§ 2. Основания международно-правовой ответственности

Ответственность наступает при наличии определенных ос­нований, понимаемых в двух значениях — на основе чего и за что возникает ответственность.

Исходя из этого, различаются юридические и фактические основания ответственности. Между ними существует тесная связь. С одной стороны, если право не содержит обязанности определенных действий либо запрета, то не может идти речь о правонарушении и, следовательно, об ответственности. С дру­гой — если в поведении субъекта нет признаков правонаруше­ния, то постановка вопроса об ответственности также исключа­ется.

Юридические основания. Это совокупность юридически обязательных международно-правовых актов, на основе кото­рых определенное поведение квалифицируется как междуна­родное правонарушение.

Статья 4 проекта статей об ответственности гласит: "Дея­ние государства может быть квалифицировано как междуна­родно-противоправное лишь на основании международного пра­ва. На такую квалификацию не может влиять квалификация этого же деяния как правомерного согласно внутригосударст­венному праву".

Юридические основания ответственности могут содержаться в любых источниках международного права и иных актах, фик­сирующих обязательные для государства правила поведения.

Ими являются договоры, обычаи, решения международных су­дов и арбитражей, обязательные акты международных органи­заций,, некоторые акты международных конференций и сове­щаний, отдельные односторонние акты государств международ­но-правового характера.

Договор и обычай содержат обязательные правила поведе­ния как традиционные источники международного права.

Акты международных организаций могут являться юри­дическим основанием ответственности в виде резолюций, по­становлений, деклараций, если им придается обязательный ха­рактер. Таковы, например, правила процедуры, решения о бюд­жете и распределении взносов, о приеме в организацию и ис­ключении из нее, акты толкования общепризнанных норм ме­ждународного права, а также регламенты, правила, стандарты в рамках ряда специализированных учреждений ООН.

Обязательства государств могут вытекать не только из нор­мативных актов, но и из актов применения права. Такими акта­ми являются, в частности, резолюции Совета Безопасности ООН по вопросам поддержания мира и безопасности, о применении принудительных мер, решения международных судов, арбит­ражей и трибуналов—Суд устанавливает факт правонаруше­ния, определяет виды и формы ответственности государства-нарушителя. При этом он не создает новые нормы, но в его решении содержатся определенные обязанности нарушителя и права потерпевшего государства индивидуального характера — для данных государств и для конкретных ситуаций.

В отдельных случаях юридическим основанием междуна­родно-правовой ответственности-государства могут быть его односторонние акты, посредством которых оно принимает на себя международные обязательства и которые признаются дру­гими государствами (провозглашение свободы транзита через его территорию, установление определенной ширины террито­риальных вод, разрешение иностранным судам ловли рыбы в морской экономической зоне, использование ресурсов конти­нентального шельфа и т. д.). В таких случаях государство не вправе до завершения соответствующих действий других госу­дарств либо без предварительного уведомления прекращать одностороннее обязательство.

В 1974 г. Международный Суд ООН высказал следующее суждение: "Общепризнано, что декларации, составленные по­средством односторонних актов, касающихся правовой или фак­тической ситуации, могут иметь своим следствием создание правовых обязательств... Обязательства такого рода обязывают государство, даже если они не были приняты в рамках перего­воров".

Фактические основания ответственности. Как уже отме­чалось, фактическое основание есть то, за что наступает ответ­ственность. В силу этого необходимо четко установить элемен­ты международного правонарушения, которое и выступает в качестве фактического основания ответственности. КМП выде­лила два элемента правонарушения. Статья 3 проекта статей об ответственности "Элементы международно-противоправного деяния" гласит: "Международно-противоправное деяние госу­дарства налицо в том случае, когда: а) какое-либо поведение, заключающееся в действии или бездействии, может, согласно международному праву, присваиваться государству и б) такое поведение представляет собой нарушение международного обя­зательства этого государства".

Государство —- это единый социальный организм, все функ­ции которого осуществляются через систему государственных органов. Поэтому, решая вопрос о вменении поведения государ­ству, надо установить круг органов, за которые оно несет ответ­ственность. Статья 5 проекта статей формулирует общее пра­вило: "Поведение любого органа государства, имеющего такой статус согласно внутреннему праву этого государства, рассмат­ривается согласно международному праву и при условии, что в данном случае указанный орган действовал в качестве таково­го, как деяние этого государства". Следовательно, какая-либо инстанция должна иметь статус органа государства, определе­ние же системы таких органов относится к внутренней компе­тенции каждого государства.

Последующие статьи проекта конкретизируют общее пра­вило и устанавливают, что не имеет значения, к какай власти принадлежит орган государства — учредительной, законода­тельной, исполнительной, судебной или иной, а также какой — международный или внутригосударственный — характер име­ют эти функции.

Презумпция, следовательно, такова, что государство несет международную ответственность за действия любых своих ор­ганов, независимо от их функций. По словам уругвайского про­фессора Э. X. де Аречаги "государство ответственно за свои органы, только за свои органы и за все свои органы"*.

* Хименес де Аречага Э. Современное международное право. М., 1983. С.416—417.

Исходя из этих общих положений, можно отметить сле­дующие наиболее характерные случаи.

Применительно к законодательству государства Постоян­ная палата международного правосудия в одном из судебных разбирательств отметила как само собой разумеющееся, что государство, принявшее определенное международное обяза­тельство, непременно должно внести в законодательство по­правки. Это означает, что оно навлекает на себя ответствен­ность как в случае издания противоречащих обязательствам законов, так и при отсутствии необходимых актов. Согласно ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров государство "не может ссылаться на положения своего внут­реннего права в качестве оправдания для невыполнения им до­говора".

В равной мере государство несет ответственность за дей­ствия своих исполнительных органов, прежде всего правитель­ства. Это могут быть неправомерные решения либо действия должностных лиц, наносящие ущерб иностранной собственно­сти либо гражданам.

Следует четко разграничивать случаи ответственности хо­зяйственных, политических, общественных и других организа­ций, не являющихся органами государства и не действующих от его имени. Международной практике известны случаи, когда суды пытались возлагать на государство ответственность за деятельность хозяйственных организаций.

Государство не отвечает по обязательствам хозяйственных организаций, так же как последние не отвечают по обязатель­ствам государства.

Принимаемое какой-либо судебной инстанцией решение является решением органа государства. Государство может упол­номочить судебные органы применять договоры. Однако если суды выносят решения в нарушение международных обяза­тельств или отказываются применить договор либо не могут сделать это в силу непринятия необходимых законодательных изменений, само государство становится ответственным за на­рушение договора. Международная практика знает примеры ответственности федеративных государств за действия властей субъектов федерации. В каждой конкретной ситуации все за­висит от статуса субъектов. И если они имеют определенные права в области внешних отношений, могут принимать на себя международные обязательства, то они, следовательно, несут ответственность за них.

Разные последствия имеют действия индивидов, совершен­ные в связи с деятельностью государства. Проект констатиру­ет, что поведение лиц рассматривается как деяние государства, если "установлено, что это лицо или группа лиц фактически действовали от имени данного государства" (ст. 8). Таковы, на­пример, организация и засылка вооруженных групп и банд на территорию другого государства, выполнение отдельными ли­цами поручений государственных органов на иностранной тер­ритории и т. д.

Действия, не связанные с осуществлением прерогатив го­сударственной власти либо не имеющие отношения к политике государства, рассматриваются как действия частных лиц и не присваиваются государству. Вместе с тем они также могут по­сягать на защищаемые международным правом интересы дру­гого государства (покушение на его честь, достоинство и иму­щество, преступления - против его представителей и граждан, организация вооруженных отрядов, подрывная деятельность и т. п.). Государство обязано предотвращать подобные деяния, а если они совершены — пресекать их и наказывать виновных лиц. В противном случае возникает международно-правовая ответственность государства, но не за действия частных лиц, а за бездействие своих органов.

Следовательно, общая концепция такова: государство не­сет ответственность за действия всех своих органов, а также за действия отдельных официальных лиц, осуществляющих пре­рогативы государственной власти, и за непринятие необходи­мых мер против правонарушений находящихся под его юрис­дикцией лиц.

Кроме того, по некоторым договорам на государство возла­гается ответственность за всю национальную деятельность — как органов государства, так и любых физических и юридиче­ских лиц. Такое правило устанавливают, например, ст. 6—7 Договора о принципах деятельности государств по исследова­нию и использованию космического пространства и небесных тел 1967 г., в соответствии с которыми государства-участники несут ответственность за ущерб, причиненный как государст­венными, так и частными космическими объектами.

Решение вопроса о том, является ли конкретное деяние государства нарушением международных обязательств и фак­тическим основанием ответственности, зависит от наличия в нем необходимых признаков правонарушения.