§2. Порядок рассмотрения и разрешение дел, возникающих из публичных правоотношений

Существование отдельного производства по делам, возни­кающим из публичных правоотношений, объясняется традиционно несколькими правовыми: 1) неравноправным положением участни­ков (сторон) в регулятивных правоотношениях, поскольку с одной стороны - гражданин, не имеющий таких полномочий; 2) специфи­ческой функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей не в разрешение спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебно­го контроля за законностью действий органов управления по отно­шению к гражданам и в отдельных случаях - к организациям.

По общему правилу, дела, возникающие из публичных пра­воотношений, рассматриваются судьей единолично. Вместе с тем в

' Научно-практический комментарий к гражданскому процессуальному ко­дексу РСФСР. /Под ред. М.К. Треушникова. - М.:Городец, 2000. - С.340. 2 Комментарий к гражданскому процессуальному кодексу РФ (постатейный, научно-практический). /Под ред. М.А. Викут.- М.: ТОН - ДЭКСТРО, 2003. -С.440-441.

123

случаях, предусмотренных федеральным законом дела этой катего­рии, могут рассматриваться коллегиально.

Дела, возникающие из публичных правоотношений рассмат­риваются про общим правилам искового производства с особенно­стями, установленными гл.2 п.24 ГПК и другими федеральными за­конами (ч.1 ст.2.46 ГПК).

Из дел, возникающих из публичных правоотношений, в соот­ветствии с положениями ГПК коллегиальному рассмотрению в со­ставе трех профессиональных судей (независимо от мнения лиц, уча­ствующих в деле) подлежат дела о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума (ч.З ст.260 ГПК)

При рассмотрении разрешении дел, возникающих из публич­ных правоотношений, не применяются правила заочного производ­ства, установленные гл.22 ГПК. Данное исключение связано, во-первых, с тем, что в случае обжалования актов органов государст­венной власти и органов местного самоуправления, действий (без­действия) их должностных лиц, их неявка не препятствует рассмот­рению дела по существу, а, кроме того, у них не может быть уважи­тельных причин для неявки в суд, наличие которых предполагается при рассмотрении дела в заочном производстве, во-вторых, с тем, что в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, как ограничения, установленные для истца в заоч­ном производстве, имеют отношение к имущественным требовани­ям.

Гражданский процессуальный кодекс (ч.З ст.246) устанавли­вает пределы рассмотрения судом дел, возникающих из публичных правоотношений. Суд при рассмотрении заявления связан только предметом обращения и не связан основаниями и доводами заявлен­ных требований.

Данное положение направлено, прежде всего, на защиту прав лиц, оспаривающих соответствующие нормативные акты, а также решение органов государственной власти и органов местного само­управления, действия (бездействие) должностных лиц, которые мо­гут ошибаться в обосновании своего мнения о не законности оспари­ваемого акта.

Правило ч.З ст.246 ГПК означает, что суд при рассмотрении и разрешении дела, возникающего из публичных правоотношений, должен не ограничиваться проверкой доводов лиц, обратившихся с

124

заявлением в суд, а самостоятельно оценить оспариваемый акт, дей­ствие (бездействие) на предмет их соответствия требованиям закона с тем, чтобы исключить возможность становления в силе и, более того, подтверждения судебным решением законности актов, не соот­ветствующих закону.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из пуб­личных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. Данное положение ч.4 ст.246, а также содержание ч.2 ст.249 ГПК свидетель­ствует о том, что для дел, возникающих из публичных правоотноше­ний, сохранен принцип объективной истины, в соответствии с кото­рым суд должен постановить решение на основании всестороннего, полного и объективного выяснения имеющих значение обстоя­тельств дела, прав и обязанностей сторон, не ограничиваясь доказа­тельствами, предоставленными сторонами, и не только создавая ус­ловия для выяснения фактических обстоятельств дела, но и активно этому способствуя. Именно в целях правильного установления фак­тических обстоятельств дела суд вправе признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Кроме того, данная норма свидетельствует о том, что в отли­чие от граждан и организаций, которые самостоятельно определяют тактику своего процессуального поведения, в том числе целесооб­разность участия в процессе, для органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц воз­можность выбора значительно ограничена: участие в процессе для них не только прав, но и обязанность, неисполнение которой влечет за собой штрафные санкции в размере до десяти установленных фе­деральным законом минимальных размеров оплаты труда. Граждане и организации штрафным санкциям за неявку в судебное заседание, в том числе при отсутствии уважительных причин, подвергнуты быть не могут.

Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из пуб­личных правоотношений, по заявлению заинтересованного лица: гражданина, организации, прокурора (ч. 1 ст.247 ГПК).

Содержание заявления должно соответствовать требованиям, установленным ст. 131 ГПК, в том числе в нем должны быть указаны

125

III

наименование суда, в который подается заявление, наименование заявителя, его место жительства или, если заявителем является орга­низация, ее место нахождения, а также наименование представителя и его адрес, если заявление подается представителем; наименование заинтересованного лица, его место жительства или место нахожде­ния: в чем заключается нарушение либо угроза нарушения прав, сво­бод или законных интересов заявителя и его требования; обстоятель­ства, на которых заявитель основывает свои требования, и доказа­тельства, подтверждающие эти обстоятельства; перечень прилагае­мых к заявлению документов. Применительно к производству по де­лам об оспаривании актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, действий (бездействия) должностных лиц, ч.З ст. 247 ГПК требует, чтобы в заявлении были конкретизированы оспариваемые акты, действия (бездействие), а также было указано, в чем состоит юридический интерес лица, обращающегося в суд с за­явлением, что выражается в требовании указать, какие права и сво­боды лица нарушены оспариваемыми решениями, действиями (без­действием).

Гражданский процессуальный кодекс (ч.З ст.247 ГПК) в со­ответствии с требованиями ст.46 Конституции РФ содержит указание на безусловное право граждан на судебную защиту от незаконных актов, действий (бездействия) органов государственной власти, орга­нов местного самоуправления и их должностных лиц, которое не может быть поставлено в зависимость от соблюдения досудебного порядка, в том числе путем обращения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу. Одновременно из положения ст.46 Конституции РФ следует правило, в соответствии с которым обращение гражданина с жалобой в вышестоящий в поряд­ке подчиненности орган или к должностному лицу не является пре­пятствием его одновременного или последующего обращения в суд. Поэтому судебный порядок обжалования актов, действий (бездейст­вия) органов государственной власти, органов местного самоуправ­ления и их должностных лиц и административный порядок (в поряд­ке подчиненности) являются не альтернативными (взаимоисклю-

чающими), а самостоятельными способами защиты прав граждан и организаций в сфере осуществления публичной власти.'

При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоот­ношений, не может быть рассмотрен спор о праве. Поэтому если при предъявлении заявления будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без дви­жения и разъясняет заявителю его право предъявить иск в общем по­рядке в соответствии со ст.Ши 132 ГПК. Если указанное обстоя­тельство (спор о праве) станет известно в процессе рассмотрения де­ла, производство по делу подлежит прекращению. Прекращение производства по делу по этому основанию не лишает права лица об­ратиться в суд с иском в общем порядке.2

Если лицом, обращающимся в суд, нарушены правила о под­судности, что будет установлено судом при принятии соответствую­щего заявления, в соответствии со ст. 134 ГПК суд отказывает в при­нятии заявления (ч.З ст.247 ГПК).

Судья отказывает в принятии заявления или прекращает про­изводство по делу, если имеется вступившее в законную силу реше­ние суда, вынесенное по заявлению о том же предмете (ст.248 ГПК). Это означает, что если решения, действия (бездействие) должностно­го лица признаны законными или отсутствуют основания для при­знания нормативного акта (или его части) недействующим, любое другое лицо, полагающее, что его права нарушены указанными ре­шениями, действиями (бездействием), не вправе обращаться в суд, оспаривая эти же решения, действия (бездействие).

При рассмотрении и разрешении публично-правовых требо­ваний суд может истребовать доказательства по своей инициативе, а обязанность по доказыванию возлагается на орган, принявший нор­мативный акт или лиц, которые приняли оспариваемое решение, или совершили действие (допустили бездействие). Должностные лица, не исполняющие требования суда о предоставлении истребуемых дока­зательств могут быть подвергнуты судом штрафу в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда (ч.2 ст.249 ГПК). Однако дан-

126

' Комментарий к гражданскому процессуальному кодексу РФ (постатейный, научно-практический)./Под ред. М.А. Викут.- М.: ТОН - ДЭКСТРО, 2003.-С.450-451.

" Комментарий к гражданскому процессуальному кодексу РФ: Научно-практическое издание. - М.: ООО "Юрайт-Издат" , 2003.- С.311.

127

ное положение подлежит применению только с учетом ч.З ст.57 ГПК, устанавливающей, что должностные лица. Не имеющие воз­можности представить истребуемое доказательство вообще или в установленный судом срок, должны известить об этом суд в течение пяти дней со дня получения запроса с указанием причин.