Статья 16. Социальная и правовая защита должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность

1. Гарантии социальной и правовой защиты сотрудников органов, наделенных правом проведения ОРД (МВД, ФСБ, СВР, ФСНП и др.), распространяются лишь на должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и входящих в штаты этих органов. Под должностными лицами в данном случае следует понимать штатных (гласных и негласных) сотрудников органов, осуществляющих ОРД и наделенных властными полномочиями. Лица, оказывающие конфиденциальное содействие, не являются должностными лицами в таком понимании и, соответственно, не подпадают под действие этого положения закона. Гарантии их социальной и правовой защиты регламентируются другими статьями Закона об ОРД (см. комментарий к ст. 18), а также иными нормативными актами.

В ч. 1 комментируемой статьи указывается на два вида защиты должностных лиц, осуществляющих ОРД: социальную и правовую.

Социальная защита включает в себя систему льгот, материального обеспечения и обслуживания сотрудников оперативных подразделений и членов их семей во время службы и при выходе на пенсию, в старости, в случае болезни, утраты трудоспособности, гибели и др. Заметим, что меры социальной защиты определены в законах, регулирующих деятельность органов, осуществляющих ОРД ("О милиции", "О внешней разведке", "Об органах федеральной службы безопасности", "О Государственной границе Российской Федерации", "О государственной охране", "О федеральных органах налоговой полиции" и др.), и ведомственных нормативных актах. Анализ этих правовых актов показывает, что при формулировании их положений законодатель исходил из концепции социальной защиты, заложенной в Законе "О милиции". В некоторых из них воспроизводятся нормы, зафиксированные в Законе "О милиции", а иногда положения этих нормативных актов носят бланкетный характер. Так, в соответствии со ст. 21 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы" действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации распространяется и на сотрудников органов внутренних дел, переходящих на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы Минюста РФ, а также на лиц, вновь поступающих на службу в указанные учреждения и органы, впредь до принятия федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации.

Правовая защита представляет совокупность правовых норм, обеспечивающих безопасность жизни, здоровья, охрану чести и достоинства должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, и членов их семей в связи с выполнением указанными должностными лицами своих профессиональных обязанностей.

Такие правовые нормы содержатся в различных отраслях права. Так, в УК РФ имеются статьи, предусматривающие ответственность за посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа или его близких в целях воспрепятствования их законной деятельности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности либо мести за подобную деятельность (ст. 317), оскорбление представителя власти (ст. 319), разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении должностного лица правоохранительного или контролирующего органа (ст. 320), вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность лица, производящего дознание (ч. 2 ст. 294), угроза или насильственные действия в отношении него (ч. 2 ст. 296), клевета (ч. 2 ст. 298) и др.

В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции (ст. 165), неповиновение работнику милиции (ст. 165.5) и др.

К специальным мерам правовой защиты должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, следует также отнести Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", согласно которому для обеспечения их безопасности могут применяться с учетом конкретных обстоятельств следующие меры: личная охрана, охрана жилища и имущества; выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности; временное помещение в безопасное место; обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах; перевод на другую работу (службу), изменение места работы (службы); переселение на другое место жительства; замена документов, изменение внешности (ст. 5). В целях реализации предусмотренных мер безопасности могут проводиться оперативно-розыскные мероприятия (см. п. 8 комментария к ст. 7).

Существуют и другие нормативные акты, определяющие гарантии социально-правовой защищенности оперативных работников. Они касаются, как правило, отдельных субъектов оперативно-розыскной деятельности. Так, в соответствии с Указом Президента РФ "О дополнительных мерах по закреплению кадров в органах Федеральной службы безопасности" разрешено выплачивать военнослужащим органов ФСБ, принимавшим непосредственное участие в разработке и осуществлении оперативно-розыскных мероприятий по борьбе с преступностью, единовременное денежное вознаграждение до 20-кратного размера минимальной месячной оплаты труда.

Учитывая повышенную общественную опасность терроризма и связанных с ним криминальных проявлений, законодатель предусмотрел дополнительные гарантии правовой и социальной защиты должностных лиц правоохранительных органов, участвующих в борьбе с терроризмом. Так, согласно ст. 22 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, проходящим службу в подразделениях, непосредственно осуществляющих борьбу с терроризмом, в выслугу лет для назначения пенсий засчитывается один день службы за полтора дня, а во время участия в проведении контртеррористической операции - один день службы за три дня.

При выполнении оперативными работниками специальных заданий в районах боевых действий на них распространяются льготы, установленные для сотрудников, привлекаемых для решения подобных задач.

Кроме того, в ведомственных нормативных актах содержатся другие предписания, касающиеся социальной и правовой защиты сотрудников оперативных служб.

2. Части 2 и 3 комментируемой статьи указывают на определенную оперативно-розыскную самостоятельность как органов, так и должностных лиц, осуществляющих ОРД. Хотя здесь и не названы достаточно четко пределы самостоятельности субъектов оперативно-розыскной деятельности, однако анализ позволяет заключить, что ее границы определяются требованием законности действий оперативных подразделений и их дисциплинарной подчиненностью.

Часть 2 данной статьи указывает, что никто (ни должностные лица, ни какие-либо органы государства, прямо не уполномоченные на то федеральным законом - см. комментарий к ст. 20-22) не вправе вмешиваться (давать указания, препятствовать выполнению действий и др.) лишь в законные действия должностных лиц и органов, осуществляющих ОРД. Что касается противоправных действий, то вмешательство вполне допустимо и необходимо, а их пресечение осуществляется в соответствии с действующим законодательством (уголовным, уголовно-процессуальным, административным и др.).

Сложным является вопрос о вмешательстве начальников в законные действия подчиненных оперативных подразделений и их сотрудников. Специфика оперативно-розыскной деятельности такова, что большинство своих действий оперативный работник должен согласовывать с непосредственным и прямым начальниками, а ряд мероприятий проводить только с их разрешения (см. комментарий к ст. 6).

На практике могут возникнуть ситуации, когда руководитель требует от оперативного работника прекратить или отказаться от осуществления каких-либо оперативно-розыскных мероприятий, проводимых на законных основаниях, или принимает решение о передаче дела оперативного учета в производство другого оперативного работника. В данном случае он может руководствоваться, например, тактическими соображениями. Если его требования не противоречат закону, то оперативный работник обязан выполнить указание, хотя за ним остается право обжаловать указанные действия вышестоящему прямому начальнику. В случае получения должностным лицом приказа или указания, противоречащего закону, сотрудник обязан руководствоваться законом, причем, не имеет значения, в какой форме устной или письменной - поступило указание.

3. Со стороны органа, осуществляющего ОРД, а также лиц, оказывающих ему содействие, допускается вынужденное причинение вреда правоохраняемым интересам, совершаемое при правомерном выполнении указанными лицами своего служебного или общественного долга. Иными словами, Закон об ОРД допускает совершение оперативными работниками и лицами, оказывающими содействие органам, осуществляющим ОРД, действий, являющихся объективно противоправными. В этом проявляется особый правовой статус данных органов, который закреплен не только в комментируемом Законе, но и других нормативных актах. Так, согласно Закону "О милиции" сотрудники милиции (а таковыми являются должностные лица всех оперативных подразделений органов внутренних дел) не несут ответственности за моральный, материальный и физический вред, причиненный правонарушителю применением в предусмотренных законом случаях физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, если причиненный вред соразмерен силе оказываемого противодействия. Аналогичные правовые нормы присутствуют и в законах, регламентирующих деятельность других органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Кроме того, законодатель, регулируя деятельность правоохранительных органов по борьбе с отдельными видами преступных проявлений, также устанавливает возможность правомерного причинения вреда охраняемым отношениям. Так, в соответствии со ст. 21 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" при проведении контртеррористической операции на основании и в пределах, которые установлены законом, допускается вынужденное причинение вреда жизни, здоровью и имуществу террористов, а также иным правоохраняемым интересам. При этом военнослужащие, специалисты и другие лица, участвующие в борьбе с терроризмом, освобождаются от ответственности за вред, причиненный при проведении контртеррористической операции, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Названные установления адекватны положениям уголовного законодательства и согласуются с такими уголовно-правовыми институтами, как необходимая оборона (ст. 37), причинение вреда при задержании лица, совершившего преступление (ст. 38) и крайняя необходимость (ст. 39 УК). Например, ст. 38 УК гласит, что не является преступлением причинение вреда лицу, совершившему преступление, при его задержании для доставления органам власти и пресечения возможности совершения им новых преступлений, если иными средствами задержать такое лицо не представлялось возможным. Это положение (хотя и в иной редакции) воспроизводится и в ст. 21 Федерального закона "О борьбе с терроризмом".

В ряде случаев должностные лица оперативных подразделений при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий по предотвращению или раскрытию преступлений вынужденно причиняют вред не только лицу, посягающему на охраняемые законом интересы, но и правам так называемых третьих лиц, интересам общества и государства. Например, для изучения и исследования каких-либо документов, содержащих следы преступления, производится их негласное изъятие. По внешнему проявлению это может напоминать тайное хищение чужого имущества. Однако в подобных ситуациях при оценке действий сотрудников органов, осуществляющих ОРД, следует руководствоваться положением ст. 39 УК, согласно которой не является преступлением причинение вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности, ее правам, охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена другими средствами.

От действий, допускающих вынужденное причинение вреда правоохраняемым интересам, следует отличать действия оперативных работников по имитации преступной деятельности. Подобные действия сопровождают такие оперативно-розыскные мероприятия, как оперативное внедрение, оперативный эксперимент и др. Их принципиальное отличие состоит в том, что они не нарушают охраняемых законом прав и интересов личности, общества и государства. Как правило, подобные действия заключаются в демонстрации орудий преступления (отмычек, оружия), наркотиков, продаже вещей и т.п.

4. Закон предусматривает возможность льготного исчисления выслуги лет для назначения пенсии должностным лицам органов, осуществляющих ОРД, выполняющим специальные задания в организованных преступных группах, а также во время их службы в должностях штатных негласных сотрудников. Выполнение оперативным работником специальных заданий в организованных преступных группах сопровождается приказом и заведением соответствующих дел оперативного учета (см. комментарий к ст. 10), поэтому такое участие имеет документальное подтверждение и реальные результаты. Однако в настоящее время отсутствуют какие-либо постановления Правительства, определяющие конкретный порядок исчисления выслуги лет сотрудникам, выполняющим специальные задания в организованных преступных группах.

5. Комментируемая статья разрешает органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления устанавливать дополнительные виды социальной защиты должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, в целях закрепления кадров в определенных регионах, дополнительного стимулирования их работы, создания надлежащих условий для выполнения своих функциональных обязанностей и др. Виды социальной защиты могут быть самыми различными, но нормативные акты, их регламентирующие, не должны противоречить федеральным законам.