§ 11. Содружество Независимых Государств

Создание СНГ. В сложной политической ситуации, свя­занной с центробежными тенденциями в рамках Союза ССР и попытками замены Союза ССР конфедеративным образовани­ем в виде Союза суверенных государств, руководители трех республик, входящих в состав СССР, — Республики Беларусь, Российской Федерации (РСФСР) и Украины — подписали 8 декабря 1991 г. Соглашение о создании Содружества Незави­симых Государств (СНГ) и заявили в этом документе, что "Союз ССР как субъект международного права и геополитическая ре­альность прекращает свое существование".

После дополнительных и более широких контактов руко­водители уже одиннадцати бывших союзных республик подпи­сали 21 декабря 1991 г. Протокол к указанному Соглашению, в соответствии с которым Азербайджанская Республика, Респуб­лика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Кыргызстан, Республика Молдова, Российская Фе­дерация (РСФСР), Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина "на равноправных началах и как Высокие Договаривающиеся Стороны образуют Содру­жество Независимых Государств". Одновременно была принята Алма-Атинская декларация.

В процессе ратификации Соглашения и Протокола к нему в ряде государств возникали сложные проблемы, которые в ос­новном были урегулированы. 9 декабря 1993 г. к СНГ присоеди­нилась Республика Грузия. В настоящее время Содружество объединяет 12 государств — ранее союзных республик СССР (не участвуют в СНГ только государства Балтии — Литовская, Латвийская и Эстонская Республики).

Спустя год с небольшим после провозглашения СНГ был принят Устав Содружества Независимых Государств. Соответ­ствующее решение было принято Советом глав государств СНГ 22 января 1993 г. и подписано руководителями семи государств — Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Ка­захстан, Республики Кыргызстан, Российской Федерации, Рес­публики Таджикистан и Республики Узбекистан; позднее к не­му присоединились Азербайджанская Республика (24 сентября 1993 г.), Республика Грузия (9 декабря 1993 г.), Республика Молдова (15 апреля 1994 г.)*.

* Последняя — с оговоркой о неучастии в вопросах коллективной безопас­ности и военно-политического сотрудничества.

Одновременно руководители всех государств СНГ, вклю­чая и не участвующих пока в Уставе, приняли Заявление, в котором выразили общую позитивную позицию относительно потенциала и повышения эффективности деятельности СНГ в экономической и политической областях. В этом же документе сказано, что "Решение об Уставе СНГ открыто для подписания теми государствами, которые готовы к этому".

Устав СНГ. Соглашение о создании СНГ, Протокол к нему и Устав СНГ составляют комплекс учредительных актов Со­дружества, при этом с точки зрения содержания и перспектив Устав (во всяком случае для признавших его государств) имеет первостепенное значение.

Устав СНГ состоит из преамбулы и девяти разделов, имею­щих 45 статей. В нем дана ссылка на общепризнанные принци­пы и нормы международного права, положения Устава ООН, Заключительного акта и других документов СБСЕ.

В разд. I определены цели Содружества, охватывающие все без исключения сферы межгосударственного сотрудниче­ства. В ст. 3 воспроизводятся основные принципы международ­ного права, дополненные такими установлениями, как верхо­венство права в межгосударственных отношениях и духовное единение народов, которое основывается на уважении их само­бытности и сохранении культурных ценностей.

В Уставе, как и в Соглашении от 8 декабря 1991 г., опреде­лены сферы совместной деятельности, реализуемой через об­щие координирующие институты.

Раздел II посвящен членству, III — коллективной безопас­ности и военно-политическому сотрудничеству, IV — предот­вращению конфликтов и разрешению споров, V — сотрудниче­ству в экономической, социальной и правовой областях.

Самый большой по объему разд. VI регламентирует струк­туру, статус, полномочия, порядок деятельности органов Со­дружества.

Предусмотрены ратификация Устава государствами-учре­дителями в соответствии с их конституционными процедурами, сдача ратификационных грамот Правительству Республики Беларусь и вступление в силу Устава в одном из двух вариан­тов — либо для всех государств-учредителей с момента сдачи грамот всеми такими государствами, либо для государств-уч­редителей, сдавших свои грамоты через один год после приня­тия Устава. От имени Российской Федерации Устав ратифици­рован ее Верховным Советом 15 апреля 1993 г. Другие го­сударства, принявшие Устав, ратифицировали его в течение 1993 г. Последней — 18 января 1994 г. — это сделала Республи­ка Беларусь. Следовательно, Устав СНГ к истечению года после его принятия вступил в силу.

Юридическая природа СНГ. Ни первоначальные учреди­тельные акты, ни Устав СНГ не содержат четкой характери­стики юридической природы Содружества, его правового ста­туса. Алма-Атинская декларация ограничилась лишь негатив­ным тезисом, что "Содружество не является ни государством, ни надгосударственным образованием". В Устав СНГ включена (ч. 3 ст. 1) аналогичная формула: "Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями".

Надлежащая оценка не может ограничиваться отрицани­ем, она должна включать позитивное решение. Отрицание надгосударственного статуса, наднациональных полномочий не ис­ключает квалификации СНГ как межгосударственного образо­вания с координационными полномочиями.

С развитием и совершенствованием организационной струк­туры СНГ и особенно с принятием Устава и введением в дейст­вие его норм юридическая природа СНГ обретает достаточно ясные очертания.

1. Содружество создано самостоятельными государствами и основано на принципе их суверенного равенства, а именно это обстоятельство имеется в виду при оценке производной правосубъектности международной организации.

2. Содружество имеет свой Устав, фиксирующий устойчи­вые функции СНГ, его цели и сферы совместной деятельности государств-членов, а именно такие черты характеризуют функ­циональную правосубъектность международной организации.

3. Содружество имеет четкую организационную структу­ру, разветвленную систему органов, выступающих в качестве координирующих межгосударственных, межправительственных и межведомственных институтов (так они квалифицируются в отдельных актах СНГ).

И хотя в самом Уставе лишь государства-члены именуют­ся субъектами международного права (ч. 1. ст. 1), есть достаточ­ные основания определить юридическую природу СНГ как ре­гиональной международной организации, как субъекта между­народного права. Советом глав государств 24 декабря 1993 г. было принято Решение о некоторых мерах по обеспечению ме­ждународного признания Содружества и его уставных органов. В числе этих мер — обращение к Генеральному секретарю ООН с предложением предоставить СНГ статус наблюдателя в Гене­ральной Ассамблее ООН. Такая резолюция принята Генераль­ной Ассамблеей в марте 1994 г.

Членство в СНГ. Специфика членства в СНГ, согласно ст. 7 и 8 Устава, заключается в том, что различаются:

а) государства — учредители Содружества — это государ­ства, подписавшие и ратифицировавшие Соглашение о созда­нии СНГ и Протокол к нему к моменту принятия настоящего Устава*;

* Формулировка с союзом "и" не является удачной, поскольку первона­чальные участники — Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР) и Украина, — подписав оба акта, ратифицировали только пер­вый из них — Соглашение, а ратификации позднее подписанного Протоко­ла не производили.

б) государства — члены Содружества — это те государст­ва-учредители, которые принимают на себя обязательства по Уставу в течение одного года после его принятия Советом глав государств (т. е. до 22 января 1994 г.);

в) присоединившиеся государства — это государства, при­нявшие на себя обязательства по Уставу путем присоединения к нему с согласия всех государств-членов;

г) государства со статусом ассоциированного члена — это государства, присоединяющиеся к Содружеству на основании решения Совета глав государств с намерением участвовать в отдельных видах его деятельности на условиях, определяемых соглашением об ассоциированном членстве.

Не совсем ясен смысл выделения особой категории госу­дарств-членов из общего состава государств-участников, по­скольку в различных статьях Устава употребляется только один термин "государства-члены" и, судя по смыслу, здесь имеются в виду все государства, участвующие в СНГ, независимо от момента принятия на себя обязательств по Уставу.

Допускается выход государства из Содружества при усло­вии извещения о таком намерении за 12 месяцев до выхода.

Правовое регулирование совместной деятельности. К сфе­рам совместной деятельности государств-членов, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие инсти­туты, отнесены (ст. 7 Соглашения и ст. 4 Устава):

обеспечение прав и основных свобод человека;

координация внешнеполитической деятельности;

формирование и развитие общего экономического простран­ства, таможенная политика;

развитие систем транспорта и связи;

охрана здоровья и окружающей среды;

вопросы социальной и миграционной политики;

борьба с организованной преступностью;

оборонная политика и охрана внешних границ. По взаимному согласию государств-членов перечень мо­жет быть дополнен.

В качестве правовой базы межгосударственных отношений рассматриваются многосторонние и двусторонние соглашения.

За прошедший период существования СНГ накоплен бога­тый опыт договорного сотрудничества в различных сферах. Можно отметить такие акты, как Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г., Договор о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г., Соглашение о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности от 24 декабря 1993 г., Соглашение о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 г., Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в тамо­женных делах от 15 апреля 1994 г., Конвенция о правовой помо­щи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уго­ловным делам от 22 января 1993 г. и др.

Система органов СНГ. В структуре СНГ существует два вида органов: 1) органы, предусмотренные Уставом (уставные органы), и 2) органы, создаваемые на основе соглашений или по решению Совета глав государств и Совета глав правительств (иные органы)*.

* Украина, не подписавшая Устав СНГ, придерживается начального тер­мина "координационные органы (институты)".

К первой группе относятся Совет глав государств, Совет глав правительств (решение об их создании было принято еще 21 декабря 1991 г.), Координационно-консультативный комитет, Совет министров иностранных дел, Совет министров обороны, Совет командующих пограничными войсками, Экономический суд, Комиссия по правам человека. Ко второй группе — Испол­нительный секретариат, Совет руководителей внешнеэкономи­ческих ведомств, Межгосударственный совет по антимонополь­ной политике, Межгосударственный совет по чрезвычайным ситуациям природного и тёхногенного характера, Бюро по ко­ординации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории СНГ и многие другие. В большинстве случаев соглашение или решение о соз­дании органа сопровождается утверждением положения о нем.

Государства имеют при уставных и иных органах Содру­жества постоянных полномочных представителей с целью под­держания взаимных связей, защиты интересов представляемо­го государства, участия в заседаниях органов, в переговорах и т. д. Согласно Положению о таких представителях, утвержден­ному 24 декабря 1993 г., представители пользуются на террито­рии государств, признавших институт представителей, приви­легиями и иммунитетами, предоставляемыми дипломатическим агентам.

На основе этого международного акта постановлением Пра­вительства РФ от 11 июня 1996 г. утверждено Положение о Постоянном представительстве Российской Федерации при ус­тавных и других органах СНГ. Оно рассматривается как дипло­матическое представительство РФ и находится в г. Минске. В качестве правовой основы его деятельности указаны, наряду с федеральными нормативными актами, нормы Венской конвенции о дипломатических сношениях и другие нормы междуна­родного права.

Совет глав государств является, согласно ст. 21 Устава, высшим органом Содружества. Он обсуждает и решает прин­ципиальные вопросы деятельности государств-членов в сфере их общих интересов и собирается на заседания два раза в год (возможны внеочередные заседания).

Совет глав правительств координирует сотрудничество исполнительный власти государств-членов и собирается на за­седания четыре раза в год.

Решения обоих органов принимаются с общего согласия — консенсуса. Любое государство может заявить о своей незаин­тересованности в том или ином вопросе, что не рассматривает­ся как препятствие для принятия решения.

Совет министров иностранных дел (СМИД) осуществля­ет координацию внешнеполитической деятельности государств-членов, взаимодействие дипломатических служб, сотрудниче­ство с ООН, ОБСЕ и другими международными организациями, разрабатывает предложения для Совета глав государств и Со­вета глав правительств и обеспечивает реализацию их реше­ний. Заседания СМИД проводятся не реже одного раза в три месяца, решения принимаются с общего согласия.

Совет министров обороны (СМО) ведает вопросами воен­ной политики, военного строительства и безопасности, коорди­нирует деятельность министерств (комитетов) обороны госу­дарств-членов, представляет предложения Совету глав госу­дарств и Совету глав правительства о составе и предназначе­нии Объединенных Вооруженных Сил Содружества, принци­пах их подготовки и материально-технического обеспечения, о ядерной политике и т. д.

Главное командование Объединенных Вооруженных Сил осуществляет руководство ими, а также группами наблюдате­лей и коллективными силами по поддержанию мира в Содру­жестве.

Совет командующих пограничными войсками компетен­тен в вопросах охраны внешних границ государств-членов и обеспечения стабильного положения на них.

Координационно-консультативный комитет является по­стоянно действующим исполнительным органом Содружества. Он во исполнение решений Совета глав государств и Совета глав правительств вырабатывает предложения по вопросам со­трудничества в рамках СНГ, организует совещания представи­телей и экспертов для подготовки проектов документов, обеспечивает проведение заседаний Совета глав государств и Сове­та глав правительств, содействует работе других органов.

Исполнительный секретариат ведает организационно-ад­министративными вопросами деятельности СНГ; его возглав­ляет Исполнительный секретарь СНГ.

Экономический суд — орган рассмотрения споров по заяв­лениям государств — участников СНГ и институтов Содруже­ства, а также толкования вопросов юридического характера (см. § 5 гл. 10).

Комиссия по правам человека является, согласно ст. 33 Устава СНГ, консультативным органом, наблюдающим за вы­полнением обязательств по правам человека, взятым на себя государствами-членами в рамках Содружества. Она состоит из представителей государств и действует на основе Положения, утвержденного решением Совета глав государств 24 сентября 1993 г. (см. § 4 гл. 13).

Рабочим языком Содружества является русский язык (ст. 35 Устава).

Местом пребывания большинства постоянно действующих органов СНГ, в том числе Координационно-консультативного комитета, Исполнительного секретариата, Экономического суда и Комиссии по правам человека, является город Минск.

Литература

Бобров Р. Л., Малинин С. А. Организация Объединенных Наций (Международно-правовой очерк). Л., 1960.

Костенко М. Л., Лавренова Н. В. ЕС после Маастрихта:

федерация, конфедерация или международная организация? // Государство и право. 1994. № 4.

Крылов С. Б. История создания Организации Объединен­ных Наций: Разработка текста Устава ООН (1944—1945 гг.); М., 1960.

Крылов Н. Б. Правотворческая деятельность международ­ных организаций. М., 1988.

Маргиев В. И. Внутреннее право международных органи­заций. Владикавказ, 1995.

Международные организации / Под ред. И. П. Блищенко. М., 1994.

Международные организации системы ООН / Отв. ред. В. Ф. Петровский. М., 1990.

Нешатаева Т. Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании. М.,

1998.

Пустогаров В. В. СНГ — международная региональная ор­ганизация // Российский ежегодник международного права. 1992. СПб., 1994.

Семенов В. С. Вооруженные силы ООН. М., 1976.

Толстухин А. Э. О наднациональном характере Европей­ского Союза // Московский журнал международного права. 1997

№ 4.

Топорнин Б. Н.Европейские сообщества: Право и институ­ты. М., 1992.

Топорнин Б. Н. Европейское право. М., 1998.

Федоров В. Н., Ефимов Г. К. ООН и проблема адаптации ее Устава к новым условиям // Государство и право. 1992. № 6.

Фисенко В. Н., Фисенко И. В. Хартия сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств // Московский журнал международного права. 1993. № 3.

Шибаева Е. А. Право международных организаций: Вопро­сы теории: М., 1986.

Шибаева Е. А., Поточный М. Правовые вопросы структу­ры и деятельности международных организаций. М., 1988.

Энтин М. Л. Политико-правовые последствия вступления России в Совет Европы // Московский журнал международно­го права. 1996. № 3.