1.3. Выдвижение и регистрация кандидатов.

Выдвижение и регистрация кандидатов является одной из наиболее значимых стадий избирательного процесса, с которой берет начало реализация пассивного избирательного права российских граждан. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, непосредственно на этой стадии происходит "завязка" электоральных кампаний, в значительной степени определяющая весь их дальнейший ход. Именно в процессе выдвижения кандидатов необходимо соблюсти баланс интересов каждого из избирателей и общества в целом, создать предпосылки для гармоничного согласования выборных механизмов воспроизводства представительной государственной и муниципальной власти с потребностями и интересами гражданского общества, предполагающими ответственный характер участия граждан в формировании выборных политических институтов. Не случайно при определении пассивного избирательного права, в том числе при установлении квалификационных требований для лиц, баллотирующихся в качестве кандидатов на различных видах выборов, предусматриваются более жесткие ограничения, чем при реализации активного избирательного права. Вместе с тем, прогрессивный характер и уровень демократизма избирательной системы напрямую зависят от устанавливаемого законом порядка выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты и на иные выборные должности, так как включение в содержание электорального процесса или, наоборот, неиспользование таких способов выдвижения кандидатов, как самовыдвижение, выдвижение группами избирателей или политическими партиями и общественными движениями, существенно расширяет или, напротив, ограничивает возможности граждан в осуществлении народовластия. Все это обусловливает повышенное внимание, которое уделяется действующим законодательством вопросам выдвижения и регистрации кандидатов на различного вида выборах, проводимых в Российской Федерации.

Применительно к правовому режиму выдвижения кандидатов, несмотря на некоторую его недосказанность и противоречивость, целесообразным представляется акцентировать внимание на субъектах, наделенных правом выдвижения кандидатов, условиях, способах, стадиях (этапах) и сроках выдвижения. Законодательство достаточно подробно формулирует требования, адресованные каждому из элементов, составляющих правовой режим выдвижения кандидатов, что бесспорно способствует необходимой унификации электоральной практики и обеспечению фактической реализации принципа равного избирательного права российских граждан при формировании корпуса кандидатов на выборные должности в органах государственной и муниципальной власти. Вместе с тем, было бы преждевременно говорить о том, что современное российское избирательное законодательство предлагает совершенный вариант регуляции всего комплекса избирательных действий, сопряженных с выдвижением кандидатов.

Прежде всего на практике немало затруднений вызывает вопрос о субъектах, наделенных правом выдвижения. Казалось бы Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 28) исчерпывающим образом определяет, что кандидаты могут быть выдвинуты избирателями соответствующего избирательного округа и в порядке самовыдвижения, а также избирательными объединениями (блоками). Однако сопоставление этой нормы со ст. 33 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. "О выборах Президента Российской Федерации" позволяет усомниться, что на президентских выборах каждый избиратель обладает правом самовыдвижения, так как прямо посвященный их регулированию законодательный акт упоминает лишь о правомочности гражданина или граждан, обладающих активным избирательным правом, образовать инициативную группу избирателей в количестве не менее 100 человек для выдвижения кандидата.

Если же учесть то обстоятельство, что в соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" нормы данного закона носят универсальный характер и обладают приоритетом перед положениями иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации о выборах, то сам собой напрашивается вывод о том, что либо мы имеем в этом случае дело с несовершенством юридической техники, используемой избирательным законодательством, либо право самовыдвижения кандидатов вопреки требованиям основополагающего федерального законодательного акта об избирательных правах граждан не распространяется на президентские выборы. Думается, что, независимо от конкретных причин сложившегося положения, было бы целесообразно законодательно снять всякую, пусть даже малейшую, двусмысленность относительно содержания и масштабов применения права российских граждан на самовыдвижение в качестве кандидатов в депутаты и на иные выборные должности.

В этой связи нельзя не остановиться и на вопросе о территориальных границах реализации гражданами права на самовыдвижение. Электоральная практика, и особенно на уровне местного самоуправления, знает немало прецедентов, когда граждане пытаются реализовать право на самовыдвижение в тех избирательных округах, где они не обладают статусом избирателя. Однако, на наш взгляд, законодательство связывает такое право только с гражданами, обладающими активным избирательным правом при голосовании за выдвинутого кандидата. Именно так, посредством прямой привязки к избирателям соответствующего округа, фиксируется право самовыдвижения в ст. 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Это означает, что территориальные границы права гражданина на самовыдвижение в качестве кандидата не следует полностью отождествлять с реализацией его пассивного избирательного права, так как при выдвижении иными субъектами он может претендовать на роль кандидата по любому избирательному округу, независимо от места проживания. Исходя из этого представляется оправданной практика отказов избирательными комиссиями в регистрации тем кандидатам, которые пытаются обрести соответствующий статус посредством самовыдвижения в округах, где они не обладают активным избирательным правом.

Говоря об избирателях, как субъектах права выдвижения кандидатов, нельзя не обратить внимание на то, что законодательство, по общему правилу, не требует коллективной формы участия избирателей в реализации предоставленного права и не оговаривает каких-либо количественных параметров, необходимых для осуществления ими права выдвижения кандидатов. Тем самым, одной из существенных характеристик правового режима выдвижения кандидатов является то, что граждане, обладающие статусом избирателя в соответствующем избирательном округе, вправе без ограничений выдвигать в установленном законом порядке претендентов на выборные должности как индивидуально, так и в группе с другими избирателями (независимо от их численности).

Единственное исключение из данного правила установлено Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации", который требует для выдвижения избирателями кандидата на президентскую должность проведения собрания, в котором должны принять участие не менее 100 российских граждан, обладающих активным избирательным правом (ст. 33). Никаких иных дополнительных требований к количеству избирателей, обладающих правом выдвижения кандидатов на любых проводимых в Российской Федерации выборах не предусматривают ни федеральные законы, ни законы субъектов Российской Федерации. Более того Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 29) запрещает закреплять в законах субъектов Российской Федерации такое требование к выдвижению кандидата (кандидатов), как необходимость проведения собрания избирателей с определенным числом его участников.

Тем не менее, в практике отдельных регионов встречаются попытки ограничения права избирателей осуществлять выдвижение кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в индивидуальном порядке. Так, Избирательная комиссия Свердловской области в Инструкции "О порядке выдвижения кандидатов в депутаты Палаты Представителей и списков кандидатов в депутаты Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области", утвержденной постановлением комиссии от 3 января 2000 г., вопреки требованиям ст. 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и ст. 45 Избирательного кодекса Свердловской области (действующего в редакции Закона Свердловской области от 24 декабря 1999 г.) указала, что выдвижение избирателями кандидата в депутаты может быть осуществлено постоянно или преимущественно проживающими на территории Свердловской области избирателями (численностью два и более человека) по месту их работы, службы, учебы и жительства. Представляется, что подобные требования не имеют ничего общего с законодательством о выборах, произвольно ограничивают избирательные права граждан и их гарантии, не могут служить основанием для лишения избирателей права в индивидуальном порядке осуществлять выдвижение кандидатов.

Особое место среди субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов, отводится законодательством избирательным объединениям (блокам). Они могут реализовывать его не только в одномандатных (многомандатных) избирательных округах, но и при проведении выборов по пропорциональной системе - посредством выдвижения списков кандидатов. При этом в случае использования смешанной мажоритарно-пропорциональной системы избирательные объединения (блоки) находятся в предпочтительном, по сравнению с другими участниками электоральных отношений, положении, поскольку имеют возможность выдвигать и отдельных кандидатов, и списки кандидатов. Представляется, что подобный подход к закреплению правового статуса избирательных объединений (блоков) находится в явном противоречии с равенством избирательных прав граждан, вследствие чего нуждается в кардинальном пересмотре. При этом следует учитывать, что спектр вариантов, которые могли бы быть использованы для юридического уравновешивания прав избирателей и избирательных объединений (блоков) в вопросах выдвижения кандидатов, является чрезвычайно широким: от полного отказа от пропорциональной системы до принципиальной корректировки возможностей избирательных объединений (блоков) в выдвижении своих кандидатов и их списков.

Применительно к избирательным объединениям (блокам) существенным является и то, что выдвижение "партийных" списков кандидатов является одним из самых узких мест электорального процесса, о чем наглядно свидетельствует опыт всех трех избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Именно здесь наиболее часто проявляются корпоративные, протекционистские, корыстные, криминальные и иные интересы, далекие от целей созидания реальной многопартийности как основы подлинно демократических и свободных выборов. Нельзя не согласиться с тем, что законодательство должно содержать эффективные преграды, не позволяющие избирательным объединениям (блокам) извращать сущность и предназначение выборов, а новой партийной номенклатуре - вытеснять граждан на периферию избирательного процесса. В этой связи представляется необходимым скорейшее принятие закона о политических партиях, который обязательно должен содержать конкретные предписания, касающиеся демократизации внутриполитической жизни партий, создающие препятствия на пути формирования партий вождистского и номенклатурного типа. Не следует игнорировать и собственные потенции избирательного законодательства, которому вполне по силам приоткрыть завесу над тайной, окутывающей, как правило, процесс выдвижения кандидатур в федеральные списки партий и движений. При этом вполне может быть востребован имеющийся отечественный и зарубежный опыт правового регулирования.

Условия выдвижения кандидатов представляют собой конкретные обстоятельства, с наличием (отсутствием) которых федеральное и региональное законодательство связывает возможность реализации права граждан (их объединений) выдвигать кандидатов на выборные государственные и муниципальные должности. В зависимости от уровня и вида проводимых выборов законодательство дифференцировано подходит к правовому оформлению условий выдвижения кандидатов и может содержать разнообразные комбинации требований, адресуемых претендентам на выборные должности. Вместе с тем, все они производны от ряда юридических предписаний.

Во-первых, наличие российского гражданства. Это условие означает, что избиратели вправе реализовывать свое право при условии обладания претендентом на выборную должность гражданством Российской Федерации. Иностранные граждане могут обрести статус кандидатов только, если наряду с иностранным гражданством они обладают одновременно и гражданством Российской Федерации. В этой связи нельзя не подчеркнуть, что исключение в некоторых субъектах Российской Федерации из числа потенциальных кандидатов российских граждан, обладающих двойным или множественным гражданством, противоречит ст. 62 Конституции России, согласно которой наличие у российских граждан одновременного гражданства другого государства (других государств) не может служить основанием для ограничения их прав, в том числе и права быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

Во-вторых, достижение лицом, выдвигаемым на выборную должность, определенного возраста, установленного законом. Действующие нормативные правовые акты предполагают существенную дифференциацию применительно к регулированию возрастного ценза для пассивного избирательного права. Так, в соответствии с Конституцией России минимальный возраст для кандидата на пост Президента Российской Федерации составляет 35 лет (ст. 81), а для кандидатов в депутаты Государственной Думы - 21 год (ст. 97). В отношении же региональных и муниципальных выборов Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 4) предусматривает, что законами субъектов Российской Федерации возрастной ценз применительно к пассивному избирательному праву может устанавливаться самостоятельно при условии, что он не будет превышать 21 года на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, 30 лет - на выборах главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Установление же максимального возраста кандидата не допускается.

Вместе с тем, федеральное законодательство не содержит прямого и унифицированного ответа на вопрос о том, к какому моменту кандидат должен достичь предусмотренного законом минимального возраста. Что же касается нормативных актов субъектов Федерации, то они содержат самые различные варианты на этот счет. В одних регионах возрастной ценз для обладания пассивным избирательным правом привязывается к дате назначения выборов, в других - к регистрации в качестве кандидата, в третьих - ко дню голосования (дате проведения выборов). Однако, в большинстве субъектов Российской Федерации достижение соответствующего возраста не сопрягается с каким-либо конкретным этапом избирательной кампании, что существенно затрудняет уяснение принципиальной позиции законодателя относительно того, на какой момент должно приходиться достижение потенциальным кандидатом соответствующего возраста.

В-третьих, постоянное или преимущественное проживание на определенной территории. Заметим, однако, что ценз оседлости в отношении пассивного избирательного права предусмотрен в настоящее время только на президентских выборах. В соответствии с ч. 2 ст. 81 Конституции России кандидат на должность Президента Российской Федерации должен проживать на территории России не менее 10 лет. Применительно к иным выборам Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" запрещает устанавливать ценз оседлости, прямо оговаривая, что ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Это означает, что участие гражданина в выборах в качестве претендента на любую выборную должность (за исключением должности Президента) не связано с местом его проживания, что существенно раздвигает границы отбора избирателями кандидатов по сравнению с ранее действовавшим законодательством.

Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав российских граждан" допускал возможность установления законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительных условий приобретения пассивного избирательного права, связанных со сроком проживания гражданина на определенной территории, закрепляя при этом правило о том, что устанавливаемые нормативные сроки обязательного проживания не могут превышать одного года. Многие субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленной им возможностью и установили цензы оседлости в отношении пассивного избирательного права на региональных и муниципальных выборах. И хотя их нормотворчество по данному вопросу в современных условиях утратило юридическое значение, региональное избирательное законодательство по-прежнему пестрит такого рода цензами.

Вместе с тем, указание действующего федерального законодательства на возможность закрепления ценза оседлости в отношении пассивного избирательного права только в тексте Конституции России выглядит излишне категоричным. Поскольку сама Конституция Российской Федерации не содержит подобного предписания, то установление соответствующего правила на уровне федерального закона выглядит попыткой надконституционного регулирования, вследствие чего она вряд ли может быть оправдана какими-либо соображениями, пусть даже и обосновывающими расширение юридических границ участия граждан в выборах. Поэтому предпочтительным представляется использование федеральным законодательством такой формулы, согласно которой ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, не допускались бы за исключением случаев, прямо предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

В-четвертых, отсутствие предусмотренных законодательством препятствий (ограничений), исключающих участие гражданина в выборах, в том числе и в качестве кандидата. Применительно к этой группе условий прежде всего следует подчеркнуть, что в полном объеме не принимают участие в выборах недееспособные граждане, признанные таковыми по суду, и лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 32 Конституции России). Вместе с тем не допускается расширительное толкование этих ограничений, приводящие к исключению из числа субъектов пассивного избирательного права ограниченно дееспособных лиц, а также граждан, находящихся в местах лишения свободы в связи с административным задержанием, задержанием в качестве подозреваемого в совершении преступления или заключением под стражу в качестве лица, обвиняемого в совершении преступления.

К числу предусмотренных законодательством ограничений пассивного избирательного права следует также отнести несовместимость депутатского мандата или выборной должности с деятельностью иного рода и неизбираемость отдельных категорий граждан.

Институт несовместимости проистекает от того, что Конституцией России, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации могут предусматриваться ограничения, препятствующие совмещению выборного мандата с занятием иной деятельностью. Так, в настоящее время несовместимость депутатского мандата или выборной должности с соответствующего рода деятельностью оговаривается в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями "О прокуратуре Российской Федерации", других федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. Как справедливо отмечается в юридической литературе, институт несовместимости не является абсолютным препятствием для выдвижения гражданина в качестве кандидата, а ставит его в положение, при котором в заявлении о согласии баллотироваться на выборную должность он обязан указать, что в случае избрания прекратит деятельность, не совместимую с выборной должностью. В противном случае реализация гражданином принадлежащего ему пассивного избирательного права будет невозможна.

Неизбираемость либо полностью исключает участие определенной категории граждан в выборах в качестве кандидатов (абсолютная неизбираемость), либо означает предусмотренную законодательством обязанность прекратить занятие деятельностью, указанной в законе, для реализации пассивного избирательного права (относительная неизбираемость). Примером абсолютной неизбираемости может служить указание Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 18), согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может избираться на данную должность более двух сроков подряд.

Что же касается относительной неизбираемости, то этот институт почти не известен российскому законодательству, в то время как зарубежный опыт содержит немало примеров его весьма широкого использования. Так, Конституция Турции (ст. 76) прямо закрепляет, что не могут быть кандидатами в депутаты, если не уйдут в отставку с занимаемых ими постов, судьи и прокуроры, члены высших судебных органов, члены Совета по высшему образованию, должностные лица, имеющие статус чиновников государственных организаций и учреждений, а также государственные служащие, которые по характеру своей службы не являются рабочими, учащимися или военнослужащими. Представляется, что и российское законодательство о выборах могло бы более активно использовать институт относительной неизбираемости, так как он выглядит гораздо предпочтительнее несовместимости, когда речь идет об адекватном опосредовании избирательным законодательством процесса формирования представительных институтов публичной власти, основанного на принципе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и автономии местного самоуправления.

Говоря об ограничениях в отношении пассивного избирательного права нельзя не отметить, что на уровне некоторых субъектов Российской Федерации их перечень необоснованно дополняется за счет вводимых в механизм правового регулирования выборов национальных, языковых, образовательных, профессиональных и иных цензов. На недопустимость подобного рода условий выдвижения кандидатов уже неоднократно обращалось внимание в литературе, хотя средства и способы эффективного противостояния подобной законотворческой активности субъектов Федерации и, в особенности, удаления уже имеющихся неправомерных избирательных ограничений из текстов региональных законов до сих пор не найдены.

В-пятых, согласие гражданина баллотироваться в качестве кандидата в депутаты или на выборную должность. Несоблюдение этого условия, прямо предусмотренного ст. 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", исключает возможность обладания гражданином статусом кандидата. Не случайно законодательство специально оговаривает, что такое согласие должно быть отражено в письменном заявлении, содержащем все необходимые с юридической точки зрения атрибуты.

Вместе с тем, следует отметить, что федеральное законодательство не запрещает одному и тому же лицу давать согласие баллотироваться на одних и тех же выборах различным инициаторам выдвижения и по различным избирательным округам. Оно не содержит аналогичных ограничений и применительно к субъектам выдвижения кандидатов. Тем не менее нельзя не видеть, что свобода выдвижения одного и того же гражданина кандидатом различными избирателями и избирательными объединениями не является безграничной на протяжении всего избирательного процесса, так как гражданин на одних и тех же выборах может быть зарегистрирован в качестве кандидата только один раз и только по одному избирательному округу. Важно лишь учитывать, что в соответствии со ст. 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" данное правило не применяется при регистрации кандидата, выдвинутого избирательным объединением (блоком) одновременно на одних и тех же выборах в одномандатном избирательном округе и в списке кандидатов.

Немаловажное значение для правового режима выдвижения кандидатов имеет вопрос о способах выдвижения. До внесения 30 марта 1999 г. изменений и дополнений в Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" выдвижение кандидатов во всех случаях было сопряжено со сбором подписей избирателей в поддержку выдвижения. Исключения существовали лишь при выборах в органы местного самоуправления в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч человек. В настоящее время законодательство предусматривает, что наряду со сбором подписей законами, посвященными регулированию конкретных видов выборов, может предусматриваться в качестве способа выдвижения кандидатов внесение избирательного залога.

Первая апробация избирательного залога на основе Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" показала, что он значительно расширяет возможности граждан в плане фактической реализации пассивного избирательного права. Кроме этого, нельзя не отметить, что он не только не приводит к имущественной дискриминации на выборах, поскольку является только альтернативной сбору подписей и не может претендовать на роль исключительного и единственного канала выдвижения кандидатов, но и, напротив, позволяет, хотя бы и в незначительной степени, снизить затратный механизм выборов. Все это дает основания полагать, что законодательство могло бы более активно способствовать внедрению избирательного залога в практику организации и проведения выборов, в особенности на региональном и муниципальном уровнях.

Принимая во внимание тот факт, что федеральное законодательство оговаривает факультативный статус избирательного залога в сравнении со сбором подписей, отношение к данному способу выдвижения кандидатов, и особенно со стороны действующих губернаторов и глав администраций, является достаточно сдержанным, если не сказать негативным. Ведь в случае, если закон субъекта Федерации не оговаривает возможности выдвижения посредством внесения избирательного залога, он вольно или невольно ставит глав регионов в предпочтительное положение, так как проверка подписных листов и признание содержащихся в них подписей недостоверными предоставляет достаточно широкие возможности (в отличие от избирательного залога) избавляться от неугодных соперников на выборах при "помощи" избирательных комиссий. В этой связи было бы целесообразно закрепить в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 32) идентичное отношение к сбору подписей и избирательному залогу, как минимум применительно к региональным и муниципальным выборам.

Более того, дальнейшая демократизация избирательного процесса предполагает поиск и иных способов выдвижения кандидатов. По нашему мнению, допустима такая процедура реализации пассивного избирательного права, при которой от сбора подписей и внесения избирательного залога могли бы освобождаться кандидаты, одержавшие победу на предыдущих выборах. Вместе с тем, подходить к дополнению существующих способов выдвижения кандидатов следует крайне осторожно, заботясь о том, чтобы соответствующие новации законодательства о выборах не противоречили основополагающим принципам и нормам современного российского избирательного права. В этой связи вряд ли можно согласиться с высказанным в юридической литературе предложением о предоставлении палатам Федерального Собрания Российской Федерации права выдвижения одной (согласованной) кандидатуры на должность Президента Российской Федерации, так как его реализация означала бы ничто иное как прямое участие государственных органов в осуществлении деятельности, способствующей избранию конкретных кандидатов, что вряд ли отвечает установке Конституции Российской Федерации (ст. 13) о признании идеологического и политического многообразия общественной жизни.

Существенное значение для правового режима выдвижения кандидатов имеет вопрос о этапах осуществления соответствующей процедуры. Анализ федерального и регионального избирательного законодательства позволяет заключить, что выдвижение кандидатов последовательно образуют следующие этапы: во-первых, инициатива выдвижения; во-вторых, уведомление о выдвижении соответствующей избирательной комиссии; в-третьих, сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов) или внесение избирательного залога; в-четвертых, представление документов о выдвижении в избирательную комиссию для регистрации кандидата (списка кандидатов).

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", иные федеральные и региональные законы о выборах содержат подробные предписания относительно всего комплекса избирательных действий, присущих каждому этапу выдвижения. При этом важно подчеркнуть, что в любое время избиратели и избирательные объединения (блоки) вправе отказаться от инициативы выдвижения, а гражданин, выдвинутый кандидатом, вправе отозвать свое заявление о согласии баллотироваться на выборную должность.

Инициатива выдвижения является отправным этапом в непосредственной реализации пассивного избирательного права. В зависимости от субъекта выдвижения она может объективироваться в соответствующих действиях отдельных избирателей, проведении организационных собраний групп избирателей, съездов (конференций) делегатов избирательных объединений или уполномоченных представителей избирательных объединений, входящих в состав избирательного блока. При этом законодательство особо оговаривает, что инициатива избирательных объединений (блоков) о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в обязательном порядке должна быть оформлена решением съезда или конференции, принятым путем тайного голосования.

Уведомление соответствующей избирательной комиссии о выдвижении кандидата преследует три цели. Во-первых, эта стадия "легализует" статус кандидата, так как сопряжена с представлением в избирательную комиссию его письменного заявления о согласии баллотироваться на выборную должность. Во-вторых, уведомление является необходимым условием для начала сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата. В-третьих, после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии о начале сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения у кандидатов возникает обязанность создания собственных избирательных фондов для финансирования своей избирательной кампании.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации конкретизирует форму и содержание уведомления о выдвижении кандидата применительно к отдельным видам выборов, вследствие чего юридически неоправданными представляются любые не основанные на предписаниях закона требования к атрибутам такого уведомления, исходящие от избирательных комиссий. Помимо этого важно подчеркнуть, что в случае выдвижения избирательными объединениями (блоками) списков кандидатов сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения может быть начат только после заверения указанных списков избирательной комиссией, которая обязана принять соответствующее решение в течении трех дней с момента их получения.

Сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов (списка кандидатов) несомненно является одним из наиболее трудоемких этапов всего избирательного процесса. Для его юридической характеристики особо значимым представляется то, что закон исчерпывающе определяет процедуру сбора подписей, предъявляемые к ним (подписям) требования и последствия несоблюдения установленных правил. Вместе с тем, в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, вместо сбора подписей или наряду с ним допускается внесение избирательного залога. Не следует забывать и о том, что стадия сбора подписей и (или) внесения избирательного залога может быть законами субъектов Российской Федерации полностью исключена из процедуры выдвижения при проведении выборов в органы местного самоуправления в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч человек.

После выполнения всех действий, связанных с выдвижением кандидата (списка кандидатов), надлежащим образом оформленные документы в любое время могут быть направлены инициаторами выдвижения или самим кандидатом в соответствующую избирательную комиссию. К числу документов, представляемых на регистрацию, относятся подписные листы, содержащие собранные в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов) подписи избирателей в необходимом количестве или (и) документы, подтверждающие внесение избирательного залога. Кроме этого в случаях, предусмотренным федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации должны представляться также сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности, а также финансовые отчеты об использовании средств избирательных фондов кандидатов (избирательных объединений). Некоторые субъекты Российской Федерации, используя имеющуюся в их распоряжении возможность установления региональными законами дополнительных гарантий осуществления избирательных прав граждан, предусматривают расширенный перечень документов, представляемых на регистрацию. В частности, Избирательный кодекс Свердловской области содержит специальную статью "Условия и сроки представления документов для регистрации кандидатов" (ст. 49), согласно которой в избирательную комиссию должны представляться: 1) подписные листы, сброшюрованные, пронумерованные и заверенные кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения (блока); 2) итоговый протокол о проверке и подсчете подписей избирателей по установленной форме; 3) сведения об изменениях данных о кандидате, представленных при подаче уведомления о выдвижении в соответствующую избирательную комиссию; 4) сведения о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов); 5) сведения об имуществе, принадлежащем на праве собственности кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов).

Сроки выдвижения кандидатов играют исключительно важную роль в осуществлении всех составляющих данную стадию электорального процесса юридических процедур. Они выступают в качестве одного из основных связующих элементов избирательных действий всех участников выборов применительно ко всей избирательной кампании и каждому образующему ее этапу, предопределяют последовательность реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. В соответствии со ст. 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" период выдвижения кандидатов (списков кандидатов) должен составлять не менее 45 дней при выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией России и избираемые непосредственно гражданами, не менее 30 дней - при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, не менее 20 дней - при выборах в органы местного самоуправления, глав и иных должностных лиц муниципальных образований. Тем самым федеральное законодательство резервирует за стадией выдвижения кандидатов треть времени, отводимого на всю избирательную кампанию, что вполне соответствует сложности образующих данную стадию избирательных процедур.

Конкретизация указанных временных параметров выдвижения кандидатов (списков кандидатов) осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, посвященными регулированию выборов определенного вида и уровня, в рамках общих сроков, установленных основополагающим федеральным законом о гарантиях избирательных прав граждан. Вместе с тем, нельзя не учитывать, что наряду с общими сроками выдвижения кандидатов законодательство предусматривает для данной стадии избирательного процесса специальные (укороченные и увеличенные) сроки.

Укороченные (сокращенные) сроки выдвижения кандидатов не рассчитаны на проведение основных (очередных) выборов, а допускаются только при досрочных и повторных избирательных кампаниях. Действующему законодательству известны два варианта. Во-первых, избирательные сроки в обязательном порядке сокращаются на одну четверть при проведении досрочных выборов Президента России и депутатов Государственной Думы Российской Федерации. Во-вторых, сроки избирательной кампании могут быть сокращены на одну треть применительно к любым повторным выборам по решению соответствующей избирательной комиссии. Из этого следует, что сокращение сроков выдвижения кандидатов (списка кандидатов) во всех случаях является пропорциональным следствием сокращения сроков всей избирательной кампании и может иметь как императивную, так и факультативную природу.

Увеличение сроков выдвижения кандидатов оговаривается ст. 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Она предусматривает, что в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий. Не вызывает сомнения, что наличие данной нормы служит существенной гарантией для обеспечения реальной состязательности кандидатов и альтернативности выборов.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что практическое осуществление данной гарантии связано с целым рядом проблемных аспектов. Во-первых, совершенно непонятно почему решение вопроса об "отложенных" выборах привязывается законом ко дню голосования, если их безальтернативность может обозначиться уже на стадии выдвижения и регистрации кандидатов. Во-вторых, из содержания закона абсолютно неясно каковы должны быть минимальные сроки дополнительного выдвижения кандидатов и могут ли они изменять в большую или меньшую сторону период выдвижения кандидатов, предусмотренный соответствующими законами для основных (очередных) выборов. В-третьих, законодательство не дает однозначного ответа на вопрос о том, из каких стадий (этапов) должны состоять "отложенные" выборы и сколько раз они могут быть отложены для дополнительного выдвижения кандидатов. Очевидно, что без заполнения указанных пробелов законодательства о выборах реализация пассивного избирательного права граждан при дополнительном выдвижении кандидатов будет сопряжена с чрезмерно широкими границами (масштабами) использования усмотрения в деятельности избирательных комиссий.

Действующее законодательство о выборах не требует проведения каких-либо промежуточных операций между выдвижением кандидатов и решением избирательными комиссиями вопроса об их регистрации, порядок которой детально регулируется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Прежде всего законодательство предусматривает, что соответствующая избирательная комиссия в течение установленного срока, который не должен превышать 10 дней при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и 5 дней при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, обязана проверить соответствие порядка выдвижения кандидата (списка кандидатов) требованиям федерального закона, закона субъекта Российской Федерации и принять решение о регистрации кандидата (списка кандидатов) либо об отказе в регистрации. С этой целью избирательная комиссия вправе обратиться в соответствующие (налоговые, правоохранительные и др.) органы с представлением о проверке достоверности сведений, содержащихся в документах, представляемых в комиссию при уведомлении о инициативе выдвижения кандидата (списка кандидатов) и регистрации.

Существенное значение для регистрации кандидатов имеет обязательность установления федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации процедуры проверки достоверности подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения. Причем проверке могут подлежать либо все представленные подписи, либо часть этих подписей, отобранных для проверки посредством случайной выборки (жребия), но не менее двадцати процентов от установленного законом необходимого для регистрации количества подписей. При обнаружении среди проверяемых подписей доли недостоверных подписей, предельная величина которой определяется федеральным или региональным законодательством о выборах, но не может быть менее 10 и более 20 процентов от числа проверенных подписей, или недостаточного для регистрации соответствующего кандидата (списка кандидатов) количества достоверных подписей избирательная комиссия отказывает в регистрации кандидата (списка кандидатов). О каждом проведении проверки должны извещаться все представившие установленное количество подписей для регистрации кандидата (списка кандидатов) кандидаты, представители избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов. При проведении проверки, в том числе выборочной, вправе присутствовать все представившие установленное количество подписей кандидаты, представители кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших кандидатов (списки кандидатов), представители избирателей, осуществивших инициативу выдвижения кандидата. Проверке и учету не подлежат подписи, находящиеся в подписных листах, но исключенные инициаторами выдвижения до представления подписей в избирательную комиссию, если это ими специально отмечено.

Кандидат может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Данное правило не применяется, если одно и то же лицо баллотируется кандидатом на одновременно проводимых различных выборах, а также при регистрации кандидата, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком одновременно на одних и тех же выборах в одномандатном избирательном округе и в списке кандидатов. Однако, в законодательстве остался нерешенным вопрос о том, как быть в случае представления документов на регистрацию кандидатом одного и того же лица по одному и тому же избирательному округу, но различными инициаторами выдвижения. Так, на выборах Губернатора Приморского края, состоявшихся 19 декабря 1999 г., один из кандидатов был выдвинут сразу двумя группами избирателей. После того, как он был зарегистрирован на основании документов, представленных одной из инициативных групп, другая не отказалась от идеи выдвижения и заявила о готовности представить на регистрацию свои документы. Острота сложившейся ситуации усиливалась еще и тем, что Избирательная комиссия Приморского края, зарегистрировав данного кандидата на основании обращения первой группы избирателей в установленный пятидневный срок, продолжала проверку представленных документов, которая вполне могла закончиться аннулированием регистрации. Хорошо еще, что отмена регистрации не потребовалась, а вторая инициативная группа так и не представила в краевую избирательную комиссию никаких документов. Но если бы такое обращение состоялось, то еще раз зарегистрировать зарегистрированного кандидата было бы весьма проблематично, хотя действующее законодательство напрямую и не отрицает подобную возможность. В этой связи представляется крайне целесообразным устранить обнаружившийся в правовом регулировании регистрации кандидатов пробел с тем, чтобы исключить на данной стадии нежелательные политические спекуляции и обеспечить необходимую унификацию в действиях избирательных комиссий.

При регистрации кандидата, выдвинутого избирательным объединением (блоком), в соответствующем решении избирательной комиссии отмечается факт его выдвижения соответствующим избирательным объединением (блоком). Кандидат, выдвинутый избирателями, вправе заявить о своей принадлежности не более чем к одному общественному объединению, зарегистрированному не позднее чем за год до дня голосования в установленном законом порядке, и о своем статусе в этом общественном объединении. При одновременной регистрации кандидата в списке и в одномандатном избирательном округе в соответствующем решении окружной комиссии в обязательном порядке отмечается факт регистрации кандидата и в списке кандидатов.

В случае отказа зарегистрировать кандидата (список кандидатов) избирательная комиссия обязана в течение суток выдать кандидату либо уполномоченному представителю избирательного объединения (блока), группе избирателей, избирателю копию решения избирательной комиссии с изложением оснований отказа. Основаниями отказа могут служить: существенное нарушение установленного законодательством порядка сбора подписей; недостаточное количество представленных достоверных подписей избирателей в поддержку кандидата (списка кандидатов) или превышение установленной законом предельной доли недостоверных подписей среди подписей, подвергшихся проверке, если кандидатом, избирательным объединением (блоком) не был внесен избирательный залог; недостоверность сведений, представленных кандидатом при уведомлении о инициативе выдвижения и подаче заявления на регистрацию, если недостоверность этих сведений носит существенный характер; нарушение порядка создания избирательного фонда и расходования его средств; иные основания, предусмотренные Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В целом установленный в законодательстве порядок регистрации кандидатов (списков кандидатов) отвечает потребностям демократической процедуры формирования кандидатского корпуса. Вместе с тем вряд ли можно признать нормальным, что ни федеральное, ни региональное законодательство не содержат прямого ответа на вопрос о том, как следует поступить избирательной комиссии в том случае, если инициаторы выдвижения кандидата (списка кандидатов) не представят всего комплекса документов, необходимых для регистрации. На первый взгляд может показаться не имеющим никакого значения, какое решение примет избирательная комиссия: об отказе в приеме документов из-за отсутствия всех требуемых по закону документов или об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов). Однако практика проведения избирательных кампаний свидетельствует, что нередко на региональном и муниципальном уровне инициаторы выдвижения настаивают на том, чтобы при возникновении подобных ситуаций избирательные комиссии по существу рассматривали вопрос о регистрации кандидата (списка кандидатов). Для них это имеет существенное значение, так как рассмотрение вопроса о регистрации, пусть даже и с заранее известным отрицательным результатом, в большей степени способствует политической рекламе того или иного лица, избирательного объединения (блока), информированию избирателей об их амбициях публичного характера. Причем достигается такая реклама за счет минимальных усилий соответствующих кандидатов и избирательных объединений. В этой связи представляется, что было бы более оправданно прямо зафиксировать в законодательстве правило, согласно которому в случае не представления всех необходимых для регистрации кандидата (списка кандидатов) документов, соответствующая избирательная комиссия не принимает их к рассмотрению по существу заявленного вопроса, выдавая заявителю копию мотивированного решения об отказе в приемке документов на регистрацию кандидата (списка кандидатов).

С регистрацией кандидата (списка кандидатов) тесно связан вопрос о возможности снятия зарегистрированным кандидатом своей кандидатуры. Законодательство предусматривает, что он вправе сделать это в любое время, но не позднее чем за три дня до дня голосования. Что же касается избирательных объединений (избирательных блоков), то они вправе также в любое время, но не позднее чем за три дня до дня голосования, отозвать список кандидатов и отказаться от участия в выборах по решению органа, выдвинувшего список кандидатов.

Кроме этого избирательные объединения в соответствии со своими уставами, избирательные блоки по решению представителей, уполномоченных на то входящими в него избирательными объединениями, вправе не позднее чем за пять дней до дня голосования исключить отдельных кандидатов из зарегистрированных списков. Однако общее число кандидатов, исключенных из списка, не должно превышать 25 процентов от общего числа кандидатов в заверенном списке, при этом исключению не подлежат первые три кандидата в этом списке. Не допускается включение в список лиц, ранее в нем не состоявших, равно как и перемещение в списке кандидатов, за исключением случаев, когда такое перемещение вытекает из изменения очередности в связи с выбытием некоторых кандидатов.