§ 3. Международный конвенционный механизм реализации

Международный механизм как комплекс средств и инсти­тутов, используемых государствами для обеспечения реализа­ции международно-правовых норм, состоит из двух взаимосвя­занных компонентов — международного правового (прежде всего конвенционного) механизма и международного организацион­но-правового (институционного) механизма.

Международный правовой механизм реализации включа­ет правообеспечительное нормотворчество, толкование, между­народный контроль, правоприменение.

Правообеспечительное нормотворчество. Здесь можно вы­делить следующие разновидности:

1) предварительное нормотворчество (в том числе создание "пробных" норм права), предшествующее созданию основных норм, реализацию которых призвано обеспечить."Экспериментальные" нормы позволяют определить уровень эффективно­сти будущих норм, обнаружить их недостатки с целью совер­шенствования будущего договора;

2) конкретизация, осуществляемая или одновременно с соз­данием первичных, основных норм, или в процессе их реализа­ции. Например, одновременно с Договором между СССР и США о ликвидации их ракет средней дальности и меньшей дально­сти 1987 г. был подписан ряд договоров в целях его исполнения:

Меморандум о договоренности об установлении исходных дан­ных в связи с этим Договором, Протокол о процедурах, регули­рующих ликвидацию ракетных средств, подпадающих под дей­ствие Договора, а также договоры СССР и США с рядом госу­дарств о проведении инспекций на их территории.

В международно-правовом регулировании конкретизация имеет исключительно важное значение. Высокая степень обоб­щенности первичных норм может затруднить реализацию, в связи с чем необходимо их развитие. Так, ст. 2 Устава ООН лишь перечисляет принципы, которыми должны руководство­ваться государства во взаимных отношениях. Конкретное же .содержание их раскрывается в Деклараций о принципах меж­дународного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уста­вом ООН 1970 г., в Заключительном акте Совещания по безо­пасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. и др. В них указы­вается, что развитие содержания принципов будет способство­вать обеспечению„более эффективного их применения.

Конкретизация необходима, чтобы учесть особенности оп­ределенных государств, их интересы. Пример. Статья VIII Кон­венции по предотвращению загрязнения моря сбросами отхо­дов и других материалов от 29 декабря 1972 г.: "Для содействия достижению целей настоящей Конвенции Договаривающееся Стороны, имеющие общие интересы по защите морской среды в определенных географических районах, принимают усилия, принимая во внимание специфические региональные особенно­сти, для вступления в региональные соглашения... в целях пре­дотвращения загрязнения, в особенности в результате сбросов".

Дополнительные договоры могут быть посвящены гаранти­ям. По ним .государство берет на себя обязательство поддерживать конкретное положение международного характера. Правообеспечительные нормы содержатся, как правило, в тех же договорах, что и основные нормы — регулятивные. Однако в некоторых случаях государства могут заключать дополнитель­ные (специальные) соглашения во исполнение основных. На­пример, соглашения о гарантиях предусматривают, что госу­дарство может выступать гарантом какого-либо договора, в связи с чем берет на себя обязательства поддерживать конкретное положение международно-правового характера. Гарантии яв­ляются средством поддержания определенного статуса терри­торий (например, нейтралитета). Другим примером гарантий мо­жет служить заявление трех ядерных держав (СССР, США и Англии), которым они гарантировали обеспечение безопасно­сти неядерных государств — участников Договора о нераспро­странении ядерного оружия и обязались принять немедленные действия в случае ядерной агрессии против такого государства.

Толкование. Оно также является средством обеспечения реализации и может осуществляться как в процессе нормотворчества, так и правоприменения. Конкретизация и толкование тесно взаимосвязаны. Конкретизация немыслима без толкова­ния, а последнее нередко переходит в конкретизацию. В Совме­стном заявлении СССР и США от 23 сентября 1989 г. было при­знано целесообразным выступить с "Единым толкованием норм международного права, регулирующих мирный проход". Судя по названию, это акт толкования, анализ же его содержания позволяет сделать вывод, что это в то же время и акт конкре­тизации. В документе уточняется, что право мирного прохода через территориальное море распространяется на все суда, включая военные корабли, вне зависимости от груза, вооруже­ния или двигательной установки. Для осуществления права не требуется предварительного уведомления или разрешения (п. 2). Отмечается также, что закрепленный в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. перечень видов деятельности, при осуществлении которых проход не считается мирным, являет­ся исчерпывающим (п. 3), Следовательно, не допускает расши­рительного толкования и ограничения права мирного прохода. В п. 4 документа конкретизируются права прибрежного госу­дарства, если у него возникают сомнения относительно харак­тера прохода. Документ содержит ряд других дополняющих и разъясняющих Конвенцию положений.

Международный контроль. Главное в контрольной деятель­ности — установление фактических обстоятельств и их оценка с точки зрения соответствия требованиям норм права, т. е. про­верка. Она осуществляется путем сопоставления информации о деятельности государства (или иных субъектов) либо путем сравнения деятельности с требованиями норм права. Основой любого метода контроля являются сбор и оценка информации.

Сбор информации — это получение сведений о реализации международно-правовых норм всеми законными средствами:

наблюдением; аэрофотосъемкой (если она разрешена догово­ром); использованием искусственных спутников Земли, сейс­мического оборудования и других технических средств; инспек­тированием; обменом информацией и специальными доклада­ми; участием в работе совещаний и т. д.

Оценка информации — это сопоставление деятельности с требованиями норм.

Контроль может осуществляться либо индивидуально, т. е. с помощью национальных средств, либо совместно, посредством использования международного институционного механизма: международных органов, организаций, комиссий, комитетов и др. (Комитет по правам человека, Комитет экспертов МОТ, Ко­миссия по наркотическим средствам ЭКОСОС, Международ­ный комитет по контролю над наркотиками, МАГАТЭ и др.). Значительная часть международных договоров содержит спе­циальные нормы о контролировании действительного положе­ния в области реализации обязательств. Не случайно в таких договорах особое внимание уделяется правилам процедуры ор­ганов, их функциям и полномочиям.

Государства рассматривают контроль как одно из основных средств обеспечения соблюдения договоров. Практика идет по сути усиления роли контроля, и это закономерно: когда на повестке дня стоит решение глобальных вопросов, расширение согласия и сотрудничества невозможно без надлежащих мер проверки. Выдвинута идея создания общей многонациональной системы контроля под эгидой ООН. Она поддерживается мно­гими государствами.

Результатом контрольной деятельности являются докла­ды, сообщения, другие материалы проверки, имеющие право­вое значение. На их основе государствами, международными органами и организациями могут быть приняты соответствую­щие решения — правоприменительные акты.

Правоприменение. В международно-правовом механизме реализации правоприменение представляет основанную на нор­мах международного права индивидуальную или коллективную деятельность государств или иных субъектов по обеспечению реализации норм в конкретных ситуациях.

Правоприменительная деятельность необходима, как пра­вило, в случаях, когда происходят "сбои" нормального процесса реализации и требуются дополнительные усилия со стороны правоприменительных органов.

Правоприменительная деятельность начинается с выясне­ния фактических обстоятельств. Государства или иные субъек­ты правоприменения выбирают способы и процедуру выясне­ния обстоятельств, которые считают наиболее подходящими для данного случая, если такие способы специально не оговорены в договоре. Любая процедура в конечном счете сводится к полу­чению информации об обстоятельствах реализации норм, от ее полноты и достоверности зависит правильность оценки и при­нятия решения. Закономерно в этой связи все большее внима­ние различным специальным миссиям по установлению фак­тов.

Так, Документ Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ предоставляет государст­вам — участникам СБСЕ право воспользоваться помощью мис­сий экспертов или докладчиков СБСЕ для решения вопросов, относящихся к человеческому измерению.

Можно выделить следующие каналы получения информа­ции о фактических обстоятельствах: а) использование данных контрольной деятельности; б) получение информации на пере­говорах, консультациях, в международных органах и организа­циях, из докладов государств; в) проведение расследования; г) судебное или арбитражное разбирательство.

Правоприменительные органы не осуществляют контроль (если не являются одновременно контролирующими), а исполь­зуют информацию, полученную в ходе контрольной деятельно­сти специальными органами. Расследование также предполага­ет сбор информации о конкретных фактах уполномоченными органами. Договоры, предусматривающие возможность прове­дения расследования, могут определять порядок и условия его проведения.

Например, в ст. 20 Конвенции против пыток и других жес­токих, бесчеловечных или унижающих достоинство видов об­ращения и наказания 1984 г. говорится, что если Комитет про­тив пыток сочтет целесообразным провести расследование, он назначает одного или нескольких своих членов для проведения расследования и срочного предоставления Комитету соответст­вующего доклада. Расследование может включать, с согласия государства-участника, посещение его территории.

Полномочия по проведению расследований возлагаются на Совет Безопасности ООН. Об этом говорится в Уставе ООН, а также в ряде договоров (Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 г., Конвенция о за­прещении разработки, производства и накопления запасов бак­териологического (биологического) и токсинного оружия и об их .уничтожении 1972 г. и др.). В частности, ст. 34 Устава ООН гласит: "Совет Безопасности уполномочивается расследовать любой спор или ситуацию, которая может привести к междуна­родным трениям или вызывать спор, для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать под­держанию международного мира и безопасности".

Достаточно полную и разнообразную информацию может получать Международный Суд ООН. Во-первых, факты, имею­щие отношение к делу, сообщают Суду сами участники спора. Он может обращаться непосредственно к государствам в целях получения доказательств на месте, требовать от представите­лей сторон предъявления любого документа или объяснений. Во-вторых, Суд заслушивает свидетелей и экспертов. В-треть­их, он может поручить производство расследования или экс­пертизы всякому лицу, коллегии, бюро, комиссии или другой организации по своему выбору.

Юридическая квалификация и принятие решения — сле­дующие стадии международного правоприменительного процес­са. Когда деятельность государств несовместима с нормами, реакция государств и юридическая оценка этого облекаются в соответствующую форму — соглашение (коллективное реше­ние), решение (индивидуальное решение государства, решение организации, органа, в том числе судебного). Обосновывая ре­шение, правоприменитель дает юридическую оценку действи­ям государства-исполнителя (нарушителя), ссылаясь на нормы международного права.

Таким образом, правоприменительная деятельность завер­шается принятием правоприменительного акта — решения по конкретному делу (вопросу). Поскольку основным назначением правоприменения является обеспечение реализации норм меж­дународного права, то правоприменительные акты — это акты, предусматривающие меры обеспечения: меры содействия реа­лизации (оказание помощи в разработке национального законо­дательства, предложения и рекомендации по совершенствова­нию правореализационного процесса и др.) и меры воздействия (прекращение договора, возмещение ущерба, исключение из международного общения, экономические и другие санкции).

Государства выбирают меры обеспечения, подходящие для данного случая. Они должны быть адекватны содеянному и при­меняться в соответствии с принципами и нормами междуна­родного права.

Иногда прямо в договоре указываются меры, которые мо­гут быть предусмотрены решением, в случае его нарушения. Статья 25 Соглашения о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 г. гласит: "В случае нарушения любой из Дого­варивающихся Сторон положений настоящего Соглашения, на­носящего серьезный ущерб достижению его целей, другие До­говаривающиеся Стороны вправе принять решение о приоста­новлении действия Соглашения или его отдельных положений в отношении этой Договаривающейся Стороны либо принять решение об исключении ее из числа участников Соглашения". В зависимости от ситуации правоприменительные органы мо­гут принимать несколько решений, предусматривающих раз­личные меры.

Примером может служить деятельность Совета Безопас­ности ООН в отношении Ирака в связи с его агрессией против Кувейта в 1991 г. Резолюции СБ свидетельствовали о постепенном ужесточении мер воздействия на Ирак: от осуждения втор­жения и требования незамедлительного вывода войск с терри­тории Кувейта (резолюция 660) до санкционирования радикаль­ных мер, включая использование силы (резолюция 678).

Акты применения могут иметь рекомендательный харак­тер (комитеты, комиссии принимают, как правило, рекоменда­ции) либо содержать обязательные предписания (некоторые решения Совета Безопасности ООН, Международного Суда, ар­битражных судов, индивидуальные решения государств).