§ 5. Федеральные государственные органы

1. Форма правления и государственный режим

По форме правления США, как отмечалось, — президен­тская республика. Прямого указания о том, что данное госу­дарство представляет собой республику, в Конституции стра­ны нет. Она гарантирует республиканскую форму правления лишь штатам (разд. 4 ст. IV). Однако наличие избираемого на определенный срок Президента, выполняющего функции не  только главы исполнительной власти, но и главы государства, обременение его юридической ответственностью перед парла­ментом в форме импичмента служат неопровержимыми дока­зательствами существования в США именно республиканской формы правления. При этом разработанная отцами-основате­лями (по образу и подобию дуалистической монархии в тог­дашней Великобритании) американская модель разделения властей обусловила установление особой разновидности рес­публиканской формы правления, которая в теории получила наименование президентской республики.

В своей твердой приверженности принципу разделения властей отцы-основатели руководствовались опасением кон­центрации власти в любом ее проявлении. Так, стремясь не допустить централизации власти, творцы Конституции поде­лили ее между федерацией и штатами. В осуществлении же государственной власти на федеральном уровне участвуют различные органы — Конгресс, Президент и Верховный суд, олицетворяющие три ее ветви со строго разграниченными функциями и механизмами взаимоконтроля. Поскольку наи­большую тенденцию к возвышению имеет власть исполнитель­ная (американцы того времени испытали это на себе в виде злоупотреблений со стороны английских монархов и их губер­наторов в колониях), ее сделали выборной, обязанной следо­вать предписаниям законов, принимаемых Конгрессом. Но творцы Конституции опасались и чрезмерной власти законодательного органа. Поэтому он был разделен на две во многом равноправные палаты и в нормальной ситуации отстранен от выборов Президента. Далее, остерегаясь "тирании большин­ства" и "выборного деспотизма", разработчики американской Конституции приняли меры и против "сговора" двух выборных органов, уравновесив демократические, "политические" ветви власти невыборной, а значит, не демократической и "не по­литической" судебной властью в лице прежде всего Верхов­ного суда США.

Указанная схема, в основу которой легли идеи Ш. Монте­скье, была дополнена (и этим сделан огромный шаг вперед в развитии теории и практики разделения властей) механизмом взаимоконтроля всех трех ветвей власти. Каждая из них ста­ла как бы "сторожем" других, предостерегая их от попыток злоупотреблений, тирании и стремления к диктатуре, а так­же пресекая такие попытки. Указанный комплекс институтов взаимоконтроля получил название системы сдержек и проти­вовесов (checks and balances) и впоследствии в различных мо­дификациях чрезвычайно широко распространился в мировом конституционном пространстве.

В американском же, собственно первозданном, варианте конституционная система сдержек и противовесов выражает­ся в том, что Президент "сдерживает" Конгресс правом вето на принятые палатами законы и некоторыми другими, не столь радикальными правомочиями. Конгресс "сдерживает" Прези­дента правом преодоления его вето, возможностью выступить в отношении него в качестве суда посредством импичмента. Последнее правомочие распространяется на всех гражданских должностных лиц вообще, включая судей. Тем самым право импичмента выступает как парламентский противовес и по отношению к судебной власти. Кроме того, Президент и Кон­гресс (в лице Сената) могут оказывать влияние на Верховный суд, обладая правом совместного формирования его персо­нального состава. Наконец, Верховный суд "сдерживает" Кон­гресс и Президента правами признавать их акты неконститу­ционными (это право в Конституции не записано, но возникло в ходе ее применения), разрешения споров между ними, а также толкования Конституции. Использование принципа раз­деления властей в качестве основополагающей идеи, с которой сообразуется вся конституционная организация государствен­ного механизма, породило концепцию "смешанной конститу­ции" ("mixed constitution"), которая не дает преимуществ ни одной из ветвей власти, а путем сочетания и взаимоконтроля их деятельности делает государственную власть ограниченной в своих притязаниях и наименее опасной для человека. Именно "смешанный" тип конституции, по утверждению американских специалистов, является на сегодня самым желательным и адек­ватным правовому демократическому государству*.

* См.: Walker Gr. The New Mixed Constitution // Constitutionalism and Politics. Bratislava, 1994. P. 65.

Следует отметить, что система сдержек и противовесов изначально делала невозможным полное, абсолютное разме­жевание трех ветвей власти. Со временем происходило все большее переплетение их деятельности и полномочий. Так, исключительность права Конгресса законодательствовать суще­ственно поколеблена. С одной стороны, в законотворческой деятельности все более активное участие принимает исполни­тельная власть: в ежегодных посланиях Президента фактичес­ки формулируется программа предстоящей законодательной работы Конгресса; все более широкое распространение при­обретают первичное нормотворчество Президента и делегиро­ванное законодательство, необходимость которых выводится из конституционных полномочий Президента. С другой стороны, правотворчеством по сути можно, видимо, считать и деятель­ность Верховного суда по толкованию правовых норм (особен­но Конституции и законов), посредством которой формулиру­ются прецеденты, имеющие значение конституционно-право­вых и законодательных норм.

Не остается неприкосновенной и сфера деятельности ис­полнительной власти. Суды посредством системы приказов могут обязывать органы и должностных лиц исполнительной власти выполнить те или иные действия либо воздержаться от их совершения. Воздействие на администрацию осуществляет и Конгресс, принимая резолюции и частные билли (см. о них ниже — п. 2).

Юридические и фактические возможности ветвей власти по взаимовлиянию обусловили их неодинаковое соотношение в различные исторические периоды. Разумеется, речь идет прежде всего о борьбе за лидерство между Конгрессом и Президентом. Истории США известны времена возвышения то одного, то другого в зависимости от сочетания экономических, политических, социальных и иных факторов. Правда, чаще чаша весов склонялась в пользу президентской, то есть испол­нительной, власти. Периоды некоторого нарушения равновесия ветвей власти в пользу одной из них не меняют общей оценки президентской республики как формы правления, позволяю­щей наиболее полно и глубоко осуществить принцип разделе­ния властей и установить баланс между различными ветвями власти. Благодаря этому в США прочно утвердился дуалисти­ческий государственный режим. Конечно, здесь сказался и об­щий сравнительно высокий уровень правовой культуры и по­литических сил, и должностных лиц государства.

Несмотря на определенную трансформацию юридического содержания и практической реализации принципа разделения властей в процессе исторического развития страны, несмот­ря на его оценку многими политологами как фактора сниже­ния эффективности центрального правительства, этот принцип продолжает оставаться одним из основополагающих начал и в доктрине, и в практике американского конституционализма. Во многом благодаря этому, как отметил американский иссле­дователь Дуглас Леттер, "ни разу за двухсотлетнюю историю Соединенных Штатов не возникало серьезной угрозы, что ка­кой-либо индивидуум или орган правительства станет настоль­ко доминирующим, что сможет подорвать нашу демократичес­кую систему управления"*.

*Леттер Д. Принцип разделения властей и система сдержек и противо­весов в Конституции Соединенных Штатов // Верховенство права. С. 115.

2. Конгресс США

Это парламент — представительный орган, осуществляю­щий на федеральном уровне законодательные функции. Консти­туция признает за ним юридически первое место в системе федеральных органов государственной власти. Именно Конгресс в доктрине, политической и юридической практике признает­ся органом, олицетворяющим США. Об этом свидетельствует то, что его полномочия являются определяющими для разгра­ничения компетенции между Союзом и штатами, а при рас­смотрении Верховным судом дел, в которых стороной высту­пает Конгресс, эта сторона именуется "Соединенные Штаты".

Тем не менее Конституция США достаточно скромно ха­рактеризует роль Конгресса в осуществлении законодательной власти, предоставляя ему не законодательную федеральную власть вообще, как это сформулировано ею применительно к Президенту и Верховному суду США в сферах исполнительной и судебной власти соответственно, а "законодательные полномочия", установленные Конституцией (разд. 1 ст. I). Столь ос­торожная формула вызвана стремлением избежать перекоса власти в сторону законодательной ее ветви, что было актуально для раннего периода истории США: именно парламент апри­ори считался наиболее могущественным органом государства. Отсюда вытекало стремление отцов-основателей ограничить его власть.

Исходя из этого, разработчики Конституции установили пределы компетенции Конгресса, закрепив за ним строго определенный круг полномочий. Однако компетенцию законо­дательного органа США неверно было бы считать абсолютно ограниченной. Ведь положение разд. 8 ст. I Конституции о том, что Конгресс вправе принимать законы, которые "необходи­мы и уместны" для осуществления полномочий, предоставлен­ных Конституцией как самому Конгрессу, так и правительству США в целом (имеется в виду весь механизм федеральной власти), а также его отдельным департаментам и должност­ным лицам, позволяет значительно расширять сферу законо­творческой деятельности Конгресса как органа, олицетворяю­щего Союз. На основе приведенной конституционной нормы была сформулирована доктрина подразумеваемых полномочий Конгресса, то есть тех, которые прямо не упомянуты в Кон­ституции, но имеются ею в виду. Данная концепция получила судебное признание, став официальной после вынесения Верхов­ным судом США в 1819 г. решения по делу Маккаллоч против штата Мэриленд, в котором констатировалось, что все законода­тельные меры Конгресса являются конституционными, если они направлены на достижение целей, соответствующих не только букве, но и духу Конституции. Такое сочетание позитивного и негативного способов формирования полномочий Конгресса с кон­цепцией его подразумеваемых полномочий позволяет охарак­теризовать его компетенцию как относительно ограниченную.

Конкретные полномочия Конгресса США, установленные в разд. 8 ст. I Конституции, а также поправкой XVI к Консти­туции, закрепляются за Конгрессом как за единым целостным органом без разграничения по палатам. Данные полномочия реализуются посредством принятия законов и иных актов при формально одинаковом, но раздельном участии палат. Компе­тенция Конгресса США охватывает целый ряд сфер его дея­тельности.

В финансовой сфере Конгресс имеет право устанавливать и взимать федеральные налоги и иные сборы единообразно на всей территории США, определять размер государственных федеральных расходов, от имени США делать займы и выпла­чивать долги, производить денежную эмиссию, регулировать стоимость валюты США, устанавливать наказания за подделку государственных денежных ценных бумаг и монет.

Следует отметить, что формально в данной сфере госу­дарственной деятельности Конституция устанавливает монопо­лию полномочий Конгресса: за Президентом никаких финансо­вых правомочий не закреплено. Однако с 1921 г. подготовка бюджета, а позднее и наиболее крупных финансовых биллей была поручена исполнительной власти, то есть инициатива в этой важной области государственного управления перешла к Президенту. Впрочем, и Конгресс сохранил здесь реальную влиятельность. Принимаемые им финансовые (денежные — money bills) билли, предусматривающие увеличение, сокраще­ние либо недопущение ассигнований, запрашиваемых испол­нительной властью, нередко значительно изменяют цели и объемы таких ассигнований по сравнению с запрашиваемыми.

К полномочиям в области экономики и культуры Конститу­ция относит права Конгресса принимать единообразные законы по вопросам о банкротстве, регулировать торговлю (commerce — точнее коммерческие отношения) с иностранными государства­ми и между отдельными штатами, создавать почтовые служ­бы, содействовать развитию науки и полезных ремесел, уста­навливать единицы мер и весов, регулировать патентное и авторское право.

В сфере внешней политики, обороны и безопасности Кон­гресс имеет право объявлять войну, формировать и содержать армию и военно-морской флот, издавать правила по их органи­зации и управлению ими, создавать милицию для обеспечения правопорядка, подавления мятежей и отражения вторжений.

Обратим внимание читателя на то, что, хотя право ре­шать вопрос о вступлении США в военные действия Консти­туция безоговорочно относит к компетенции Конгресса, фак­тически оно в большинстве случаев осуществляется Президентом страны. За всю историю США только пять из приблизительно 200 войн, в которых они участвовали, были объявлены Конг­рессом. Во всех остальных случаях палаты Конгресса лишь санкционировали правомерность уже идущих военных опера­ций. Примерами могут служить начало военных действий по распоряжению Президентов Дуайта Эйзенхауэра в Ливане, Джона Кеннеди на Кубе, Линдона Джонсона в Доминиканской Республике, Джеймса Картера в Иране, Рональда Рейгана в Гренаде, Ливии и Персидском заливе, Джорджа Буша в Па­наме и Ираке. Юридическим основанием для перераспределе­ния ролей Конгресса и Президента в сфере принятия решений об использовании Вооруженных сил стали решения Верховного суда США начала XIX в., которыми признано право Прези­дента как Главнокомандующего армией и флотом США без санкции Конгресса использовать Вооруженные силы для отра­жения внезапного нападения на страну, а с получением пос­ледующей санкции — вести "ограниченные, частичные и не­полноценные (imperfect)" войны*. Окончательное размежева­ние компетенции Конгресса и Президента в рассматриваемой области произошло с принятием Резолюции о военных полно­мочиях 1973 г. В соответствии с ней Президент может направ­лять Вооруженные силы для участия в военных действиях по собственному волеизъявлению только в том случае, если пос­ледние являются "неизбежными" и только после предвари­тельных консультаций с Конгрессом. В течение 48 часов пос­ле принятия решения Президент обязан уведомить об этом Конгресс, представив доклад в письменном виде. Если в тече­ние 60 дней Конгресс не дает официального разрешения на их продолжение, Президент обязан отозвать войска из района военных действий. В крайних случаях "для обеспечения безо­пасности вывода" американских Вооруженных сил этот срок может быть продлен еще на 30 дней. Однако если палаты при­мут совпадающую резолюцию о прекращении военных дей­ствий в любое время этого общего срока, Президент обязан подчиниться.

* Fisher L. The Constitution between Friends: Congress, the President and the Law. N. Y., 1987. P. 287.

В сфере определения правового положения человека и гражданина Конгресс имеет полномочия регулировать порядок натурализации, определять некоторые преступления (совер­шенные в открытом море, предусмотренные международным правом, состоящие в подделке ценных бумаг) и устанавливать наказания за них.

В сфере судебной власти Конгрессу принадлежит право учреждать федеральные суды, за исключением Верховного суда США, существование которого предусмотрено самой Конституцией.

Наконец, Конгресс США имеет исключительные законо­дательные полномочия в федеральном округе Колумбия.

Как видно, компетенция Конгресса определена Конститу­цией США по сравнению с более поздними документами кон­ституционного характера в других странах достаточно фраг­ментарно и бессистемно. В современном виде она базируется не только непосредственно на конституционных положениях, но и на нормах текущего законодательства, судебных преце­дентах. При этом в некоторых сферах у Конгресса появились новые полномочия (благодаря концепции его подразумеваемых прав), другие, изначально существовавшие полномочия, ус­тарели (выдача каперских свидетельств) или осуществляются при решающем участии Президента, о чем уже шла речь.

Позитивная регламентация компетенции Конгресса в Кон­ституции США дополняется, как уже говорилось, негативным способом ее формулирования: Конгрессу адресован целый ряд конституционных запретов (разд. 9 ст. I). Он не вправе при­сваивать дворянские титулы, приостанавливать действие хабеас корпус, то есть допускать несудебный порядок ограниче­ния личной свободы человека (кроме случаев мятежа или втор­жения), облагать налогом или пошлиной товары, вывозимые из одного штата в другой, выдавать деньги казначейства ина­че, как на основе закона, принимать билли об опале (Bills of Attainder), дающие возможность обрекать человека на казнь без судебного разбирательства, принимать законы, имеющие обратную силу (ex post facto Law), устанавливать для каких-либо штатов преимущества и льготы в ущерб другим штатам в сфере торговли и судоходства. Кроме того, целый ряд зап­ретов, адресованных Конгрессу, сформулирован поправками к Конституции в виде гарантий прав человека.

Конституционная компетенция Конгресса США в целом дополняется компетенцией каждой из его палат. Полномочия палат разграничены по вопросам, не связанным с законода­тельством. Они будут рассмотрены чуть далее.

Актами Конгресса являются законы (acts). Помимо зако­нов палаты Конгресса в соответствии с Конституцией США (разд. 7 ст. I) по вопросам своей компетенции принимают резо­люции, заявления, некоторые другие документы. Наиболее важными из них являются резолюции. Согласно постоянным правилам палат резолюции можно подразделить на совмест­ные, совпадающие и простые.

Совместные резолюции принимаются палатами по "слу­чайным, необычным или второстепенным вопросам законода­тельства" и имеют нормоустанавливающее значение. Поэтому на них Конституцией распространяется такой же порядок прохождения через палаты, санкционирования и промульга­ции, как и установленный для законов. Совместные резолюции обладают и юридической силой закона. В форме совместных резолюций принимаются, например, поправки к Конституции, решения о продлении срока действия законов и др.

Совпадающие резолюции — это документы, регулирую­щие вопросы взаимоотношений между палатами либо выража­ющие общее мнение обеих палат по какому-либо вопросу, объявляющие программу их совместной деятельности в той или иной сфере. Совместные и совпадающие резолюции дол­жны быть приняты палатами в одинаковой редакции.

Наконец, простые резолюции принимаются каждой пала­той по отдельности, отражая ее позицию по тому или иному вопросу, а также регулируя внутриорганизационные пробле­мы палаты. Ни совпадающие, ни простые резолюции, в отли­чие от совместных, не нуждаются в одобрении Президента.

Всего за год Конгресс США в среднем принимает около 7—10 тыс. законов и резолюций.

Резиденцией Конгресса является Капитолий (самое высо­кое здание столицы США). Северное его крыло занимает Сенат, южное — Палата представителей, которые считают­ся соответственно верхней и нижней палатами американского парламента.

Палата представителей, как и нижние палаты парламентов других стран, формируется на наиболее демок­ратичных началах и выполняет основной объем законотворчес­кой деятельности парламента. Благодаря этому обстоятельству в американской литературе конгрессменами нередко, именуют только депутатов Палаты представителей (называя членов верх­ней палаты сенаторами).

Полномочия Палаты представителей условно можно под­разделить на две группы: характеризующие ее участие в осу­ществлении компетенции Конгресса в целом, а также собствен­ные полномочия. Участие Палаты представителей в осуществ­лении полномочий Конгресса выражается в том, что большая часть законопроектов на практике вносится именно в нее, а проекты финансовых законов должны вноситься только в нее (разд. 7 ст. I Конституции). Наравне с Сенатом участвует Палата и в преодолении президентского вето на законопроекты.

Кроме того, в соответствии с Конституцией Палата пред­ставителей имеет собственную компетенцию. Так, ей принадлежит право избрания Президента в рамках экстраординарной процедуры, исключительное право возбуждения преследова­ния и формулирования статей обвинения в порядке импичмен­та (разд. 2 ст. I), которым палата воспользовалась за всю исто­рию своего существования 65 раз.

Наконец, Конституция наделяет Палату представителей полномочиями внутриорганизационного характера. Это избра­ние спикера и других должностных лиц Палаты (разд. 2 ст. I), решение вопросов, касающихся выборов, их результатов и соответствия ее членов квалификациям (разд. 5 ст. I).

Палата представителей состоит из 435 депутатов. Такое число как максимально допустимое установлено Актом о пе­рераспределении мест в Конгрессе 1929 г., действующим с по­правками 1941 г. Акт запретил увеличивать число мест в Палате. Перераспределение мест в Палате между штатами пропорци­онально численности их населения осуществляется по-прежне­му раз в 10 лет, но в рамках установленной цифры. Перерас­пределение оформляется резолюцией Палаты в соответствии с планом перераспределения, который Президент обязан разра­ботать и представить в Палату после каждой общенациональ­ной переписи населения в соответствии с ее данными. В насто­ящее время наибольшее представительство имеет штат Кали­форния (52 мандата), а наименьшее — Аляска, Вермонт, Вайоминг, Делавэр, Южная и Северная Дакота (по одному). Помимо 435 конгрессменов, обладающих правом решающего голоса, в работе Палаты участвуют без такового по одному представителю от федерального округа Колумбия и зависимых территорий.

Срок полномочий Палаты, составляющий всего два года, один из самых коротких в мире. Однако кардинальные изме­нения персонального состава Палаты происходят редко: зача­стую одни и те же лица избираются в Палату многократно. Не более 15% ее членов завершают парламентскую карьеру пер­вым же сроком избрания, но примерно столько же пребыва­ют в стенах Палаты более 20 лет*. Предложения об ограничении срока пребывания парламентариев в палатах рассматривались Конгрессом неоднократно, но ни разу не были одобрены ни в одной палате.

* См.: Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Пре­зидентом и Конгрессом. М., 1994. С. 44—45.

Палата не может быть распущена досрочно. Процедура заполнения отдельных вакансий в Палате регламентируется законодательством штатов. Обычно в случае досрочного выбы­тия конгрессмена клерк графства, в котором он проживал в момент избрания, уведомляет об этом губернатора своего шта­та. Последний назначает выборы по соответствующему конгрессиональному избирательному округу.

Деятельностью Палаты руководит спикер, который избира­ется Палатой на срок ее полномочий в начале первой после парламентских выборов сессии Конгресса. Фактически канди­датура спикера определяется партией большинства: спикером становится один из ее наиболее влиятельных членов. Причем в отличие от своего коллеги в Великобритании спикер явля­ется открыто партийной фигурой, продолжая состоять членом соответствующей партии. Согласно обычаю, эта должность поручается опытному политику, неоднократно избиравшему­ся членом Палаты и досконально изучившему правила проце­дуры. Лицо, избранное спикером, обычно остается в этой дол­жности, пока соответствующей партии принадлежит большин­ство в Палате (и, естественно, пока сам он избирается в ее состав), переизбираясь по нескольку раз. С начала XX в. сред­ний срок пребывания спикеров в Капитолии составляет 24 года. Спикер считается третьим лицом в государстве — он вступает в должность Президента, если ни Президент, ни Вице-прези­дент не могут исполнять обязанности главы государства.

Функции спикера достаточно обширны. Согласно правилам Палаты, он представляет ее перед Президентом, другими ин­ститутами власти, осуществляет организационное руководство ходом ее работы, обеспечивая соблюдение установленных процедур. Ему принадлежит право назначения конгрессменов в специальные, следственные (применительно к США у нас их именуют расследовательскими) и согласительные комитеты. Он решает процедурные споры и обеспечивает порядок в месте заседаний Палаты, удостоверяет акты, принимаемые Пала­той, а также повестки о вызове в комитеты Палаты. Спикер является также хранителем печати Палаты. Одна из важных его привилегий заключается в так называемом "праве призна­ния", то есть в праве предоставлять (или не предоставлять) слово на заседании Палаты. Под руководством спикера рабо­тают другие должностные лица Палаты — клерк Палаты представителей, выполняющий секретарские функции, его помощники (клерки), пристав, отвечающий за безопасность в Палате, капеллан, привратник, почтмейстер, эксперт по парламентской практике, именуемый парламентарием (совет­ник спикера по процедурным и организационным вопросам работы Палаты). Указанные должностные лица в отличие от спикера не являются членами Палаты. Они назначаются Пала­той в начале первой после парламентских выборов сессии.

Палата имеет постоянные и временные комитеты. К пос­ледним относятся специальные и следственные. Главную роль в работе Палаты играют постоянные комитеты. Их статус рег­ламентируется правилами Палаты представителей, которые устанавливают перечень комитетов, их численный состав, порядок формирования и полномочия.

Постоянные комитеты создаются по основным направле­ниям законодательной деятельности, имея специализирован­ный характер. Их основная функция, как и в других странах, состоит в предварительной проработке законопроектов, пред­ставлении Палате заключений по ним, включая предложения о поправках, а также анализ практики применения действу­ющего законодательства по вопросам ведения комитета.

К числу правомочий комитетов правила Палаты относят права по организации слушаний, самостоятельному определе­нию места и времени своих заседаний (в том числе в период между сессиями и заседаниями Палаты), проведению рассле­дований, вызову свидетелей, истребованию документов и ма­териалов по вопросам своей компетенции, приведению к при­сяге и заслушиванию показаний.

Формально персональный состав каждого постоянного комитета определяется путем принятия Палатой соответству­ющей резолюции в начале работы первой сессии нового созыва. Однако фактически решающая роль в этом процессе принад­лежит партийным фракциям. Прежде всего конкретное соот­ношение представительства партий в каждом комитете опре­деляется по соглашению между лидерами фракций. Один кон­грессмен не может быть членом более чем двух постоянных комитетов. Каждый комитет возглавляется председателем, который созывает и ведет его заседания, определяет повест­ку дня, осуществляет контроль за распределением средств, выделяемых комитету, представляет Палате доклад по ре­зультатам обсуждения в комитете проектов, руководит вспо­могательным аппаратом комитета.

В Палате представителей действуют 22 постоянных комитета (по сельскому хозяйству, по ассигнованиям, по делам воен­нослужащих, по банковскому делу, по финансам и проблемам городов, бюджетный и др.).

Традиционно постоянные комитеты играют огромную роль в процессе законотворчества. Именно их позиция во многом определяет судьбу внесенных в Палату проектов. На пленар­ных заседаниях Палаты приблизительно в 90% случаев зако­нопроекты, одобренные профильным комитетом, принимаются Палатой практически без изменений.

Порядок деятельности постоянных комитетов Палаты пред­ставителей регулируется не только правилами Палаты, но и правилами самих комитетов (они не должны противоречить правилам Палаты).

В рамках постоянных комитетов образуются подкомитеты, имеющие более узкую специализацию. В последние годы ак­тивность подкомитетов в значительной степени усилилась по причине усложнения законотворческой деятельности. Полномо­чия подкомитетов в основном те же, что имеют комитеты, за исключением права обращаться непосредственно к Палате. Это прерогатива комитетов, которым подкомитеты докладывают о своей работе.

Следственные и специальные комитеты Палаты предста­вителей создаются ею на определенный срок для расследова­ния или изучения какого-либо вопроса. Численный состав, сроки функционирования, полномочия каждого специального и след­ственного комитета определяются резолюцией о его образо­вании, исходя из объема и характера его задач. Полномочия временных комитетов аналогичны тем, которые осуществля­ют постоянные. Доклады комитетов заслушиваются Палатой, после чего они, как правило, распускаются.

Наконец, комитет всей Палаты — это весь ее состав, со­зываемый для обсуждения финансовых биллей и наиболее зна­чительных законопроектов. При этом кворум, в отличие от сессионной формы работы, составляет 100 депутатов. Предсе­дательствует на заседании комитета всей Палаты не спикер, а назначенный им конгрессмен.

Палата представителей (наряду с Сенатом) участвует и в создании объединенных комитетов Конгресса — специализиро­ванных постоянных и временных органов, создаваемых пала­тами на паритетных началах на основе соответствующего за­кона или совпадающей резолюции палат. В настоящее время наиболее важными являются постоянные объединенные коми­теты по экономике и по атомной энергии. Некоторые такие комитеты, например, по иммиграции и натурализации, а так­же по управлению индейскими племенами, наоборот, бездей­ствуют. Состав комитетов немногочислен (6—10 человек). Фун­кции председателя комитета поочередно переходят то к сена­тору, то к члену Палаты представителей.

Особой разновидностью комитетов, образуемых палатами на паритетных началах, являются согласительные комитеты. Они имеют временный характер, поскольку создаются в каж­дом конкретном случае для согласования между палатами тек­ста проекта закона или резолюции, принимаемой обеими па­латами. Согласительный комитет не вправе рассматривать воп­росы, не представленные на согласование палатами, а также исключать из законопроекта вопросы, согласованные, ими. Док­лад согласительного комитета подлежит внеочередному рас­смотрению в палатах.

Немаловажным структурным элементом Палаты предста­вителей являются и партийные фракции. Их традиционно две: демократическая и республиканская*. В результате выборов 1994 г. впервые с 1954 г. большинство в обеих Палатах стали составлять республиканцы. Такой же результат дали выборы 1996 и 1998 гг. Выборы 2000 г. позволили республиканцам сохра­нить большинство в Палате представителей. Фракция Респуб­ликанской партии насчитывает 221 парламентария, Демокра­тической партии — 212, независимыми являются 2 депутата.

* В Палате представителей 105 созыва лишь один депутат — социалист Б. Сандерс — оказался независимым.

Статус фракций урегулирован правовыми нормами край­не фрагментарно: комплексной регламентации нет ни в зако­не, ни в правилах Палаты.

Организационную структуру каждой фракции в Палате представителей образуют лидер (соответственно имеются ли­деры большинства и меньшинства), "кнуты", партийные коми­теты и общее собрание (конференция) фракции. Последние являются высшими органами фракций. Их основные функ­ции — формирование стратегии фракции в Палате, избрание лидеров и партийных комитетов, одобрение кандидатур в со­став постоянных комитетов Палаты.

Лидеры фракций большинства и меньшинства избирают­ся тайным голосованием на общем собрании фракции. Лидер большинства — это второе после спикера по реальной влия­тельности и авторитетности лицо не только в своей фракции, но и в Палате в целом, хотя формально он не является дол­жностным лицом Палаты. Роль лидеров фракции хотя и не определена юридически, но на деле довольно весома. Они несут ответственность за выработку партийной стратегии и тактики в Палате, обеспечивают единство фракции в законо­творческой деятельности, ее связь с общественностью и прессой, от их позиции во многом зависят назначения в комитеты Палаты, поддержка инициатив члена Палаты и содействие ему на следующих выборах со стороны партии. Согласно обычаю, именно лидеру в дебатах первому предоставляется слово от соответствующей фракции. В сравнении с рядовыми конгрес­сменами лидеры получают более высокое жалованье, допол­нительные служебные помещения и больший штат аппарата.

Важную роль в обеспечении партийной дисциплины каж­дой фракции играют "кнуты" ("whips") — партийные функци­онеры, также избираемые на собрании фракции. "Кнуты" имеют таким же образом избираемых помощников. Главная задача "кнутов" — обеспечить партийную дисциплину, прежде всего посещаемость заседаний Палаты и комитетов, а также единство позиции депутатов своей фракции по всем обсужда­емым в Палате вопросам.

Еще одним структурным элементом фракций в Палате представителей являются партийные комитеты, формируемые общим собранием фракции. Демократическая партия имеет в нижней Палате три комитета, а республиканская — пять.

В число комитетов фракции демократов входят рулевой и политический комитет, комитет по проведению избирательных кампаний, комитет по кадрам. Рулевой и политический коми­тет возглавляется лидером. В его задачи входят формирование позиции фракции по вопросам законодательной деятельности, определение персонального состава постоянных комитетов от данной фракции, консультирование лидера. Комитет по про­ведению избирательных кампаний организует поддержку на выборах тем членам фракции, которые баллотируются в Па­лату на следующий срок. Комитет по кадрам осуществляет контроль за подбором кандидатов в аппарат Палаты.

Партийными комитетами фракции республиканцев явля­ются: политический комитет, занимающийся разработкой по­зиции партии по тому или иному вопросу; исследовательский комитет, координирующий проведение научной и справочно-информационной работы; комитет комитетов, основной задачей которого является определение персонального состава посто­янных комитетов от фракции; комитет по проведению избира­тельных кампаний и комитет по кадрам.

Механизмы воздействия органов фракции на ее членов имеют чисто политический характер (отказ в поддержке на предстоящих выборах, в выдвижении в престижный постоян­ный комитет Палаты и т. п.). При этом фракции Палаты дей­ствуют достаточно обособленно как по отношению к фракции своей же партии в Сенате, так и к партийным внепарламен­тским структурам. Но и внутренне фракции далеки от един­ства. Они распадаются как по региональному принципу, так и по различной политической ориентации своих членов. При го­лосовании парламентарии не связаны позицией своей фракции.

Сенат — это верхняя палата американского парламен­та. Ее предназначение в государственном механизме США, за­ложенное "отцами-основателями", имеет несколько аспектов. Во-первых, это равное представительство всех субъектов фе­дерации — по два сенатора от каждого штата. Конечно, это имеет значение прежде всего для защиты интересов малых штатов, представительство которых в нижней палате незна­чительно. Во-вторых, немаловажное значение Сената состоит в том, что более зрелый возраст, а также длительный срок полномочий и обновляемость Сената по третям дают палате возможность служить своего рода тормозом по отношению к решениям более демократично формируемой, а потому и на­строенной зачастую более популистски Палаты представителей; выступать квалифицированным экспертом при рассмотрении каждого законопроекта. Как уже говорилось, именно функци­ональным предназначением палаты определяется порядок ее формирования: умеренно демократичный с акцентом на реги­ональном представительстве.

В осуществлении полномочий Конгресса Сенат принимает участие как полностью равноправная с Палатой представите­лей палата, за исключением принятия финансовых законов, которые, как уже было сказано, могут исходить только от нижней палаты.

Кроме того, Сенат наделен Конституцией и собственны­ми полномочиями: с его совета и согласия Президент назна­чает послов и иных полномочных представителей и консулов, судей Верховного суда, а также всех других должностных лиц Соединенных Штатов, должности которых установлены зако­ном, если Конституцией прямо не предусмотрено иное (разд. 2 ст. II). Совет и согласие Сената необходимы и для вступления в силу международных договоров, заключаемых Президентом (разд. 2 ст. II Конституции). Сенат также осуществляет выбо­ры Вице-президента страны в экстраординарном порядке (по­правка XII). Наконец, ему принадлежит исключительное право осуществления суда в порядке импичмента (разд. 3 ст. I).

Процедура дачи Сенатом "совета и согласия" на назначе­ние Президентом страны обозначенных в Конституции долж­ностных лиц представляет собой по существу их утверждение Сенатом. Поступившие от Президента предложения направля­ются в постоянные комитеты (если иное не будет установле­но самим Сенатом), профиль деятельности которых соответ­ствует деятельности назначаемых должностных лиц. Комитет должен обсудить кандидатуру и представить палате свои ре­комендации в виде доклада. Доклад рассматривается Сенатом не ранее чем на следующий день после его представления. Утверждение производится путем голосования по каждой кан­дидатуре отдельно, если сам Сенат не примет иного решения. На практике списками голосуются назначения на менее зна­чительные должности.

Дача же Сенатом согласия на замещение ключевых постов в системе исполнительной и судебной власти отнюдь не явля­ется чисто формальной процедурой. Политической истории США, в том числе современной, известны случаи отклонения Сенатом кандидатур, предложенных Президентом. Так, за все время своего существования Сенат отверг около 20% канди­датов в члены Верховного суда США.

Заседая в качестве суда в порядке импичмента, сенато­ры приносят присягу или делают торжественное заявление. Если подсудимым является Президент США, на заседании Сената председательствует главный судья Верховного суда. Голосование является тайным. Лицо считается осужденным, если за это проголосовало 2/3 присутствующих сенаторов. За время своего существования Сенат 12 раз рассматривал дела в порядке импичмента. Виновными были признаны четыре федеральных судьи — последний случай осуждения произошел в 1936 г. Признание виновным в порядке импичмента влечет смещение с должности с лишением права занимать какую-либо почетную, ответственную или оплачиваемую должность на службе США (разд. 3 ст. I Конституции).

Наконец, как и Палата представителей, Сенат наделен правом решать внутриорганизационные вопросы: выбирать своих должностных лиц, образовывать комитеты, применять меры взыскания к своим членам.

Такого понятия, как срок полномочий Сената, Конститу­ция США не знает. Каждый сенатор избирается на 6 лет (лишь впервые избранные в 1789 г. сенаторы были разделены на три группы с различными сроками полномочий — 2 года, 4 года и 6 лет). Состав же Сената в целом обновляется постепенно: че­рез каждые два года на 1/3. В случае образования отдельных вакансий в промежутках между этими сроками они заполня­ются путем назначения сенатора губернатором соответствую­щего штата (нередко губернатор назначает себя).

Председателем Сената по должности является Вице-пре­зидент. На случай его отсутствия или исполнения им обязан­ностей Президента США Конституция предусматривает долж­ность председателя Сената pro tempore (т. е. временного) для замещения Вице-президента. Его избрание осуществляется Сенатом на срок, определяемый самой палатой, из числа ее наиболее влиятельных "долгожителей", принадлежащих к партии большинства. На практике Вице-президент редко пользу­ется правами председателя Сената, в частности по ведению его заседаний. Он председательствует только в случаях при­нятия законопроектов особой важности. Правда, активность Вице-президента значительно возрастает в период подготовки и проведения президентских выборов, если он стремится за­нять пост главы государства. В обычных же условиях пред­седательские функции в Сенате чаще всего осуществляет председатель pro tempore.

Конституция разрешает Вице-президенту участвовать в голосовании лишь в том случае, если голоса сенаторов разде­ляются поровну (разд. 3 ст. I). На председателя pro tempore данная норма не распространяется.

Как и спикер Палаты представителей, председатель Се­ната обеспечивает организационное руководство палатой, со­блюдение порядка и процедурных правил ее деятельности, назначает сенаторов членами временных парламентских коми­тетов. Однако в отличие от спикера председатель Сената не обладает "правом признания": слово сенаторам он должен предоставить в порядке очередности их обращения к нему. Вообще его роль значительно скромнее, чем у спикера Пала­ты представителей. Самой влиятельной фигурой в Сенате яв­ляется лидер фракции большинства.

Другие должностные лица палаты не являются сенато­рами. Это секретарь Сената (должность, аналогичная клерку Палаты представителей), его помощники, главный клерк по вопросам законодательства, эксперт парламентской практики, исполнительный секретарь, секретарь по протоколу и журналу палаты, пристав, капеллан, почтмейстер, привратник.

Система комитетов Сената аналогична той, которая дей­ствует в Палате представителей. Персональный состав посто­янных комитетов формируется палатой путем принятия на одном из первых ее заседаний каждого нового созыва Конгрес­са (т. е. после каждых очередных выборов Палаты представи­телей и 1/3 Сената) резолюции о назначении председателя и других членов каждого комитета. Общим правилом является открытое голосование в отношении всего списка кандидатур будущих членов конкретного комитета. Однако в соответствии с постоянными правилами Сената по требованию хотя бы од­ного сенатора голосование по кандидатуре председателя ко­митета проводится персонально. Но это лишь заключительная стадия процедуры формирования комитетов Сената. Все пред­варительные этапы осуществляются при решающем участии партийных фракций подобно тому, как это происходит в Па­лате представителей.

Перечень и компетенция постоянных комитетов Сената, а также их численный состав установлены постоянными прави­лами Сената. Их действующая редакция 1979 г. предусматри­вает 16 постоянных комитетов, которые в своем большинстве по полномочиям и даже названию дублируют комитеты Пала­ты представителей. Численный состав постоянных комитетов колеблется от 11 (комитет по делам ветеранов) до 29 (комитет по ассигнованиям) членов. Допускается одновременное член­ство сенатора в одном из четырех комитетов, к которым от­носятся комитеты по бюджету, по вопросам правил палаты, по делам ветеранов, по малому бизнесу, а также еще в двух из остальных 12. Таким образом, в общей сложности сенатор может быть членом не более чем трех постоянных комитетов.

Организация и порядок деятельности сенатских постоян­ных комитетов сходны с теми, которые действуют в Палате представителей.

Так же, как и она, Сенат формирует специальные и след­ственные комитеты. Сенаторы участвуют в работе совместных временных комитетов обеих палат.

В качестве комитета всей палаты Сенат заседает только при ратификации международных договоров. Палата преобра­зуется в него на стадии второго чтения для обсуждения дого­вора и поправок к нему, предложенных постоянным комитетом по внешним сношениям и отдельными сенаторами. Рассмотре­ние договора комитетом всей палаты завершается составлени­ем доклада палате.

Организация партийных фракций в Сенате также во мно­гом совпадает с той, которая существует в нижней палате, включая те же элементы: общие собрания, лидеров (соответ­ственно большинства и меньшинства), "кнутов", партийные комитеты. В целом они выполняют те же функции, что и в нижней палате. Однако в статусе лидера большинства и орга­низации комитетов имеются некоторые различия. Так, лидер большинства — это первое лицо в иерархии не только самой партийной фракции, но и палаты в целом. По обычаю с ним должен советоваться при решении наиболее важных вопросов председатель Сената pro tempore.

В Сенате, как и в нижней палате Конгресса, имеются две фракции. В результате выборов 2000 г. их численность оказа­лась одинаковой: по 50 сенаторов в каждой, однако в резуль­тате выхода впоследствии одного сенатора из республикан­ской фракции демократическая стала фракцией большинства. Обе фракции имеют по, три комитета: политический; рулевой — у демократов и комитет комитетов — у республиканцев; а так­же комитет по проведению избирательной кампании.

Статус члена Конгресса. Правовое положение членов обеих палат Конгресса США в общих, наиболее суще­ственных чертах сходно. Они получают мандаты (правда, на разный срок) в результате прямых выборов. Полномочия их на­чинаются только после принесения присяги.

В качестве основополагающей идеи, определяющей набор и содержание параметров статуса парламентариев в США, очевидно, можно считать (как и во многих других странах) принцип их независимости, которая им необходима для эф­фективной работы в качестве законодателей. Поэтому мандат и конгрессменов, и сенаторов — свободный, по крайней мере от воли избирателей. На обеспечение материальной независи­мости парламентариев направлен частично индемнитет, а так­же некоторые социальные льготы. Наконец, независимость во взаимоотношениях с органами государственной власти, ком­мерческими структурами, иными корпорациями усиливается благодаря правилу о несовместимости их статуса с определен­ными видами деятельности. Парламентский же иммунитет в США имеет крайне ограниченное содержание.

Впрочем, и значение свободы мандата для обеспечения независимости парламентариев не следует преувеличивать. Их юридическая неответственность за свою деятельность перед кем бы то ни было (исключая случаи противоправного пове­дения) сочетается с наличием морально-политической ответ­ственности и перед избирателями своего округа, и перед партийной фракцией, и перед органами государственной вла­сти штатов, организующими выборы.

Как будет показано, независимость парламентария не является абсолютной. Она обеспечивается постольку, поскольку способствует его эффективной деятельности.

На это же направлен и комплекс прав парламентариев. Предмет этих прав составляют посещение заседаний палат; участие в дебатах и голосованиях; законодательная инициати­ва; право избирать и быть избранным на должности в палате,  а также в состав комитетов. Некоторые из этих прав выступа­ют одновременно как обязанности. Это обязанность присут­ствовать на заседаниях палаты, причем в случае отсутствия кворума явка может быть обеспечена принудительно. Не впра­ве парламентарии и уклоняться от участия в голосовании, если только сама палата не даст на это согласия. Наконец, они обязаны соблюдать корректность в своих выступлениях, не допуская оскорбительных высказываний в адрес коллег и шта­тов; не прерывать другие выступления шумом и криком.

В случае нарушения обязанностей и запретов может на­ступить ответственность членов Конгресса: согласно разд. 5 ст. I Конституции, "каждая палата... может наказывать своих членов за поведение, нарушающее порядок". В арсенале мер ответ­ственности имеются лишение слова; лишение статуса "стар­шинства" ("система старшинства" означает порядок, при кото­ром привилегированное положение, прежде всего право на первоочередное выступление, принадлежит парламентариям, занимающим ключевые посты в палате, а также длительное время пребывающим в ней); исключение из состава комитета; наконец, исключение из состава палаты. Все перечисленные меры взысканий применяются по решению палаты ее абсолют­ным большинством, а последняя как наиболее суровая — по решению не менее чем 2/3 избранных и принявших присягу членов палаты.

Помимо лишения мандата, основаниями его досрочного прекращения являются смерть, добровольная отставка парла­ментария либо прекращение соответствия требованиям, кото­рые предъявляет законодательство к субъектам активного и пассивного избирательного права.

Раздел 6 ст. I Конституции США гарантирует членам обеих палат Конгресса некоторые парламентские привилегии, объе­диняемые понятиями парламентского иммунитета и индемни­тета. Иммунитет состоит в том, что они не могут быть подвер­гнуты аресту во время их присутствия на сессии соответству­ющей палаты, а также следования в палату и возвращения из нее за исключением случаев измены, тяжкого преступления (фелонии) и нарушения общественного порядка. Приведенная конституционная формулировка, во-первых, ограничивается лишь случаями нахождения в палате либо следования в нее или из нее. Во-вторых, исключения из иммунитета в принци­пе охватывают все случаи противоправного поведения. Поэто­му и можно утверждать, что иммунитет американских парла­ментариев — более узкий, чем у их коллег во многих других странах.

Их личный индемнитет также носит ограниченный харак­тер: Конституция в том же разд. 6 ст. I устанавливает не пол­ную юридическую неответственность парламентариев за выс­тупления или участие в дебатах, а лишь невозможность под­вергнуть их допросу кем бы то ни было, кроме самой палаты.

Зато материальный аспект индемнитета имеет полноценное содержание: сенаторы и представители получают за свою службу вознаграждение, установленное законом и выплачиваемое каз­начейством США. С 1990 г. и сенаторы, и члены Палаты предста­вителей получают жалованье в размере 120 тыс. долл. в год*.

* См.: Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. М., 1998.

Следует отметить, что в 1992 г., спустя более чем 200 лет после ее принятия Конгрессом, вступила в силу XXVII по­правка к Конституции, которая запрещает вступление в силу закона, изменяющего размер вознаграждения членам палат, до следующих выборов в Палату представителей.

Помимо жалованья парламентарии получают различные компенсационные выплаты, имеют разнообразные материаль­ные и социальные льготы. В течение одной сессии каждому из них оплачиваются дорожные расходы на 15 поездок в свои избирательные округа. Парламентариям оплачиваются расходы на меблировку и техническое оборудование их офисов, кото­рые имеются у них как в Вашингтоне, так и в своем избира­тельном округе. Они обладают и некоторыми материальными льготами в сфере информации. Большое значение имеет, на­пример, так называемая почтовая привилегия парламентари­ев — бесплатная рассылка по почте материалов, в которых парламентарии информируют избирателей о своей деятельно­сти в Конгрессе. Парламентарии имеют право и на бесплатное использование телеграфной и телефонной связи. Им бесплат­но предоставляются Свод законов США, разнообразные спра­вочные издания.

Достаточно весомы и льготы социального характера: пра­во на государственное страхование жизни на сумму 45 тыс. долл., страхование здоровья на льготных условиях (40% стра­ховых взносов оплачиваются из средств федерального бюдже­та), право на бесплатное получение первой медицинской по­мощи.

Каждый парламентарий имеет собственный аппарат со­трудников: конгрессмен — до 18, сенатор — от 20 до 30 (в зависимости от величины округа и штата).

Конституция устанавливает несовместимость мандата применительно к какой бы то ни было должности на федераль­ной гражданской службе, которая была создана или доход от ко­торой увеличился в период мандата; также и лица, занимаю­щие должность на федеральной службе, не могут быть членами ни одной из палат (разд. 6 ст. I). Правила палат распространя­ют эту норму на работу в государственных или подконтрольных государству корпорациях, финансовых учреждениях, предпри­ятиях, организациях. Кроме того, нормы о несовместимости, сформулированные правилами палат, запрещают парламента­риям всякую оплачиваемую деятельность во время работы па­лат, а также если она мешает добросовестному исполнению воз­ложенных на них обязанностей; парламентарии также не впра­ве разрешать использовать свое имя любой фирме, компании, ассоциации и корпорации.

Как видно, положения о несовместимости мандата члена Конгресса сформулированы не столь строго, как в некоторых других странах, где парламентариям запрещено заниматься всякой оплачиваемой деятельностью.

Однако, допуская коммерческую активность парламента­риев, правила палат содержат ее определенные финансовые ограничения: "посторонние доходы" членов Конгресса не дол­жны превышать 15% от размера их парламентского жалова­нья. Впрочем, в понятие "посторонние доходы" не входят та­кие, как вознаграждение, полученное членом Конгресса в виде компенсации за действительно оказанные им лично ус­луги; авторские гонорары (их допустимая сумма также зафик­сирована в правилах); доходы, полученные от продажи твор­ческих произведений; денежные поступления от продажи ак­ций, если цена их соответствует обоснованным и справедливым рыночным ценам; доходы от семейных предприятий и дивиден­ды по акциям.

Специальные положения правил палат посвящены подар­кам. Запрещается принимать подарки на сумму более 100 долл. в год от какого-либо лица или корпорации, заинтересованных в законодательных актах, принимаемых Конгрессом, а также от иностранных публичных лиц. Данная норма не распространя­ется на подарки от родственников, подарки, стоимостью не бо­лее 35 долл., подарки, выражающие гостеприимство, и подар­ки иностранного частного лица.

Важной гарантией против злоупотреблений и коррупции парламентариев является их обязанность ежегодно предостав­лять клерку (секретарю) палаты подробные финансовые декларации, в которых указываются все источники полученных ими доходов. Содержание и порядок подачи декларации обсто­ятельно регламентированы Актом об этике в органах власти 1978 г. Декларация представляется до 15 мая года, следующего за тем, в течение которого получены декларируемые доходы. Клерк (секретарь) направляет копии деклараций в комитет по этике соответствующей палаты. Комитет проверяет своевре­менность, полноту и соблюдение формы и порядка представ­ленной декларации. По каждой из них комитет принимает решение. Если принимается решение о несоответствии декла­рации требованиям, предъявляемым законом, парламентарий извещается об этом и обязан принять все необходимые меры по устранению несоответствия. Если этого не произошло, ко­миссия может сообщить об этом генеральному атторнею. Пос­ледний вправе подать иск в федеральный окружной суд, ко­торый может взыскать с виновного лица штраф до 5 тыс. долл.

Однако все эти строгости вполне уживаются с таким яв­лением, как лоббизм, понятие которого и законодательное регулирование в США мы рассмотрели в п. 2 § 3 гл. VIII Общей части учебника.

США — родина лоббизма. Точное время возникновения данного института неизвестно. Однако широкий размах он впервые приобрел во время правления 18-го американского Президента Улисса Гранта (1869—1877 гг.). В вестибюле одной из гостиниц (напомним, что английское слово lobby как раз и означает "вестибюль", "коридор", "кулуары") министры и пар­ламентарии в неформальной обстановке встречались с различ­ными людьми, выслушивали их просьбы и обещали разобрать­ся в них, а при их обоснованности — выполнить. С тех пор лоббизм прочно укоренился в политической практике США, постепенно породив особую профессию. Появились целые лоббистские организации, отстаивающие за вознаграждение лю­бые, иногда противоположные интересы различных группиро­вок, даже иностранных. Масштабность данного явления при­вела к принятию в 1946 г. специального Акта о регулировании лоббизма, содержание которого изложено в Общей части учеб­ника и который предусматривал обязательную (под страхом уголовной ответственности) регистрацию и систематическую подконтрольность лоббистов. С 1995 г. действует Акт о раскры­тии лоббистской деятельности, который включил в ее понятие оказание воздействия не только на парламентариев, но и на любых лиц, принимающих решения или реально влияющих на их принятие (так называемых охваченных должностных лиц). Таким образом, ныне лоббизм в США — институт не только парламентского права.

Бурное развитие лоббизма привело к образованию в 1979 г. собой профессиональной ассоциации — Американской лиги лоббистов. Важнейшая задача лиги состоит в том, чтобы утвердить профессию лоббиста как самостоятельную и общепризнанную, поднять ее престиж в общественном мнении, способствовать повышению качества и профессионализма лоббистской деятельности*.

* См.: Зяблюк Н. Г. Лоббизм в США как политический институт // США: экономика, политика, идеология. 1995. № 1. С. 55; Зяблюк Н. Г. Соединен­ие Штаты Америки: новый закон о лоббистской деятельности // Бизнec и политика. 1996. № 3.

Общая процедура Конгресса и его палат регламентируется Конституцией США, отдельными законодательными актами, важнейшими из которых являются Акты о реорганизации Конгресса 1946 и 1970 гг., обычаями, судебными прецендентами, а также постоянными правилами каждой из палат. Следует отметить, что постоянные правила Сената как непрерывно работающего органа формально действуют с самого момента его возникновения, то есть с 1789 г., в то время как постоянные правила Палаты представителей формально принимаются заново каждым ее созывом на одном из первых за­седаний палаты после очередных парламентских выборов. Однако фактически такое утверждение кардинальных изменений, как правило, не несет.

Конгресс функционирует в сессионном порядке. Каждый год проводится одна очередная сессия. Она начинается в полдень 3 января, если сам Конгресс не установит иного (разд. 4 ст. I и разд. 2 поправки XX Конституции США). Однако в чрезвычайных случаях Президент может созывать палаты или одну из них и в иное время до наступления этого срока. Если же, наоборот, палаты принимают совпадающую резолюцию об отсрочке сессии и между ними по этому вопросу нет единства, Президент сам переносит ее на такое время, какое сочтет необходимым (разд. 3 ст. II Конституции).

После начала сессии ее дальнейший ход определяют сами палаты. При этом в соответствии с Конституцией ни одна из них не может без согласия другой отсрочить свои заседания более чем на три дня или назначить их не в том месте, в котором должны заседать обе палаты. Прерывается сессия принятием совпадающей резолюции палат о переносе заседаний на определенный срок либо на неопределенное время. Приня­тие последнего варианта решения фактически означает окон­чание сессии, то есть объявление парламентских каникул. Сессия длится большую часть года: в соответствии с Актом о реорганизации Конгресса 1946 г. сессия продолжается до 31 июля, если палаты принятием совпадающей резолюции не постановят иначе. Обычно такие решения принимаются, и сессии продол­жаются до начала осени.

В Палате представителей действует правило дисконтинуитета, означающее недопустимость переноса одного зако­нопроекта или любого другого вопроса из одной сессии в дру­гую. В Сенате упомянутое правило имеет гораздо более узкую сферу действия — относится только к международным дого­ворам, а также к процедуре дачи согласия на производимые Президентом назначения.

Сессия состоит из раздельных заседаний палат. Совмест­ные заседания проводятся лишь в некоторых случаях. Наибо­лее важные из них — определение результатов президентс­ких выборов и заслушивание посланий Президента.

Заседания палат считаются правомочными только при на­личии кворума, который в большинстве случаев составляет абсолютное большинство должным образом избранных и принес­ших присягу парламентариев. В меньшем составе палаты могут лишь принимать решение о переносе заседания с одного дня на другой и "применять к отсутствующим членам предусмотренные каждой палатой меры наказания с целью обеспечить посещение ими заседаний" (разд. 5 ст. I Конституции).

По общему правилу, заседания палат проводятся откры­то. Однако постоянные правила палат не исключают и закры­тых заседаний. Так, в Сенате решение об этом принимает председательствующий, если хотя бы один из сенаторов вне­сет соответствующее предложение и оно будет поддержано другим сенатором.

С целью обеспечения гласности в работе палат в залах их заседаний оборудованы специальные галереи — отдельно для публики и представителей прессы. Из залов по каналам ка­бельного телевидения Си-Спэн и Си-Спэн-2 осуществляется прямая трансляция общим объемом вещания приблизительно 2 тыс. часов в год. Вопросы процедуры на заседаниях палат регламентируются их постоянными правилами весьма обстоя­тельно, особенно в Палате представителей.

Заседания палат проводятся ежедневно, кроме субботы и воскресенья, если палатой не будет принято иное решение (об отсрочках заседаний уже шла речь). Каждый день заседания складывается из двух частей — утренней и вечерней. Утром его открывает молитва капеллана палаты. Вслед за этим пред­седательствующий занимает свое место и объявляет регистра­цию присутствующих членов палаты с использованием элект­ронной системы. При наличии кворума председательствующий открывает заседание. Его начальной стадией является чтение и исправление неточностей в записях журнала палаты за про­шедший законодательный день. По ее завершении палата при­ступает к следующей стадии заседания — "утренним вопро­сам", которые включают рассмотрение посланий Президента, докладов и сообщений глав департаментов, иной информации, поступившей в палату. Далее на утреннем заседании палата рассматривает те законопроекты, резолюции и иные матери­алы, которые остались "на столе председателя", т. е. не были рассмотрены в предыдущий день. Завершает "утренние вопро­сы" внесение членами палаты петиций, прошений, докладов постоянных комитетов, законопроектов и проектов резолюций палаты. Ровно в полдень заседание прерывается молитвой ка­пеллана палаты.

Основной объем законотворческой работы палат приходит­ся на вечернюю часть ежедневных заседаний палат. Повестка дня строится в соответствии с календарями основных законо­дательных мероприятий палат. По общему правилу, проекты законов, резолюций и иных документов подлежат рассмотре­нию палатой в той очередности, в которой они были внесены в календари. Этот общий подход корректируется нормами "по­рядка предпочтительности", представляющего собой систему обычаев, прецедентов и некоторых положений постоянных правил палат о том, какие проекты подлежат первоочередно­му рассмотрению в палате.

В отношении регламентации дебатов между постоянными правилами палат наблюдаются заметные различия. Слово для выступлений предоставляется председательствующим.

При этом в Сенате желающий выступить член палаты должен встать и обратиться к председательствующему за раз­решением. Председатель предоставляет слово тому из сенато­ров, который обратился к нему раньше. В целом постоянные правила Сената достаточно либерально регламентируют про­цедуру дебатов. Так, они не содержат прямых ограничений, касающихся времени одного выступления, а также отведенно­го на дебаты по законопроекту в целом; не требуют того, чтобы выступления касались только обсуждаемого вопроса (широко известен случай, когда один из сенаторов в 1944 г. в своем выступлении в продолжение двух дней читал Библию). Сенатор не может быть лишен слова, если им не нарушены постоянные правила Сената. Последние все же содержат не­которые ограничения. Каждый сенатор может выступать в течение одного календарного дня не более двух раз. Дополни­тельно слово предоставляется только с разрешения палаты, принимаемого большинством голосов. Кроме того, ход дебатов может прервать резолюция Сената об их прекращении, проце­дура принятия которой достаточно сложна.

В Палате представителей правила дебатов регламентиро­ваны более строго. В выступлениях конгрессмены не могут отклоняться от обсуждаемого вопроса. Продолжительность вы­ступлений не должна превышать одного часа по основному вопросу и пяти минут при обсуждении поправок. Время деба­тов распределяется поровну между фракциями. Дебаты пре­рываются, если палатой принята соответствующая резолюция.

Принятие решений в палатах осуществляется путем голо­сования. Решения, как правило, принимаются абсолютным большинством голосов присутствующих и участвующих в голо­совании членов палаты. Именно так принимаются законопро­екты. В отдельных случаях, прямо предусмотренных Консти­туцией или постоянными правилами палат, необходимо квали­фицированное большинство голосов: от числа "должным образом избранных и принесших присягу" членов каждой па­латы, например при внесении поправок в Конституцию (2/3), либо от числа присутствующих и участвующих в голосовании членов палаты — при преодолении президентского вето, при­нятии решения в рамках процедуры импичмента, одобрении Сенатом международных договоров (2/3) или принятии резолю­ции о прекращении дебатов (3/5). Наконец, по некоторым воп­росам (приостановление положений постоянных правил пала­ты, внесение поправок к проекту после прекращения дебатов по нему) требуется единогласное решение.

В палатах Конгресса применяются пять способов голосования:

— голосом, когда его результаты определяются председа­тельствующим по силе выкриков сторонников того или ино­го варианта решения вопроса (аккламация);

— вставанием, при котором сторонники того или иного решения поднимаются со своих мест, а противники продолжа­ют сидеть (подсчет голосов осуществляется соответственно клерком Палаты представителей или секретарем Сената при помощи специально назначенных палатой счетчиков);

— разделением, когда члены палаты делятся на группы соответственно своей позиции по вопросу, вынесенному на голосование, и каждая группа проходит мимо счетчиков, под­считывающих ее численность;

— поименной перекличкой, проводимой секретарем (клер­ком) путем опроса депутатов в случаях, специально преду­смотренных Конституцией или постоянными правилами палат (например, при преодолении президентского вето или по тре­бованию 1/5 присутствующих членов палаты — разд. 5, 7 ст. I Конституции США), и предполагающей занесение всех голо­сов, поданных "за" и "против", в журнал палаты;

— наконец, тайной подачей голосов, которая проводится с использованием бюллетеней и применяется только в строго определенных случаях: для избрания Президента и Вице-пре­зидента в порядке экстраординарной процедуры, а также председателей постоянных комитетов палат, если этого требу­ет хотя бы один член палаты, а также при выборах фракци­ями своих лидеров.

Перечисленные способы позволяют выделить три формы голосования в палатах Конгресса США: устную, с использова­нием электронной системы (применяемую только для проведе­ния поименного голосования) и с использованием бюллетеней. Лишь в последнем случае голосование проводится тайно.

Законодательный процесс. Свои полномочия Кон­гресс и его палаты осуществляют путем принятия законов, ре­золюций, некоторых других документов. Наиболее важными из них, принимаемыми с участием обеих палат, являются, есте­ственно, законы.

Право законодательной инициативы, исходя из концеп­ции жесткого разделения властей, формально предоставлено только членам палат Конгресса США. Однако на деле, соглас­но обычаю, законотворческая деятельность Конгресса во мно­гом предопределяется содержанием ежегодных и иных посланий Президента США. Билли (законопроекты), кроме финансовых, могут вноситься в ту палату, членами которой являются иници­аторы. На деле билли нередко вносятся одновременно и пред­ставителями, и сенаторами (отсюда двойные обозначения не­которых законов: Смита—Коннели, Тафта—Хартли — по фа­милиям инициаторов в обеих палатах). Постоянные правила палат допускают внесение как разработанного проекта, так и законопредложения. Последнее вносится в форме петиции, предлагающей рассмотреть вопрос о целесообразности приня­тия закона. Если палата вынесет положительную резолюцию по петиции, разработка билля поручается постоянному комитету, профиль деятельности которого соответствует содержанию закона.

Процедура внесения билля довольно проста, особенно в Палате представителей, где текст проекта опускается в спе­циальный ящичек — "хоппер", стоящий на столе у клерка палаты. В Сенате внесение законопроектов осуществляется в рамках "утренних вопросов". Оно сопровождается краткой речью сенатора после предоставления ему слова председатель­ствующим.

Вторая стадия законодательного процесса — обсуждение билля — наиболее объемна. В каждой палате билль проходит три чтения, проводимых, как правило, в три различных дня.

В ходе первого чтения клерк Палаты представителей или секретарь Сената зачитывают лишь название проекта, после чего обсуждается целесообразность его принятия в той кон­цепции, которая предложена. Затем вопрос ставится на голо­сование. Если билль принят в первом чтении, он направляет­ся в постоянный комитет, соответствующий профилю проекта.

Второе чтение в каждой палате начинается с оглашения текста законопроекта клерком (секретарем) палаты. После это­го председатель или докладчик комитета излагает предложе­ния о поправках, выработанные комитетом. Постоянные пра­вила палат устанавливают, что доклад постоянного комитета по законопроекту не может рассматриваться палатой ранее чем через два календарных дня (не считая суббот, воскресе­ний и праздничных дней) после того, как члены палаты полу­чат его в отпечатанном виде. После оглашения доклада коми­тета происходит постатейное обсуждение законопроекта. В ходе дебатов депутаты высказываются по поправкам, предло­женным комитетом, и выдвигают собственные предложения о поправках. Предлагаемые поправки не должны противоречить содержанию проекта в целом. Поправка включается в текст проекта в случае ее одобрения большинством голосов присут­ствующих членов палаты.

После завершения второго чтения законопроект вновь передается в постоянный комитет. Последний может дораба­тывать его лишь в редакционном отношении. Только редакци­онные поправки допустимы и в ходе третьего чтения. Палата может вернуться ко второму чтению, то есть к внесению по­правок по существу, только приняв об этом единогласное ре­шение. Третье чтение завершается голосованием по вопросу о принятии билля.

Билль должен быть принят в идентичной редакции обеи­ми палатами. Поэтому билль, одобренный одной палатой, на­правляется в другую. Если вторая палата одобряет его, то после подписания председателями палат (первым подписыва­ет спикер) билль передается Президенту. Если законопроект отклоняется одной из палат, то его текст вместе с предложен­ными поправками возвращается в палату, первоначально при­нявшую его. Она может согласиться с поправками либо откло­нить их. В последнем случае созывается согласительный коми­тет. Выработанный им текст билля ставится на голосование в палатах. Они не вправе его изменить. Если в предложенной согласительным комитетом редакции текст законопроекта не будет принят обеими палатами, то либо создается новый со­гласительный комитет (в случае принятия обеими палатами совпадающей резолюции об этом), либо билль считается отвер­гнутым.

Как видно, в законодательном процессе палаты американ­ского Конгресса равноправны: закон может быть принят толь­ко с согласия обеих палат.

Получив принятый в идентичной редакции билль, Прези­дент должен подписать его в течение 10 дней (не считая вос­кресных дней). С момента подписания Президентом акт приоб­ретает юридическую силу, если в нем самом не указано иного срока. Но в течение этого срока Президент может отклонить закон, использовав право вето. В этом случае закон с возра­жениями Президента отправляется в ту палату, в которую он был внесен. По общему правилу, Президент может отвергнуть только весь закон целиком: Конституция выборочного вето не предусматривает.

Конституция США предусмотрела отлагательный характер вето Президента: оно может быть преодолено Конгрессом путем повторного принятия палатами билля, причем сначала той, в которую он был внесен. Билль должен быть принят по­именным голосованием в прежней редакции, то есть без уче­та замечаний Президента, 2/3 голосов членов каждой палаты, присутствующих на данном заседании и участвующих в голо­совании. В этом случае билль сразу после одобрения палата­ми становится законом, то есть вступает в силу без подписи Президента.

Такое же последствие (вступление закона в силу) насту­пает и в том случае, если в течение 10 дней, отведенных для подписания актов парламента, Президент не подпишет зако­нопроект и не вернет его в Конгресс (разд. 7 ст. I Конституции). Данное правило не распространяется на те случаи, когда билль поступил к Президенту менее чем за 10 дней до окончания сессии. Дело в том, что в данной ситуации срок, отведенный Президенту для подписания билля, не успеет истечь к концу сессии, а постоянные правила Палаты представителей, как уже упоминалось, устанавливают правило дисконтинуитета в отношении биллей. Поэтому в данном случае президентское вето приобретает по сути абсолютный характер. Такую разно­видность президентского вето называют в США "карманным" (Президент как бы кладет билль в карман). Впрочем, он может впоследствии все же подписать билль и ввести его в действие.

В целом практика показывает, что президентское вето — это весьма мощное орудие воздействия главы исполнительной власти на законодательный процесс. До начала 90-х гг. прези­денты применяли вето 1421 раз. И только в 103 случаях Кон­грессу удалось преодолеть его*.

* См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. С. 40.

Прохождение финансовых (денежных) биллей имеет неко­торые особенности. Как уже упоминалось, они могут быть внесены только в Палату представителей, причем не как законопредложения, а лишь в форме разработанных биллей. В нижней палате финансовые билли обладают привилегией вне­очередного рассмотрения.

Особый порядок имеет прохождение бюджета. Он регули­руется Актом о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г. Закон предусматривает несколь­ко этапов прохождения бюджета. К первому понедельнику после 3 января Президент направляет Конгрессу проект бюджета на следующий финансовый год. Одновременно проект должен быть передан в бюджетное управление Конгресса (вспомогательный орган парламента, в задачи которого входят разработка и пред­ставление палатам докладов, заключений и исследований по вопросам бюджетной политики), которое к 15 февраля долж­но представить доклад по нему бюджетным комитетам палат. Последние рассылают его в другие постоянные комитеты, которые до 25 февраля должны представить в бюджетные комитеты заключения и предложения по вопросам своего ве­дения.

К 1 апреля бюджетный комитет Сената готовит проект совпадающей резолюции по бюджету. К 15 апреля Конгресс должен принять ее. На основе резолюции по бюджету Конгресс принимает Акт об ассигнованиях, предусматривающий основ­ные направления доходов и расходов федерального бюджета на следующий финансовый год. Палатой представителей он должен быть принят не позднее 30 июня.

Финансовый год начинается в США с 1 октября.

В последние годы в США резко обострилась проблема сво­евременного принятия актов об ассигнованиях. Сроки такого принятия все чаще нарушаются из-за разногласий между Пре­зидентом и Конгрессом. Своеобразным рекордом стало подпи­сание Президентом Акта об ассигнованиях на 1997 финансо­вый год 26 апреля 1997 г., т. е. спустя почти семь месяцев после начала финансового года Попыткой преодолеть трудности при­нятия бюджета, приобретшие систематический характер, ста­ло принятие в апреле 1996 г. Акта о постоянном вето на акты об ассигнованиях, который вступил в силу 1 ноября 1997 г. и будет действовать до 31 декабря 2002 г. Акт внес существен­ные коррективы в процедуру принятия бюджета, пополнив ее особенности еще одной весьма существенной деталью.

При получении акта об ассигнованиях, принятого Конг­рессом, Президент в течение пяти дней может представить парламенту послание, в котором будут перечислены отверга­емые им статьи. Если в течение определенного срока Конг­ресс не примет соответствующие статьи в прежней редакции 2/3 голосов постатейным голосованием, акт вступает в силу в редакции Президента. Если примет, акт вновь направляется Президенту, который вправе наложить повторное вето на ре­шение Конгресса. Оно опять-таки может быть преодолено, но уже 1/3 голосов плюс один голос присутствующих парламен­тариев каждой палаты. После окончания процедуры преодоле­ния вето акт об ассигнованиях вступает в силу немедленно в редакции Конгресса, если вето преодолено, либо в редакции Президента — если нет.

По мнению многих американских юристов, произведенные изменения в бюджетном процессе нарушают конституционные нормы об отлагательном и тотальном характере президентско­го вето*.

* См. об этом: Травкина Н. М. Законодательный бюджетный процесс в США: крах или диалектическое развитие // США: экономика, полити­ка, идеология. 1996. № 12. С. 34.

Все билли, принимаемые Конгрессом США, подразделя­ются на публичные и частные. Публичные законы представляют собой акты, устанавливающие общие правила поведения, принимаемые по главным вопросам внутренней и внешней политики. Именно они составляют основную массу статутов. Частные, же парламентские акты регулируют правовой ста­тус отдельных лиц и корпораций. Эти два вида биллей вносят­ся в разные календари палат, причем частные рассматрива­ются в упрощенном порядке — при меньшем кворуме и без постатейного обсуждения.

В США существует два издания, осуществляющих официальное опубликование законов. Непосредственно после вступ­ления в силу публичные законы опубликовываются в издани­ях серии "Публичное право". В конце года все акты Конгресса сводятся воедино и публикуются в хронологическом порядке в очередном номере ежегодного издания "Полное собрание ста­тутов Соединенных Штатов" ("United States Statutes at Large").

Кроме того, положения законов публикуются и в Своде законов США ("The United States Code"). Особенность его струк­туры заключается в том, что отдельные нормы законов (а не законы целиком) сводятся по предметам их регулирования, составляя 50 титулов (разделов) Свода. Каждый титул подраз­деляется на главы и параграфы. По каждому параграфу при­водится перечень предшествующих актов. Свод переиздается один раз в шесть лет. В 2000 г. имело место очередное издание. Ежегодно публикуются дополнения к Своду, в которых также по титулам фиксируются изменения законодательства за год. Все изменения поглощаются очередным изданием Свода.

3. Президент США

Согласно ст. II американской Конституции исполнительная власть на федеральном уровне осуществляется Президентом США.

Президент избирается сроком на четыре года. В качестве гарантии предотвращения узурпации власти, угрозу которой может создать длительное пребывание одного лица в данной должности, Конституция США (поправка XXII) устанавлива­ет запрет на избрание одного и того же лица Президентом более двух раз. Упомянутая поправка была принята Конгрес­сом в 1947 г. (вступила в силу в 1951 г.) после того, как Фран­клин Делано Рузвельт избирался Президентом США четыре раза подряд. Это был беспрецедентный случай. Ранее действо­вал рожденный первым Президентом Дж. Вашингтоном обычай избираться на эту должность не более двух раз. После того как обычай оказался нарушен, эта норма стала конституционной. Согласно той же XXII поправке, лицо, занимавшее дол­жность Президента или исполнявшее его обязанности свыше двух лет, не может быть избрано на эту должность более одного раза. Таким образом, предельный срок пребывания одного лица в должности Президента США составляет 10 лет.

Избранный в середине декабря Президент вступает в дол­жность 20 января года, следующего за годом выборов, — в день принесения присяги. Столь длительный промежуток вре­мени — от выборов до инаугурации (торжественной процедуры вступления Президента в должность) — необходим главе госу­дарства, чтобы определить кандидатуры должностных лиц ис­полнительной власти.

Компетенция. Конституция США наделяет Президен­та обширными полномочиями, которые для удобства исследо­вания можно классифицировать, подразделив их прежде все­го на его полномочия главы государства и главы исполнитель­ной власти Союза.

В качестве главы государства Президент США обладает комплексом правомочий в сферах обеспечения безопасности страны, внешних сношений, а также взаимодействия с зако­нодательной и исполнительной властью.

В сфере обеспечения безопасности страны Президент осу­ществляет полномочия Главнокомандующего армией и флотом Соединенных Штатов, а также милицией отдельных штатов, когда она призывается на действительную службу США. К этой же сфере относятся чрезвычайные полномочия Президента: его права объявлять и прекращать чрезвычайное положение, а также осуществлять в период его действия специальные или экстраординарные меры вплоть до применения сил армии и национальной гвардии для восстановления правопорядка, по­давления мятежей и обеспечения деятельности федеральных органов. Чрезвычайные полномочия Президента США прямо не предусмотрены Конституцией. Они предоставляются Прези­денту Актом о национальном чрезвычайном положении 1976 г. Прокламация об объявлении чрезвычайного положения неза­медлительно передается Президентом в Конгресс США. Кон­грессу не предоставлено права утверждать введение чрезвы­чайного положения: соответствующий акт Президента в этом не нуждается. Однако палаты Конгресса могут в любое время принять совместную резолюцию о прекращении действия чрез­вычайного положения, в результате чего оно отменяется. Бо­лее того, для контроля за действиями Президента в условиях чрезвычайного положения палаты должны не реже чем через каждые шесть месяцев после его объявления рассматривать на своих заседаниях вопрос о принятии совместной резолюции о его прекращении. Чрезвычайное положение прекращается со­ответствующим актом Президента, а также автоматически по истечении одного года со дня его объявления, если за 90 дней до истечения этого срока Президент не примет акта о его про­длении (данный акт тоже должен быть представлен палатам Конгресса). Все акты Президента, изданные в период действия чрезвычайного положения, подлежат немедленному представ­лению в палаты Конгресса. Если ими предусматривается ис­пользование Вооруженных сил США, действуют правила Ре­золюции палат о военных полномочиях 1973 г.

В области внешней политики Президент заключает меж­дународные договоры, назначает послов, консулов и иных полномочных представителей страны в иностранных государ­ствах и международных организациях, осуществляя эти полно­мочия "с совета и согласия Сената", а также принимает послов и других полномочных представителей иностранных государств. Конституция не определяет порядка отзыва представителей США за рубежом. На практике этот вопрос является прерога­тивой Президента. Ничего не говорится в Конституции и о воз­можности самостоятельного, т. е. без "совета и согласия" Сена­та, заключения Президентом международных соглашений. Од­нако такая практика имеет место. Не все международные документы, в которых участвуют США, считаются в данной стране договорами, а лишь те, которые напрямую связаны с полномочиями Конгресса. Соглашения же, относящиеся к ком­петенции исполнительной власти, именуются исполнительными соглашениями. В утверждении Сената нуждаются только меж­дународные договоры. Исполнительные же соглашения заклю­чаются Президентом самостоятельно. К числу исполнительных соглашений принято относить, например, соглашения об уста­новлении дипломатических отношений, о мире, по вопросам совместного военного производства, создания военных баз и т. д. Однако некоторые исполнительные соглашения нуждают­ся в одобрении Сената. Таковы соглашения, содержащие обя­зательства США, выполнение которых невозможно без уча­стия Конгресса (например, если оно требует ассигнований), а также соглашения, одобрения которых Сенатом прямо требует закон.

Но даже если согласие Сената на заключение междуна­родного соглашения или договора необходимо, все же именно Президент играет в этом процессе решающую роль, поскольку он осуществляет в нем начальную и конечную стадии. Действи­тельно, сначала договор подписывается Президентом или кем-либо по его уполномочию и лишь потом подлежит одобрению Сенатом. Но такое одобрение не означает окончательного ре­шения по вопросу о вступлении договора в силу. Ратификаци­онная грамота подписывается Президентом, который может этого и не сделать либо, подписав ее, отказаться от ее депо­нирования или обмена ратификационными грамотами, без чего договор в силу не вступит.

С целью создания противовесов законодательной и судеб­ной ветвям власти Президент наделен некоторыми полномочи­ями, касающимися взаимодействия с ними. Так, в сфере су­дебной власти он имеет право отсрочки исполнения пригово­ров и право помилования за преступления, совершенные против США (за исключением случаев осуждения в порядке импич­мента). Расширительно толкуя конституционное право поми­лования, Президенты закрепили за собой и право объявления амнистии. Кроме того, в соответствии с Конституцией (разд. 2 ст. II) Президент с совета и согласия Сената назначает судей Верховного суда США и иных федеральных судов.

В сфере взаимоотношений с Конгрессом Президент име­ет право созыва одной или обеих его палат на внеочередные заседания. В случае разногласий между палатами о времени отсрочки заседаний Президент принимает окончательное ре­шение. Он периодически направляет палатам разнообразные послания, важнейшими из которых являются ежегодные по­слания о состоянии Союза, представляющие собой по сути программу законодательных мероприятий Конгресса на пред­стоящий год. Кроме того, в начале каждой сессии Конгрессу представляются экономическое и бюджетное послания Прези­дента. Наконец, Президент обладает уже упоминавшимися правом подписания законов и правом отлагательного вето.

Однако наибольшим объемом полномочий Президент США обладает как глава исполнительной власти. В этом качестве Президент руководит огромным исполнительным аппаратом, назначает с "совета и согласия Сената" всех должностных лиц США, должности которых предусмотрены Конституцией и законом (если в самой Конституции не определен иной поря­док их замещения). В двух случаях Президент обладает пра­вом самостоятельного, без "совета и согласия Сената", назна­чения должностных лиц: если такое право прямо предостав­лено ему законом и если вакансия открывается в период между сессиями Конгресса — на срок до окончания ближайшей сес­сии.

Порядок увольнения должностных лиц США не прописан в Конституции. На практике оно производится Президентом единолично, если Конституция и законы прямо не предусмат­ривают иного.

Как глава исполнительной власти Президент США опреде­ляет полномочия всех должностных лиц Соединенных Штатов и заботится о добросовестном исполнении законов. Это поло­жение, сформулированное в Конституции (разд. 3 ст. II) в столь общей форме, послужило основанием для возникновения кон­цепции "подразумеваемых полномочий" Президента (в частно­сти, чрезвычайных, о которых уже шла речь) и активного использования с целью их реализации института делегирован­ного законодательства.

Таким образом, все полномочия Президента США можно условно подразделить на конституционные (т. е. прямо предус­мотренные Конституцией США), подразумеваемые (не упомина­емые ею, но имеющиеся в виду) и делегированные Конгрессом.

Наконец, как глава исполнительной власти Президент, в соответствии с Конституцией (разд. 2 ст. II), может требовать от руководителя каждого исполнительного департамента (ми­нистерства) письменного мнения по любому вопросу его ком­петенции. Данная формулировка позволяет заключить, что правительство как высший коллегиальный орган исполни­тельной власти общей компетенции в США отсутствует. Главы департаментов могут лишь высказывать Президенту свое мнение по вопросам, отнесенным к их ведению, являясь как бы советниками Президента. Все решения по вопросам своей компетенции принимаются им единолично.

Решения Президента по вопросам его компетенции име­ют форму правовых актов. Из буквального прочтения Консти­туции США следует, что Президент правом нормотворчества не обладает (за исключением сферы внутренней организации исполнительной власти). Это прерогатива законодательного органа — Конгресса. Однако на практике нормотворческая деятельность осуществляется Президентом весьма активно. По мнению некоторых американских авторов, именно Президент в настоящее время фактически является "главным законода­телем"*. Правотворчеством Президент занимается на основе делегирования ему соответствующих полномочий Конгрессом. Правомерность делегированного законодательства выводится американскими юристами из положения последнего абзаца разд. 8 ст. I Конституции США, согласно которому, как уже указывалось, Конгресс имеет право на издание любых зако­нов в рамках компетенции федерации (концепция подразумева­емых полномочий). А раз это так, заявляют правоведы, Конг­ресс вправе принимать в числе других законы, делегирующие исполнительной власти полномочия на издание нормативных актов по вопросам ведения Конгресса. Правомерность делегиро­вания признана не только доктриной, но и целым рядом судеб­ных решений. Первым из них считается решение Верховного суда, принятое в 1913 г., в котором он определил, что деле­гирование конституционно, если в делегирующем законе ука­заны четкие границы предмета регулирования, осуществляе­мого на основании делегирования.

* См., например: Chamberlain L. H. President as Legislator // President and Congress. The Conflict of Powers. N. Y., 1955. P. 55.

По мере усложнения нормотворческой деятельности сфе­ра делегирования расширяется, а требования, предъявляемые Конгрессом к актам делегированного законодательства, стано­вятся все менее определенными. Президент нередко осуществ­ляет субделегирование полномочий, переданных ему Конгрес­сом, главам исполнительных департаментов, независимых ве­домств и иным должностным лицам.

К разновидностям актов Президента США относятся, во-первых, исполнительные приказы, во-вторых, планы реорга­низации, наконец, в-третьих, иные акты — правила, положе­ния, прокламации, военные приказы и т. д. Наибольшую зна­чимость имеют две первые разновидности.

Исполнительные приказы — это наиболее частые акты Президента. Они издаются на основе конституционных полно­мочий Президента либо в порядке делегированного законода­тельства и регулируют самые разнообразные вопросы социаль­но-экономической и политической жизни. В настоящее время действует около 15 тыс. исполнительных приказов Президен­та США*.

* См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. С. 41.

Большую значимость имеет и вторая разновидность актов Президента — планы реорганизации. Это акты, принимаемые Президентом на основе законов о реорганизации, которые де­легируют Президенту полномочия по регулированию вопросов организации и порядка деятельности структур исполнитель­ной власти на основе закона, а нередко (при наличии специального указания об этом в законе о реорганизации) и право изменять положения законов по этим вопросам. Например, именно на основе плана реорганизации в 1953 г. был учрежден федеральный департамент здравоохранения, образования и социального благосостояния.

С 1977 г. сфера регулирования планами реорганизации была ограничена: Президент посредством таких планов теперь может реформировать лишь второстепенные структуры испол­нительной власти. Крупные же организационные реформы исполнительной власти осуществляются актами Конгресса.

Планы реорганизации подлежат утверждению палатами Конгресса в течение 60 дней. Если план в течение этого сро­ка не рассмотрен палатами, он вступает в силу в день, опре­деляемый Президентом.

Акты Президента так же, как и федеральных органов ис­полнительной власти специальной компетенции, публикуются по мере их принятия в официальном периодическом издании "Федеральный регистр" ("Federal Register"), а также помеща­ются в периодически обновляемом многотомном "Своде феде­ральных постановлений" ("The Code of Federal Regulations"), где акты группируются по разделам.

Совокупность глав департаментов неофициально именует­ся в США Кабинетом. Такой термин для обозначения сове­щаний глав департаментов использовал уже первый Президент США Дж. Вашингтон. Еще раз подчеркнем, что Кабинет по сути является консультативным органом при Президенте, ни­каких юридически значимых актов он не принимает. Президент не обязан следовать советам членов Кабинета.

В состав Кабинета ныне входят 14 глав департаментов (секретарей), в также три министра без портфеля, в том чис­ле постоянный представитель США в ООН. Помимо Президен­та и членов Кабинета в его заседаниях обычно принимают участие Вице-президент, помощники Президента, помощни­ки глав департаментов, главы важнейших ведомств, входящих в Исполнительное управление при Президенте, а также дру­гие должностные лица по усмотрению Президента, который сам определяет круг участников каждого конкретного заседа­ния Кабинета. Он же устанавливает сроки проведения таких заседаний. Обычно они проводятся один раз в месяц.

С учетом огромной значимости института Президента США в государственном механизме Конституция устанавлива­ет определенные гарантии его деятельности, прежде всего политической, материальной и личной независимости, защищенности. Правовым средством обеспечения политической не­зависимости Президента является отсутствие его политичес­кой ответственности перед кем бы то ни было, включая Конгресс. Конечно, реально политическая независимость не может быть полной, так как в своей деятельности Президент вынужден считаться с расстановкой сил и в обществе в целом, и в Конгрессе, и в своей партии. Юридически выраженная независимость может лишь смягчить реально существующий прессинг различных политических и социальных структур.

В качестве материальной гарантии статуса Президента Конституция США содержит положение о том, что за свою службу он получает вознаграждение и что оно не может быть изменено в течение периода, на который он избран. Причем в течение этого же периода Президент не может получать ино­го денежного вознаграждения из государственной казны: ни от федеральных властей, ни от штатов (разд. 1 ст. II Конститу­ции).

Помимо установленного в твердой сумме жалованья, со­ставляющего ныне 200 тыс. долл. в год*, Президент получает дополнительные выплаты на покрытие расходов, связанных с выполнением должностных обязанностей, в частности транс­портных и представительских. Уходящим в отставку Президен­там назначается пожизненная пенсия.

* См.: Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. С. 155.

В отличие от многих других конституций американский высший закон не упоминает о личном иммунитете Президента. На практике его неприкосновенность считалась обычаем. Этот обычай был поколеблен в 1974 г., когда судебная власть заста­вила Президента Ричарда Никсона выдать вещественные до­казательства нарушения им законов, а также в 1998 г., когда Президенту Биллу Клинтону пришлось давать показания пе­ред большим жюри в связи с обвинением в неуважении к суду и в воспрепятствовании осуществлению правосудия.

Лишение Президента иммунитета может быть осуществ­лено только в результате признания его виновным в порядке импичмента. Основаниями возбуждения процедуры импич­мента является совершение Президентом государственной из­мены, взяточничества, других преступлений и уголовных про­ступков против государства (high Crimes and Misdemeanors). Ни в доктрине, ни на практике до сих пор нет единства в понимании этих категорий уголовных правонарушений. Боль­шинство юристов склоняется к тому, что ими охватываются все виды уголовно наказуемых деяний. Единственным право­вым последствием признания лица виновным в порядке им­пичмента является его смещение с должности и лишение пра­ва занимать и исполнять какую-либо почетную, ответствен­ную либо оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов. Смещенное с должности лицо лишается иммунитета и в дальнейшем привлекается к ответственности на общих ос­нованиях.

Американская история не знает прецедентов отрешения Президента США от должности в результате применения про­цедуры импичмента, хотя попытки проделать это предприни­мались парламентариями неоднократно. Наиболее драматичная из них имела место в 1868 г. Она касалась Президента Эндрю Джонсона, чья "мягкая" политика по отношению к побежден­ному в Гражданской войне Югу воспринималась Конгрессом крайне враждебно. Дело дошло до голосования в Сенате. Для обвинительного вердикта не хватило лишь одного голоса.

Несколько раз процедура импичмента прерывалась на бо­лее ранних стадиях — в Палате представителей. Наиболее известный случай был связан со знаменитым "Уотергейтским делом" (об обнаружении в предвыборном штабе Демократиче­ской партии в отеле "Уотергейт" подслушивающего устройства, установленного якобы с ведома Президента-республиканца Р. Ник­сона). Результаты голосования по вопросу о возбуждении про­цедуры импичмента в Палате представителей были предре­шены, и Президент Р. Никсон, не дожидаясь его, подал в отставку, после чего был помилован новым Президентом Дже­ральдом Фордом. Не собрала в Палате представителей необ­ходимого большинства голосов и инициатива импичмента в отношении Президента Б. Клинтона в 1999 г.

Отстранение от должности в результате применения про­цедуры импичмента является не единственным основанием прекращения полномочий Президента США. К числу таких оснований разд. 1 ст. II Конституции относит также смерть, отставку и неспособность осуществлять связанные с должностью права и обязанности. В последнем случае такое прекращение может иметь как окончательный, так и времен­ный характер (по всем прочим основаниям полномочия Пре­зидента прекращаются окончательно).

Неспособность Президента осуществлять свои полномо­чия — это юридический факт, установить который гораздо сложнее, чем факт наличия других оснований для прекраще­ния президентских полномочий. Поэтому Конституция весьма обстоятельно регламентирует соответствующую процедуру (разд. 3 и 4 поправки XXV). Неспособность осуществлять пол­номочия должна быть заявлена либо самим Президентом, либо Вице-президентом и большинством голосов глав департаментов или других органов исполнительной власти, учрежденных за­коном, посредством письменного заявления, которое подает­ся спикеру Палаты представителей и председателю Сената pro tempore. С момента подачи заявления функции Президента выполняет Вице-президент. Это продолжается до тех пор, пока Президент не передаст председателю pro tempore и спи­керу письменное заявление о том, что его неспособности к исполнению президентских полномочий более не существует. Через четыре дня после подачи заявления Президент возоб­новляет осуществление своих полномочий, если только в те­чение этого срока Вице-президент и большинство упоминав­шихся уже должностных лиц не представят председателям палат письменные заявления об обратном. В случае получения такого заявления вопрос окончательно разрешается Конгрессом. Если в течение установленного Конституцией срока Конгресс большинством в 2/3 голосов обеих палат решит, что Президент не в состоянии осуществлять свои должностные полномочия, то их продолжает исполнять Вице-президент. В противном случае Президент возобновляет осуществление полномочий по своей должности.

В случае досрочного прекращения полномочий Президен­та его должность переходит к Вице-президенту. В исто­рии США восемь раз Вице-президент становился Президентом в результате смерти предшественника. И лишь однажды дос­рочное прекращение полномочий Президента наступило в ре­зультате упоминавшейся отставки Р. Никсона в 1974 г.

Фигуру Вице-президента в государственном механизме США можно охарактеризовать в основном как резервную. Кон­ституция не наделила его какими-либо властными полномочи­ями. Он председательствует на заседаниях Сената, участвует в заседаниях Кабинета, выполняет отдельные поручения Пре­зидента. Но самое основное значение этой должности заклю­чается в замещении Президента при его временной неспособ­ности исполнять обязанности и в принятии на себя его долж­ности при досрочной ее вакантности. Прецедент был создан в 1841 г., когда после смерти Президента Уильяма Гаррисона Вице-президент Джон Тайлер повел себя как полновластный Президент. Данный прецедент положил начало обычаю, кото­рый впоследствии неукоснительно соблюдался всеми Вице-президентами при образовании вакансии президентской долж­ности досрочно. Он получил конституционное закрепление принятием поправки XXV, вступившей в силу в 1967 г.

Эта же поправка (разд. 2) предусматривает и порядок за­мещения вакансии должности Вице-президента, если она от­кроется ранее истечения срока полномочий, на который он был избран: Президент назначает Вице-президента, который вступает в должность после утверждения его большинством голосов обеих палат Конгресса. Такой порядок в сочетании с описанной ранее процедурой наделения Вице-президента пол­номочиями Президента в случае досрочного прекращения пол­номочий последнего может привести к тому, что должности Президента и Вице-президента одновременно могут быть за­няты не избранными, а назначенными лицами. Такой преце­дент имел место в истории США. Он опять же связан с отстав­кой Р. Никсона. Незадолго до нее в начале 1974 г., будучи обвиненным в коррупции, в отставку ушел Вице-президент Спиро Агню. Р. Никсон назначил Вице-президентом Дж. Форда, который после отставки самого Р. Никсона стал Президентом. Место Вице-президента вновь оказалось вакантным, и Дж. Форд назначил на эту должность Нельсона Рокфеллера.

В случае, если одновременно до истечения срока полно­мочий окажутся вакантными должности и Президента, и Вице-президента, действует Акт о преемственности должности Пре­зидента Соединенных Штатов 1948 г. Он устанавливает целый перечень должностных лиц (всего 15), которые вступают на пост Президента, если он окажется досрочно вакантным. Их перечисление проводится в порядке строгой иерархии: каж­дое включенное в перечень должностное лицо занимает пост Президента только в том случае, если его не может занять в силу указанных в законе причин (смерть, болезнь, отставка, добровольный отказ, отстранение от должности, несоответ­ствие требованиям, предъявляемым к кандидату в Президен­ты) ни одно из лиц, названных в перечне раньше, чем это лицо. Так, если ни Президент, ни Вице-президент не могут осуществлять полномочия главы государства, то в должность Президента вступает спикер Палаты представителей. Если спикер не сделает этого, должность Президента переходит к председателю Сената pro tempore. Если и он не займет этой должности, ее занимает государственный секретарь (должно­стное лицо, выполняющее, в частности, функции министра иностранных дел). Далее следует список прочих секретарей (министров), которые могут занимать должность Президента,  как уже указывалось, только в порядке "старшинства".

Полномочия Президента у соответствующего лица начи­наются с момента принесения присяги. Вступление в долж­ность главы государства влечет отставку с прежней должнос­ти. Соответствующее лицо пребывает в должности Президента США до истечения срока, на который был избран Президент, чье место оно заняло в соответствии с Актом 1948 г. Исклю­чение составляют случаи прекращения обстоятельств, препят­ствующих исполнению обязанностей главы государства Президентом или должностным лицом, имеющим преимущественное право на занятие этой должности. Тогда к исполнению долж­ности главы государства приступает кто-то из этих лиц.

Федеральная публичная администрация. В осу­ществлении исполнительной власти на федеральном уровне в качестве органов специальной компетенции участвуют упоми­навшиеся уже департаменты, функционирование которых предусмотрено Конституцией, а также так называемые неза­висимые ведомства (агентства). Если департаменты представ­ляют собой аналог министерств в любой другой стране, то статус независимых ведомств требует пояснений. Этот инсти­тут возник в конце XIX в. и значительно разросся в 30-е гг. XX в. — во время проведения "Нового курса". Его существо­вание базируется на теории, согласно которой многие пробле­мы управления могут быть разрешены более эффективно, если их вывести из поля политического влияния и доверить контролю специалистов в соответствующих сферах.

Общим наименованием органов исполнительной власти специальной компетенции является термин "административные учреждения". Он введен в юридический оборот Актом об адми­нистративном производстве 1946 г. Акт комплексно урегулиро­вал статус специализированных органов исполнительной влас­ти, имея по существу значение административного кодекса.

К числу административных учреждений Акт относит не все департаменты и независимые ведомства, а лишь те, кото­рые имеют полномочия выносить решения в отношении юри­дического статуса частных лиц. Из 14 существующих департа­ментов административными учреждениями являются 11. Лишь осуществляющие военные и военно-политические функции департаменты армии, военно-морского флота и военно-воздуш­ных сил таковыми не считаются.

Из приблизительно 100 независимых федеральных ве­домств административными учреждениями признаются около 60. Их можно подразделить на три группы: политические, эконо­мические и социальные. Наиболее важными из политических ведомств являются уже упоминавшиеся комиссия по граждан­ским правам, федеральная комиссия по выборам. К числу эко­номических ведомств относятся, например, федеральная торговая комиссия, комиссия ценных бумаг и биржевых операций, экспортно-импортный банк, комиссия междуштатной торговли (коммерческих отношений), федеральная комиссия связи, почто­вая служба. В систему социальных ведомств входят, в частности, ведомство по охране окружающей среды, национальный совет по трудовым отношениям, комиссия по безопасности и охра­не здоровья на производстве, комиссия по безопасности по­требляемых товаров.

Статус исполнительных департаментов и независимых ведомств весьма различен. Особенность ведомств — большая степень их самостоятельности по отношению к Президенту. Так, хотя руководители тех и других органов назначаются Президентом с совета и согласия Сената, однако главы депар­таментов могут быть уволены Президентом в любое время по его усмотрению, в то время как руководители независимых ведомств назначаются на установленный законом срок, превы­шающий срок полномочий Президента (5—7 лет), и могут быть освобождены им от должности досрочно только по основани­ям, указанным в законе. Законы и положения о независимых ведомствах обычно запрещают комплектовать их на однопар­тийной основе.

Административные федеральные учреждения осуществ­ляют свои функции по отраслевому и функциональному управ­лению путем принятия нормативных правовых актов: прика­зов, инструкций, правил. Они издаются на основании субделе­гирования им Президентом полномочий на осуществление нормотворчества.

Те учреждения исполнительной власти, которые не яв­ляются административными, осуществляют исследовательс­кие, планирующие, совещательные, координационные и иные функции внутри системы исполнительной власти. Не являются административными учреждениями также органы, входящие в состав Исполнительного управления Президента: служба Белого Дома, совет национальной безопасности, административ­но-бюджетное управление, совет экономических консультантов, служба Вице-президента и другие — всего 17 ведомств.

Исполнительное управление Президента было создано Актом о реорганизации исполнительного аппарата Президента1939 г. Его основные функции определены Планом реоргани­зации 1977 г. Они состоят в консультировании Президента, разработке общего политического курса, координации дея­тельности различных звеньев исполнительной власти. Самосто­ятельных полномочий ни управление в целом, ни органы, вхо­дящие в его состав, не имеют. Президент определяет едино­лично и полномочия, и порядок деятельности его звеньев. Следует отметить, что Исполнительное управление Президен­та играет заметную и все возрастающую роль в политической жизни, нередко оттесняя на второй план административные учреждения.

4. Федеральные суды

Судебная система США является двухуровневой: она вклю­чает систему федеральных судов, а также судебные системы 50 штатов, федерального округа Колумбия и четырех зависи­мых территорий. Суды каждой из систем действуют по отноше­нию друг к другу относительно самостоятельно и независимо.

Важнейшую часть судебных систем обоих уровней состав­ляют суды общей юрисдикции. Компетенция судов фе­дерального уровня и судов штатов формально разделена. При этом юрисдикция федеральных судов является ограниченной: она определяется лишь тем кругом дел, который установлен Конституцией США (разд. 2 ст. III). В начале XIX в. в одном из своих решений Верховный суд США разделил дела, подсуд­ные федеральным судам, на две категории. Первую группу составляют споры, которые рассматриваются федеральными судами, исходя из самого характера дела, то есть предмета спора. В соответствии с этим критерием федеральная судебная власть распространяется на все дела, возникающие на осно­вании Конституции США, федеральных законов и междуна­родных договоров, а также "морские дела" (связанные с су­доходством в открытом море) и дела адмиралтейства (споры по вопросам морских грузоперевозок, содержания портов, рыболовства). Вторую категорию дел, относящихся к юрисдик­ции федеральных судов, составляют споры, в которых уча­ствуют перечисленные в Конституции субъекты: послы, дру­гие полномочные представители иностранных государств, США в целом, штаты, граждане различных штатов, иностранные государства, их граждане и подданные.

Все остальные дела могут быть рассмотрены только су­дами штатов, которые, стало быть, обладают остаточной юрис­дикцией.

Но указанный подход к разграничению юрисдикции феде­ральных судов и судов штатов является самой общей его ха­рактеристикой. Дело в том, что лишь некоторые из категорий дел, подсудных федеральным судам, относятся к их исключи­тельной юрисдикции. В уголовно-правовой сфере это все "пре­ступления против Соединенных Штатов", то есть предусмот­ренные федеральным уголовным законодательством, например торговля наркотиками, контрабанда, уклонение от уплаты налогов, шпионаж, измена и некоторые другие. В гражданско-правовой сфере исключительная юрисдикция федеральных судов распространяется, например, на "морские и адмирал­тейские" дела, иски против США в целом, споры по поводу авторского и патентного права, иски, связанные с банкрот­ством, а также иски, в которых стороной выступает штат или иностранный дипломат.

Остальные категории дел образуют так называемую кон­курирующую юрисдикцию, т. е. по выбору заинтересованной стороны дело может быть начато либо в соответствующем федеральном окружном суде, либо в суде первой инстанции того штата, на территории которого функционирует данный федеральный окружной суд. Гражданский иск по делу, подпа­дающему под конкурирующую юрисдикцию, по желанию от­ветчика уже после его подачи в суд штата может быть пере­дан в федеральный окружной суд. Таким образом, существо­вание конкурирующей юрисдикции обусловливает возможность применения федеральных законов судами штатов (но не на­оборот). В доктрине и судебной практике это обосновывается так называемой клаузулой о верховенстве, сформулирован­ной в ст. VI Конституции США: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов... и все договоры, которые зак­лючены или будут заключены Соединенными Штатами, ста­новятся верховным правом страны; и судьи в каждом из шта­тов обязаны следовать этому праву..." В силу клаузулы о вер­ховенстве федерального права суды штатов также обязаны принимать к своему производству даже те гражданские иски, которые поданы им, но касаются вопросов исключительной юрисдикции федеральных судов, — при обязательной после­дующей их передаче в окружные федеральные суды.

Наконец, следуя клаузуле о верховенстве, суды штатов в необходимых случаях обязаны толковать федеральные зако­ны и иногда даже объявлять их неприменимыми из-за несоот­ветствия федеральной Конституции. Вместе с тем они обяза­ны не применять законы и даже положения Конституции собственного штата, если они противоречат Конституции США или федеральным законам. Все подобные решения являются предметом окончательного пересмотра в Верховном суде США. Как видно, основными функциями судов общей юрисдикции в США являются не только разрешение конкретных правовых споров, но и осуществление конституционного контроля, а также толкование Конституции. Ограниченность юрисдикции федеральных судов, наличие конкурирующей юрисдикции, действие клаузулы о верховенстве федерального права обус­ловили то, что значительное большинство судебных дел (на­пример, около 99% уголовных дел) рассматривается судами штатов. Вместе с тем названная клаузула предопределяет ре­шающую роль федеральных судов, прежде всего Верховного суда США, в осуществлении конституционного контроля и толкования Конституции США.

Обособленность федеральной судебной системы и судебных систем штатов проявляется в том, что решения судов штатов не могут обжаловаться в федеральные суды, и наоборот. Ис­ключение составляют жалобы по делам, затрагивающим так называемый федеральный конституционный вопрос, которые могут быть рассмотрены Верховным судом. Особый случай со­ставляют жалобы хабеас корпус, касающиеся законности со­держания обвиняемых под стражей. Они могут быть поданы в федеральный окружной суд. В случае удовлетворения жалобы суды, нарушившие правила заключения под стражу, т. е. не­законно ограничившие чью-либо свободу, право на которую является важнейшим конституционно признанным правом че­ловека, лишаются юрисдикции, и соответствующее дело пе­ресматривается по существу в федеральном окружном суде.

Систему федеральных судов общей юрисдикции образуют федеральные окружные суды, федеральные апелляционные суды и Верховный суд США. Единственным органом федераль­ной судебной власти (да и судебной власти в целом), упомяну­тым в Конституции США (ст. III), является Верховный суд Соединенных Штатов. Остальные федеральные суды "время от времени" учреждаются Конгрессом, на что его уполномочива­ет Конституция. В целом система федеральных судов установ­лена Актом о судоустройстве 1789 г.

Федеральные окружные суды являются низовым звеном федеральной судебной системы. Каждый из них действует в пределах одного округа, на которые поделена вся страна с учетом границ штатов, так что в одном штате имеется от од­ного до четырех окружных судов. Всего таких судов 94, включая окружные суды, созданные по одному в каждой из четы­рех заморских территорий.

Основную сферу компетенции окружных судов составля­ет рассмотрение по первой инстанции гражданских и уголов­ных дел, относящихся к федеральной юрисдикции, за исклю­чением тех, которые подлежат рассмотрению исключительно Верховным судом США. На практике федеральные окружные суды занимаются преимущественно рассмотрением граждан­ских дел, основную массу которых составляют споры о банк­ротстве. На уголовные дела приходится лишь около 10% от общего числа дел. С середины XX в. в практике федеральных окружных судов значительное место стало занимать рассмот­рение ходатайств об издании приказа хабеас корпус в случа­ях незаконного лишения свободы судами штатов.

В каждом суде работают от одного до 30 и более судей. Дела слушаются либо судьей единолично, либо с участием присяжных заседателей. Роль присяжных характеризуется в поправках V, VI, и VII к Конституции США, причем в пер­вых двух из них — применительно к уголовному судопроизвод­ству, а в последней — к гражданскому. В уголовных делах присяжные участвуют в двух процессуальных формах: осуще­ствляют предание суду (поправка V) и выносят вердикт о виновности (поправка VI). Первая предполагает утверждение обвинительного заключения большим жюри присяжных — по делам о преступлениях, караемых смертью, или других позо­рящих преступлениях. К числу последних относятся преступ­ления, за которые может быть назначено наказание в виде лишения свободы на срок более одного года либо связанное с обязательным привлечением к труду, лишением права зани­мать определенные должности или избирательных прав. По остальным категориям дел обвинительные заключения утвер­ждают магистраты (см. ниже).

Большое жюри созывается по требованию органов обви­нения и насчитывает от 16 до 23 присяжных. Оно либо утвер­ждает обвинительное заключение (и тогда дело передается в суд), либо отклоняет его (дело прекращается). Впрочем, с согласия обвиняемого дело может быть передано в суд и на основании обвинения, выдвинутого атторнеем (прокурором).

Поправка VI к Конституции провозгласила право обвиня­емого на беспристрастный суд присяжных штата и округа, где совершено преступление, во всех случаях уголовного пресле­дования. Однако право на слушание дела судом присяжных — это именно право, а не обязанность обвиняемого. С его письменного согласия дело может быть рассмотрено судьей еди­нолично, а малозначительное — магистратом.

Суд присяжных состоит из 12 присяжных заседателей и одного профессионального судьи. Вердикт — как обвинитель­ный, так и оправдательный — считается вынесенным при его единогласном одобрении всеми присяжными (лишь в несколь­ких штатах законодательство разрешает вынесение вердикта квалифицированным большинством голосов присяжных). Если присяжные окажутся не в состоянии прийти к единогласию относительно вердикта, судья приостанавливает ход процес­са с тем, чтобы продолжить его с новым составом присяжных. Оправдательный вердикт присяжных является окончательным.

Правила гражданского судопроизводства в окружных су­дах по первой инстанции во многом определяются тем, какие нормы следует применять: общего права или права справедли­вости. Отголоски такого деления всего массива правовых норм до сих пор сохранились в процессуальном праве США, хотя с самого возникновения США как государства была установле­на единая судебная система Союза без подразделения судов на суды общего права и права справедливости. Слияние их про­изошло в XIX в. и в штатах.

Но некоторые процессуальные различия все же сохра­нились. Так, считается, что лицо ищет справедливости, если оно обращается в суд с требованием обязать кого-либо выпол­нить законные действия или отказаться от совершения неза­конных. Если же истец требует материального возмещения вреда, причиненного незаконными действиями, т. е. иск имеет денежное выражение, то судопроизводство осуществляется по правилам общего права. Процедурные нормы общего права и права справедливости различаются тем, что разбиратель­ство дел по общему праву является устным, а по праву спра­ведливости — письменным (судья работает в основном с доку­ментами). Поэтому только в рамках общего права стороны име­ют право на суд присяжных. По праву справедливости дело слушается судьей единолично. Наконец, в результате приме­нения норм общего права суды выносят решения о возмеще­нии вреда, а по праву справедливости — приказы мандамус или инджанкшн (обязывающие или запретительные).

Суд присяжных по гражданским делам может осуществ­ляться только по искам, цена которых превышает 20 долл. Он должен быть использован по требованию хотя бы одной из сторон. При отсутствии по крайней мере одного из этих усло­вий дело слушается судьей единолично. В отличие от уголовных дел вердикты выносятся абсолютным большинством голо­сов присяжных.

Персональный состав и большого, и малого жюри форми­руется методом случайного отбора, производимого периоди­чески секретарем соответствующего суда (ему в помощь суд может назначить одного гражданина, не состоящего с ним в одной партии), а в некоторых штатах — шерифом (начальни­ком полиции) графства или особым судейским чиновником — уполномоченным по формированию жюри. Отбор производится на основании данных телефонных книг, списков избирателей или налогоплательщиков, иных источников, определяемых самим судом. Присяжными не могут быть:

— иностранные граждане и апатриды;

— несовершеннолетние;

— лица, проживающие на территории соответствующего судебного округа менее года;

— лица, не владеющие английским языком;

— лица, психическое или физическое заболевание кото­рых не позволит им надлежащим образом исполнить обязан­ности присяжных;

— лица, обвиняемые в совершении преступления, а также отбывавшие наказание за совершение преступления в виде лишения свободы сроком более года.

Формирование большого или малого жюри происходит для каждого дела отдельно на основании приказа главного судьи, издаваемого по требованию атторнея или при назначе­нии дела к слушанию по инициативе самого суда. Перед из­данием приказа участвующий в деле судья опрашивает каж­дого из кандидатов в состав жюри, чтобы убедиться в его беспристрастности. В противном случае кандидатура отверга­ется. В опросе участвуют атторней и адвокаты сторон, кото­рые также имеют право отводить кандидатов в присяжные (от трех до 20 в зависимости от степени серьезности дела) без указания причин.

При окружных судах действуют магистраты, учрежден­ные Актом о федеральных магистратах 1968 г. вместо пре­жних комиссаров, которые наряду с судебными выполняли также некоторые нотариальные функции. Магистраты в отли­чие от одноименного института в европейских странах зани­маются в основном подготовкой дел к слушанию и контролем за исполнением судебных решений. Кроме того, магистраты могут по существу рассматривать уголовные дела по обвине­нию в малозначительных преступлениях при условии, что обвиняемый не настаивает на разбирательстве его дела судьей окружного суда.

Федеральные апелляционные суды (Circuit Courts of Appeal) общей юрисдикции действуют с 1891 г. и рассматривают апел­ляционные жалобы на решения и приговоры окружных фе­деральных судов (лишь в исключительных, специально уста­новленных в законе случаях жалобы могут подаваться непос­редственно в Верховный суд США, минуя апелляционные федеральные суды), а также на решения органов админист­ративной юстиции.

В настоящее время в США действуют 12 апелляционных судов общей юрисдикции: по одному в апелляционном округе, на которые делится страна. Каждый округ охватывает терри­торию от 3 до 10 штатов (один апелляционный суд имеется в федеральном округе Колумбия). В состав каждого апелляци­онного суда входят от 4 до 23 судей. Суд возглавляется пред­седателем, обязанности которого выполняет судья, дольше всех работающий в этом суде, но не достигший 70 лет. Как правило, дела слушаются коллегией в составе трех судей. Однако если дело представляет особый интерес, а также для разрешения споров между судьями созываются пленарные заседания апелляционного суда. В последние годы в связи с увеличением числа дел, поступающих в апелляционные суды, приняты законодательные меры для ускорения процедуры разбирательства дел. Например, в ряде случаев суд может отказаться от выступлений сторон. Решения принимаются аб­солютным большинством голосов. При разделении голосов по­ровну обжалуемые решение или приговор сохраняют силу.

Итогом рассмотрения жалобы в апелляционном суде яв­ляется либо ее удовлетворение, либо отклонение. При этом апелляционный суд может изменить решение окружного суда, принять собственное решение либо отменить обжалуемое с прекращением дела или направлением его на новое рассмот­рение в суд первой инстанции.

И окружные, и апелляционные федеральные суды могут в процессе рассмотрения конкретного дела отказаться приме­нить тот или иной закон, признав его неконституционным.

Возглавляет федеральную судебную систему Верховный суд США, заседающий в Вашингтоне. Он состоит из 9 судей (до 1869 г. их было 6), одного из которых Президент назначает главным судьей. Дела слушаются всем составом судей. Кворум, необходимый для принятия решений, составляют 6 членов Суда. Решения принимаются большинством голосов присутствующих судей. Они имеют окончательный характер, не подлежат обжалованию и не могут быть пересмотрены в какой-либо другой инстанции.

Основными функциями Верховного суда США являются: рассмотрение апелляций, слушание дел в качестве суда пер­вой инстанции, наконец, осуществление конституционного контроля и толкование Конституции США и федеральных за­конов. Следует иметь в виду, что две последние функции осу­ществляются только в процессе рассмотрения конкретных дел, будучи производными от первых двух функций, но имен­но они играют важнейшую роль в механизме "сдержек и противовесов".

По первой инстанции Верховный суд рассматривает:

— споры между двумя и более штатами;

— споры, в которых одна из сторон является представи­телем иностранного государства;

— споры между Соединенными Штатами и отдельным штатом;

— дела, возбуждаемые штатом или его гражданином про­тив граждан другого штата или иностранного государства.

Но только дела первой из перечисленных категорий отно­сятся к исключительной юрисдикции Верховного суда. По ос­тальным делам юрисдикция его является конкурирующей с юрисдикцией окружных федеральных судов, то есть соответ­ствующее дело может быть начато по усмотрению сторон либо в Верховном, либо в окружном федеральном суде. В слу­чаях, предусмотренных уже упоминавшимися поправками к Конституции США (V, VI, VII), дела слушаются с участием присяжных.

Основным направлением деятельности Верховного суда США является рассмотрение дел в качестве высшей апелля­ционной инстанции. Апелляционная юрисдикция Верховного суда осуществляется в трех процессуальных формах: в поряд­ке собственно апелляции (on appeal), в порядке сертиорари, то есть истребования из нижестоящего суда (by certiorari), и в порядке сертификации (by certification) — разъяснения по конкретным делам, рассматриваемым федеральными апелля­ционными судами, — при наличии обращений последних.

Итак, несмотря на юридические различия процедур де­ятельности Верховного суда США как апелляционной инстан­ции, их объединяет то, что в рамках каждой из них юрисдикция Суда имеет дискреционный характер: дело любой категории при­нимается им к производству по его собственному усмотрению. Из приблизительно 5 тыс. ежегодных обращений Верховный суд рассматривает в различных процессуальных формах лишь около 150*.

* См.: Брайсон У. К. Американская судебная система // Верховенство права. С. 118.

В процессе рассмотрения конкретных уголовных, граж­данских и иных дел суды осуществляют конституцион­ный контроль, т.е. проверку соответствия применяемых правовых актов Конституции США (суды штатов проверяют также соответствие Конституции данного штата). Уже с само­го начала своего функционирования Верховный суд США в своих решениях так или иначе затрагивал вопросы конститу­ционности. В 1796 г. он впервые специально рассмотрел вопрос о соответствии Конституции США Акта Конгресса, облагаю­щего налогом кареты, признав его конституционным. В шта­тах же к началу XIX в. уже имелось около 20 прецедентов признания судами положений правовых актов противоречащими конституциям*.

* См.: Маклаков В. В. Конституционный контроль в буржуазных и разви­вающихся странах. М., 1988. С. 29.

Однако развернутое обоснование институт конституцион­ного контроля получил в решении Верховного суда США по делу Марбэри против Мэдисона, вынесенном в 1803 г. Именно это дело положило начало признанию конституционного кон­троля как нормального и обычного направления деятельности судов*.

* См.: Махненко Е. А. Формирование Верховного Суда США в качестве органа конституционного контроля. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1988. С. 6.

Это было первое дело второго председателя Верховного суда США Дж. Маршалла. Его суть состояла в следующем. После поражения на президентских выборах 1800 г. второй Президент США федералист Дж. Адамс стремился перед сво­им уходом с этого поста заполнить суды сторонниками феде­ралистов. Было произведено несколько назначений, в том числе Дж. Маршалла, занимавшего в то время должность государственного секретаря в Кабинете Дж. Адамса, главным судьей Верховного суда США и некоего Марбэри — мировым судьей в федеральном округе Колумбия. Некоторым судьям (в том числе Марбэри) должным образом оформленные патенты ведомство Дж. Маршалла до ухода в отставку Дж. Адамса и его администрации не успело отправить. Вступивший в дол­жность Президента Томас Джефферсон отказался это сделать. Тогда один из оказавшихся в такой ситуации — Марбэри об­ратился в Верховный суд США с требованием издать приказ мандамус, обязывающий нового государственного секретаря Дж. Мэдисона выдать ему патент. Дж. Маршалл оказался в сложной ситуации, тем более, что от Конгресса стали исхо­дить угрозы возбуждения импичмента против него в случае удовлетворения иска.

Маршалл нашел остроумный выход из затруднительного и щепетильного положения, когда он мог быть обвинен либо в пристрастности и сведении счетов, либо в противозаконно­сти. Признав притязания истца в принципе правомерными, он в то же время отказался издать приказ мандамус, поскольку усмотрел в этом выход за пределы конституционной юрисдик­ции Верховного суда США как суда первой инстанции. Поло­жения же Акта о судоустройстве 1789 г., на основании кото­рого Верховный суд выдавал упомянутые приказы, были при­знаны неконституционными.

Следует отметить, что институт конституционного конт­роля не сразу утвердился в правовой системе США как ее неотъемлемый элемент. Так, в течение более чем полувека после вынесения решения по делу Марбэри против Мэдисона Верховный суд США вопросов о конституционности не рассмат­ривал. Лишь в 1857 г. он признал неконституционным закон, допускающий гражданство негров. До сих пор это решение считается "самым позорным за всю долгую историю Верховно­го суда"*. XIV поправка к Конституции (разд. 1), запретившая дискриминацию и предусмотревшая равное право на граждан­ство, прекратила действие этого решения.

* Фридмэн Л. Указ. соч. С. 155.

Активность Верховного суда США в сфере конституцион­ного контроля стала неуклонно возрастать после отмены раб­ства. Так, если в первой половине XIX в. был признан некон­ституционным лишь один закон, то во второй — уже 24, а в первой половине XX в. — 53 (особенно бурную активность проявили "девять старцев" в период проведения "Нового кур­са" Ф. Рузвельта: в 1935—1936 гг. неконституционными были признаны 11 актов Конгресса). На начало 90-х гг. Верховный суд в общей сложности объявил неконституционными более 150 по­ложений федеральных законов и более 1 тыс. — конституций и законов штатов.

Ныне институт конституционного контроля законодатель­но оформлен в нескольких параграфах 28-го титула Свода законов США.

Помимо судов общей юрисдикции в рамках федеральной судебной системы действуют специализированные суды, занимающиеся рассмотрением дел определенных кате­горий. К специализированным федеральным судам первой ин­станции относятся:

— Претензионный суд США, рассматривающий имуще­ственные иски частных лиц к правительству США ценой свы­ше 10 тыс. долл.;

— Суд США по делам внешней торговли, занимающийся разрешением споров, возникающих на основе федеральных законов об импортных торговых операциях;

— Налоговый суд США, слушающий дела, которые воз­никают в связи с обжалованием решений федеральных нало­говых ведомств;

— военные суды, которые рассматривают дела о право­нарушениях, совершенных военнослужащими, в том числе дисциплинарные военные суды, слушающие в основном дела об уголовных проступках (мисдиминорах), специальные воен­ные суды для рассмотрения дел о преступлениях, за которые может быть назначено лишение свободы не свыше 6 месяцев или увольнение из Вооруженных сил, и, наконец, общие во­енные суды, которые рассматривают дела обо всех осталь­ных, то есть наиболее серьезных, преступлениях военнослу­жащих.

Первые три из перечисленных судебных органов входят в систему административной юстиции США.

В число федеральных специализированных апелляцион­ных судов входят:

— Апелляционный суд США по федеральному округу Колумбия, занимающийся рассмотрением жалоб на решения Претензионного суда, Суда по делам внешней торговли и не­которых квазисудебных органов административной юрисдик­ции;

— Временный чрезвычайный апелляционный суд, разре­шающий жалобы на решения федеральных окружных судов по делам, связанным с применением законов о стабилизации эко­номики;

— военные суды апелляционной юрисдикции. Они имеют двухуровневую структуру, включая суды военного надзора, образованные по одному для каждого вида Вооруженных сил (армия, военно-воздушные силы и военно-морской флот), а также в качестве конечной инстанции — Военный апелляци­онный суд.

Решения апелляционных специализированных судов могут быть обжалованы в Верховный суд США.

В американской правовой доктрине федеральные суды общей юрисдикции именуются "конституционными", поскольку их создание Конгрессом (как нижестоящих по отношению к Верховному суду) предусмотрено Конституцией, а Верховный  суд США учрежден ею непосредственно (разд. 1 ст. III). Суды же специальной юрисдикции принято называть "законодатель­ными", так как они созданы не на основе прямого указания Конституции, а в силу предоставленного ею Конгрессу права издавать законы, необходимые для реализации полномочий Союза (разд. 8 ст. I). Юридическая значимость такого разгра­ничения состоит в том, что на судей законодательных судов не распространяются конституционные положения о пожизнен­ном назначении судей и недопустимости уменьшения их жало­ванья (разд. 1 ст. III).

Статус судей, определенный конституционно и зако­нодательно, направлен прежде всего на обеспечение их неза­висимости и беспристрастности при рассмотрении судебных дел.

Все федеральные судьи назначаются на должность Пре­зидентом США "с совета и согласия Сената". К кандидатам на должности федеральных судей предъявляются высокие требо­вания как в профессиональном, так и в этическом плане (боль­шой опыт работы в качестве адвоката, юрисконсульта или университетского профессора, безукоризненная репутация).

Строго централизованный порядок назначения и участие в этой процедуре двух ветвей власти должны, по мнению "от­цов-основателей", свести к минимуму зависимость судей как от местных, так и от центральных властей. Этой же цели под­чинены конституционные нормы (разд. 1 ст. III Конституции) о недопустимости уменьшения жалованья судьям "конституци­онных" судов в период нахождения в должности, а также бес­срочное назначение этих судей ("пока их поведение остается безупречным"), По выражению Дж. Мэдисона, бессрочный характер назначения на судейскую должность "быстро иско­реняет чувство зависимости от тех, кем она пожалована"*. Смещение федерального судьи "конституционного" суда с дол­жности возможно лишь в случае добровольной отставки, смер­ти либо признания его виновным в порядке импичмента, а с 1937 г. также достижения судьей 70 лет, после чего он дол­жен подать в отставку, сохраняя за собой полное жалованье.

* Федералист. М., 1993. С. 346.

Члены судов "законодательных" (кроме магистратских) назначаются в том же порядке, но на определенный срок. Например, судьи Апелляционного суда США по федерально­му округу Колумбия — на 15 лет с правом повторного назна­чения. Магистраты, работающие при окружных федеральных судах, назначаются на свои должности этими судами на восьми­летний срок либо на четыре года, если они исполняют свои  обязанности по совместительству.