиз и т.д.;

— осуществление при наличии достаточных оснований внедре­ния своих оперативных сотрудников в структуры предприятий, уч­реждений и организаций независимо от форм собственности, когда получение иными способами необходимой информации о формах и методах сокрытия от налогообложения доходов (прибыли) невоз­можно;

—  выплата лицу,  представившему  информацию  о  налоговом преступлении или нарушении, вознаграждения в размере до 10% от сокрытых сумм налогов, сборов и других обязательных платежей, поступивших в соответствующий бюджет;

— принятие решения о наложении административного штрафа в размере

до стократного установленного законом минимального размера месячной оплаты труда за определенные нарушения и др.

Деятельность органов налоговой полиции регламентируется также Налоговым кодексом РФ.

Местный финансовый контроль осуществляют органы местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Большое зна­чение для развития местного самоуправления имеет Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации»1.

Выборные и другие органы местного самоуправления осуществ­ляют местный финансовый контроль при утверждении местного бюджета, его исполнении и при утверждении отчета о его исполне-

СЗ РФ   1995  № 35

56

Раздел II. Правовые основы финансового контроля

нии, устанавливают местные налоги и сборы на основе принципов, определенных законодательством России

Главы местной администрации, являющиеся высшими долж­ностными лицами местного самоуправления, осуществляют мест­ный финансовый контроль при исполнении местного бюджета, управлении объектами муниципальной собственности, реализации государственных программ приватизации муниципальных пред­приятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, торговых и иных объектов (имущества), являющихся муниципаль­ной собственностью, и при решении иных вопросов местного зна­чения

В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»1 при осуществлении представительными органами местного самоуправления контроля за исполнением мест­ных бюджетов им предоставлено право привлекать для этой цели аудиторов Существенным нововведением вышеназванного Феде­рального закона являются нормы, согласно которым представи­тельный орган местного самоуправления вправе за счет средств ме­стного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов и муниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета

Муниципальная налоговая служба координирует свою кон­трольную деятельность за соблюдением налогового законодательст­ва Российской Федерации с территориальными органами Мини­стерства РФ по налогам и сборам и обязана представлять им всю необходимую информацию

Внутренний (внутрисистемный) финансовый контроль осуществ­ляется в министерствах, комитетах, в других органах исполнитель­ной власти, общественных и религиозных организациях руководи­телями соответствующих образований и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредственно руководителю министерства, комитета, иного органа исполнительной власти или соответствующему органу общественной или религиозной органи­зации

Основными задачами данного контроля являются

— выявление  случаев хищения  и  недостач денежных  средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины,

— разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих,

— принятие мер по возмещению виновными лицами причинен­ного ущерба и др

Выделяется также независимый, негосударственный вид кон­троля — аудит

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ        57