§ 3. Прокурорский надзор

Прокурорский надзор является главным направлением деятельности всех органов прокуратуры и представляет собой действия прокуроров по наблю­дению за законностью решений органов власти и управления, хозяйствую­щих субъектов и объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, а также направленные на устранение на­рушений законов и способствовавших им обстоятельств, на восстановление нарушенных прав и привлечение виновных к ответственности,

Прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Россий­ской Федерации. В этом его главное отличие от других видов надзора, осу­ществляемого иными государственными органами. Прокурорский надзор по сравнению с другими государственными надзирающими и контролирую­щими органами имеет самые широкие границы осуществления. Он распро­страняется на все министерства, ведомства, представительные и исполни­тельные органы власти, а также на деятельность должностных лиц. Прокурорский надзор не включает граждан в качестве субъектов, на кото­рых он распространяется. При обнаружении в действиях граждан признаков преступления прокурор осуществляет функцию уголовного преследования. При осуществлении прокурорского надзора он не вмешивается в хозяйст­венную, управленческую и оперативную деятельность предприятий, органи­заций и учреждений. Прокурор не обладает административными полномо­чиями, не управляет поднадзорными предприятиями и организациями, не вправе применять санкции административного, а тем более уголовного ха­рактера. При обнаружении нарушений закона он добивается их устранения, восстановления нарушенных прав и привлечения виновных к ответственно­сти особыми мерами - внесением протеста, представления, возбуждением уголовного дела, производства об административном правонарушении, обращением в суды с исками и заявлениями.

В соответствии с Законом “О прокуратуре РФ” выделяются четыре на­правления прокурорского надзора:

1) надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ве­домствами, представительными (законодательными) и исполнительными ор­ганами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправле­ния, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина феде­ральными министерствами и ведомствами, представительными (законода­тельными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими опера­тивно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принуди­тельного характера, администрацией мест содержания задержанных и заклю­ченных под стражу.

Каждое направление (отрасль) прокурорского надзора характеризуется своим предметом, полномочиями прокурора, специфическими актами реа­гирования на нарушения закона.

Предметом первой отрасли прокурорского надзора, так называемого “об­щего” надзора, является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, ор­ганами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Полномочия прокурора при осуществлении общего надзора следующие: имеет право беспрепятственно входить на территории и в помещения феде­ральных министерств и ведомств и других органов, на которые распространя­ется эта отрасль надзора, иметь доступ к их документам и материалам; вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопро­сов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомствен­ных предприятий; при необходимости вправе вызвать должностных лиц и граждан для получения объяснений по поводу нарушения закона. Должност­ные лица, от которых зависит выполнение требований прокурора, обязаны выполнять их незамедлительно, представлять необходимые документы, выде­лять специалистов, организовывать проверки и проводить ревизии.

Актами прокурорского реагирования на установленные им нарушения за­кона могут быть:

принесение протеста на противоречащий закону правовой акт;

внесение представления об устранении нарушений;

- обращение в суд или арбитражный суд с требованием признать право­вой акт недействительным;

- вынесение постановления о возбуждении уголовного дела, производ­ства об административном правонарушении, об освобождении лица, неза­конно подвергнутого административному задержанию на основании реше­ний несудебного органа;

- письменное требование о привлечении виновного лица к иной уста­новленной законом ответственности;

- предостережение.

Протест приносится на противоречащий закону правовой акт, содер­жит требование отменить или изменить его и направляется органу или долж­ностному лицу, которые издали этот акт. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее 10-дневного срока с момента получения, а в слу­чае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. О результатах рассмотрения протеста прокурору незамедлительно сообщает­ся в письменном виде.

Представление об устранении нарушении закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмот­рению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть при­няты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствовавших. О результатах принятых мер долж­но быть сообщено прокурору в письменной форме.

О несоответствии постановлений Правительства РФ Конституции и за­конам Российской Федерации Генеральный прокурор информирует Прези­дента РФ.

Постановление о возбуждении производства об административном право­нарушении подлежит рассмотрению управомоченными органами или должно­стными лицами в установленный законом срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме. Постановление о возбуждении уголовного дела, как правило, направляется в орган дознания или предвари­тельного следствия для производства расследования. Прокурор может и сам приступить к расследованию после возбуждения уголовного дела.

Такая отрасль прокурорского надзора, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, появилась относительно недавно, в связи с провозглашением Конституцией РФ прав и свобод гражданина высшей цен­ностью государства.

Предметом этой отрасли прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ве­домствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправ­ления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При осуществлении надзора за соблюдением прав человека и гражданина прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущер­ба, использует полномочия, предоставленные прокурору при осуществлении общего надзора.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод челове­ка и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголов­ное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были под­вергнуты уголовному преследованию.

В случае, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет ха­рактер административного правонарушения, прокурор возбуждает производ­ство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должност­ному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоя­нию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в су­де свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительно­го числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в су­де общей юрисдикции иск в интересах пострадавших.

Прокурор или его заместитель вправе принести протест на акт, наруша­ющий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, кото­рые издали этот акт, либо обратиться в суд в порядке, предусмотренном про­цессуальным законодательством РФ.

Представление прокурора об устранении нарушений прав и свобод чело­века и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенное нару­шение.

Предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуще­ствляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предваритель­ное следствие, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, ус­тановленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприя­тий и проведения расследования, а также законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и пред­варительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законо­дательством РФ и другими федеральными законами.

Указанное направление прокурорского надзора охватывает две сферы де­ятельности: уголовно-процессуальную и оперативно-розыскную.

Уголовно-процессуальная деятельность осуществляется органами дозна­ния и следователями органов внутренних дел, прокуратуры, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы налоговой полиции. Прокурор осуществляет надзор за всеми этими органами независимо от ведомственной принадлежности. Полномочия прокурора в сфере надзора за исполнением за­конов органами дознания и предварительного следствия установлены уголов­но-процессуальным законодательством. Прокурор имеет право истребовать и проверять уголовные дела, материалы и иные сведения о совершенных пре­ступлениях; санкционировать применение меры пресечения в виде заключе­ния под стражу или залога; санкционировать производство обыска, отстране­ние обвиняемого от должности; продлевать сроки следствия и дознания, а также сроки содержания обвиняемого под стражей; утверждать обвинитель­ное заключение, постановление о направлении дела в суд для решения вопро­са о применении принудительных мер медицинского характера; давать орга­нам дознания и следователям письменные указания; давать согласие на прекращение уголовного дела по нереабилитирующим основаниям.

При обнаружении нарушений закона прокурор вправе отменить незакон­ные и необоснованные постановления, вернуть уголовное дело для продол­жения предварительного расследования, отстранить следователя или лицо, производящее дознание от расследования, передать дело другому следовате­лю или передать уголовное дело от органа дознания в орган предварительно­го следствия. Прокурор также вносит в следственные подразделения и госу­дарственные органы, обладающие правами органа дознания, представления об устранении причин и условий, способствующих нарушениям закона в их процессуальной деятельности.

Оперативно-розыскная деятельность осуществляется оперативными под­разделениями милиции, учреждений, исполняющих наказание в виде лише­ния свободы, следственных изоляторов. Федеральной службы безопасности, Федеральной службы налоговой полиции, таможенных органов РФ, Службы внешней разведки. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за этими органами заметно уже. Прокурор может требовать представления ему оперативно-служебных документов, явившихся основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий. Прокурор вправе давать оперативно-розыскным органам указания о проведении оперативно-розыскных меропри­ятий по делам, находящимся в производстве следователей или по которым он сам ведет расследование. Он имеет право требовать прекращения незаконных, и необоснованных оперативно-розыскных мероприятий или отмены постановлений (о заведении или прекращении дел оперативного учета и др.), при­знанных им не соответствующими закону. Кроме того, прокурор использует и ряд полномочий, общих для всех направлений надзорной деятельности: вно­сит представления, опротестовывает акты, принятые органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требует проведения проверки вышестоящими органами состояния законности, возбуждает уголовные дела в случае обнаружения преступных нарушений закона должностными лицами оперативно-розыскных органов.

Предметом прокурорского надзора за исполнением законов администра­циями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания за­держанных и заключенных под стражу являются:

- законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, пред­варительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

- соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязаннос­тей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергну­тых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.

 При осуществлении этого надзора прокурор вправе посещать в любое время указанные выше органы и учреждения, опрашивать задержанных, за­ключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принуди­тельного характера; знакомиться с документами, на основании которых ли­ца задержаны, заключены под стражу, осуждены или подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами. Он имеет право требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права за­держанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых ме­рам принудительного характера, проверять соответствие законодательству РФ приказов, распоряжений, постановлений администрации соответствую­щих органов и учреждений, требовать объяснений от должностных лиц.

При обнаружении нарушений закона прокурор вправе вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производство по администра­тивным правонарушениям. До рассмотрения протеста действие опротестован­ного акта администрации учреждения приостанавливается. Прокурор вправе отменить дисциплинарное взыскание, наложенное в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освободить их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карце­ра, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Прокурор или его заме­ститель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содер­жащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого за­держанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение. Постановления прокурора относительно исполне­ния установленного законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принуди­тельного характера или помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.