§ 1. Правовой статус субъектов РФ

Этот статус в решающей степени гарантируется Конституцией РФ, изменения гл. 3–8 которой в конечном счете возможны только с одобрения органов законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации. На основе Конституции России и в соответствии с ней субъекты Федерации принимают конституции и уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Они сами устанавливают свое

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 315

наименование, а в случае его изменения новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Исчерпывающим и точным перечислением наименований всех субъектов Федерации в Конституции РФ подчеркивается добровольность вхождения каждого субъекта в Российскую Федерацию и распространение всех норм Конституции в равной степени на все субъекты Федерации. Так, в январе и феврале 1996 года Указами Президента РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ были включены новые наименования субъектов РФ – Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Калмыкия – Хальмг Тангч вместо прежних наименований.

Несмотря на провозглашенное Конституцией равноправие всех субъектов РФ, их правовой статус все же не во всем одинаков. Различие вытекает, например, из того, что республики объявлены государствами, в то время как все другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться только как государственные образования. Большинство автономных округов входят в состав краев и областей, а следовательно, вроде бы должны рассматриваться как государственные образования наравне с этими краями и областями. Такое положение субъектов РФ дает повод говорить об ассиметричности российского федерализма. Если считать, что статусы субъектов РФ одинаковы, то становится непонятным смысл ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, позволяющей с помощью федерального конституционного закона по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ изменять его статус. Зачем изменять, если все статусы равны? Или подразумевается выход из Федерации? Приходится признать, что, закрепив равноправие всех субъектов РФ, Конституция РФ все же предусматривает различие их статусов, хотя это различие в Конституции РФ ясно не выражено.

Равноправие субъектов Федерации проявляется в общем для всех них определении предметов ведения, которое вытекает из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе – всех субъектов Федерации. Последние представлены в Федеральном Собрании, а следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление по предметам совместного ведения. Наконец, вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 316

Такое решение проблемы разграничения предметов ведения оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные нормативные правовые акты издаются субъектами Федерации в соответствии с федеральным законом по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

При этом Конституция предоставляет субъектам Федерации важную гарантию. Поскольку их законы и нормативные акты, изданные по вопросам совместного ведения, должны соответствовать федеральным законам и в случае противоречия действует федеральный закон, то при противоречии такого же рода по вопросам исключительного ведения субъектов Федерации приоритет отдается их законам и нормативным правовым актам. Следовательно, федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ.

Однако жизнь показала, что установленные Конституцией основы для разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ нуждаются в конкретизации. В связи с этим, начиная с Республики Татарстан, республики, края и области стали заключать договоры о таком разграничении. Они подписываются Президентом РФ и главой администрации (президентом, губернатором) субъекта Федерации. Таких договоров уже больше двадцати.

По своему содержанию договоры в целом однотипны, многое в них фактически повторяет основания разграничения между Федерацией и ее субъектами, содержащиеся в Конституции РФ. В то же время многие вопросы отражают специфику того или иного субъекта РФ. Они касаются имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и международных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных взаимоотношений, регулирования социально-трудовых вопросов и занятости. С точки зрения юридических отношений Федерации и ее субъектов главным в договорах является признание Федерацией круга вопросов, по которым она не вправе осуществлять правовое регулирование в области совместного ведения без участия заинтересованного субъекта

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 317

федерации, а также закрепление конкретных самостоятельных полномочий субъекта Федерации.

Заключение договоров о разграничении предметов ведения, хотя на первых порах оно было лишено единого подхода, не меняет природы государственности Российской Федерации, превращая ее в некое конституционно-договорное объединение. Такие опасения нередко высказываются. Договоры не только не подменяют Конституцию РФ и закрепленный ею конституционно-правовой статус Федерации, но, будучи в рамках Конституции, служат ее практической реализации в направлении реального федерализма. Разумеется, сохраняется и даже усиливается требование к точному и полному соблюдению договорами всех положений Конституции Российской Федерации.

Тем не менее тенденция со стороны субъектов РФ заполучить как можно больше полномочий по вопросам совместного ведения уже определилась, что заставляет Федерацию упорядочить процесс принятия договоров о разграничении предметов ведения. В этих целях Президентом РФ был издан Указ от 12 марта 1996 г. об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Работу над проектами договоров и соглашений осуществляет Комиссия при Президенте РФ. Эта работа исходит среди прочих из следующих положений:

– принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами,

– договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта РФ,

– в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленных соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ,

– не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории РФ, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности РФ, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 318

Положение также предусматривает порядок разработки соглашений о передаче федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, и наоборот – о передаче органами исполнительной власти субъекта РФ осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти. Такие соглашения подписывает Председатель Правительства РФ либо уполномоченный им представитель федерального органа исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ.

Целям укрепления государственности в Российской Федерации и совершенствования федерализма служат Основные положения региональной политики в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. В этом документе отмечается необходимость последовательной реформы федеративного устройства страны, реализации в полном объеме его конституционных основ. В частности, ставится задача сохранения единства и территориальной целостности Российской Федерации и в то же время – децентрализации власти, расширения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, повышения степени их ответственности перед населением. Региональная политика Российской Федерации включает закрепление за субъектами РФ возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения. В то же время отмечается: «Чрезвычайно важно обеспечить соответствие норм конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В этих целях необходимо определить порядок приведения действующих и вновь принимаемых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации».

Субъекты Федерации имеют свою правовую систему, в которую входят конституция (в республиках), уставы (в других субъектах РФ), законы, подзаконные акты. Правовая система субъектов РФ как бы образует собственное конституционное право, которое, однако, не разрывает единого поля конституционного права Российской Федерации, составляя его федеративный аспект. Свои правовые акты субъекты принимают самостоятельно. Однако требуется, чтобы конституции, уставы и другие правовые акты соответствовали Конституции РФ и федеральным законам, находились в пределах совместного ведения Федерации и ее субъектов, ведения субъектов Федерации.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 319

Правовой статус субъекта РФ может быть расширен путем создания в пределах его территории особой экономической зоны. Например, особая экономическая зона в Калининградской области установлена Федеральным законом от 22 января 1996 г. Статус особой экономической зоны предоставляет органам государственной власти соответствующего субъекта РФ дополнительные права и льготы в области таможенного регулирования, транзита товаров, налогов, режима инвестиций и предпринимательской деятельности. Органам государственной власти Калининградской области в целях экономической безопасности предоставляется право самостоятельно устанавливать ограничения для определенных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства относительно срока и места пребывания в Калининградской области. При этом, как сказано в Законе, данные ограничения не должны нарушать права и свободы человека, гарантированные законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации. Можно предположить, что такая необычная норма связана со специфическим географическим положением этого региона.

По своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различия только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения самостоятельности республик. Республики вправе иметь государственный язык, в то время как другие субъекты РФ – нет. Конституции и уставы субъектов РФ должны строиться на общих с Конституцией РФ принципах (разделения властей, правового социального государства и др.). Проверку соответствия конституций республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляет Конституционный Суд Российской Федерации. Субъекты Федерации в лице своих органов законодательной и исполнительной власти вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ (ч. 2 ст. 125). Право на такой запрос имеют также Президент России, Совет Федерации, Государственная Дума и ряд других органов. Конституционный Суд РФ, кроме того, разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ, между высшими государственными органами последних.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 320

Субъекты Федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия

Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно Есть только два конституционных требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации, что, в частности, означает разделение и самостоятельность трех властей, законодательной, исполнительной и судебной Во-вторых, система органов власти должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом Такие требования Конституции РФ, весьма характерные для всех федеративных государств, призваны обеспечить принципиальное единообразие организации государственной власти в Федерации на всех уровнях.

Однако создание системы органов государственной власти началось в условиях, когда федеральный закон об общих принципах не был принят Это привело к разнобою в наименованиях и функциях этих органов Так, в одних республиках учрежден пост. президента, а в других – нет или он называется по-другому, по-разному формулируются взаимоотношения главы администрации с представительной властью. В ряде субъектов, например, законы подписываются не главой администрации, а председателем законодательного органа, в других – глава администрации лишен права отлагательного вето и т. д Отсутствие законодательного акта было восполнено Указом Президента РФ об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации от 22 октября 1993 г, который, однако, полностью не упорядочил процесс создания органов государственной власти 5 октября 1995 г Президентом РФ был издан новый Указ, в котором органам государственной власти субъектов Российской Федерации предложено устранить имеющиеся в конституциях, законах, уставах и иных нормативных правовых актах противоречия с положениями Конституции РФ и федеральных законов Президент предложил субъектам РФ неукоснительно исходить из положений российской Конституции, закрепивших в качестве основы конституционного строя федеративное устройство России, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Он также предписывает органам государственной власти на местах впредь до издания

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 321

федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации воздержаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов власти в субъектах РФ.

Как показывает практика, конституционно-правовая реформа в субъектах РФ пока не завершена и рождает многие негативные явления. В связи с этим и в целях реализации Указа от 5 октября 1995 .г Президентом РФ был издан Указ от 25 января 1996 г., которым утверждено Положение о Комиссии при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах РФ. В состав Комиссии, решения которой могут затрагивать многие важные вопросы, но имеют рекомендательный характер, вошли представители федеральных органов и органов государственной власти ряда субъектов РФ Комиссия, в частности, вправе заслушивать информацию должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по вопросам обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов других субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.

Представительные органы в субъектах Федерации имеют исключительное право изменять конституцию или устав, принимать законы, изменения их конституций и уставов не требуют утверждения «сверху».

Законы по вопросам исключительного ведения принимаются субъектами Федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения – в соответствии с федеральным законом. Но обычно в федерациях (например, в ФРГ) субъекты могут принимать законы в области совместной компетенции, если федеральные органы не используют свое право принятия федерального закона. Аналогичный порядок признан конституционным и в Российской Федерации (постановлением Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по «читинскому делу») отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Федерации принять собственный нормативный акт, но после издания федерального закона этот опережающий акт (субъекта Федерации) должен быть приведен в соответствие с ним.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации формируются главой администрации, но часто по политическим соображениям оказываются под контролем представи-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 322

тельного органа, что нарушает принятый в Российской Федерации принцип разделения властей Эти органы вправе принимать на себя определенные полномочия федеральных органов исполнительной власти (по соглашению с ними) и в свою очередь также по соглашению передавать федеральным органам осуществление части своих полномочий. Но пока система органов исполнительной власти в субъектах Федерации носит крайне разрозненный характер из-за отсутствия соответствующего федерального закона, весьма разноречивы и принимаемые ими акты. Но если акты органов исполнительной власти субъектов РФ противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина, то Президент России вправе приостанавливать их действие до решения этого вопроса соответствующим судом.

Естественно, что между органами государственной власти субъектов РФ и органами государственной власти самой Федерации могут возникать разногласия. Для таких случаев Конституцией РФ предусмотрено (ст. 85), что Президент России может использовать согласительные процедуры, а при недостижении согласованного решения передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда

Субъекты Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако их международная правосубъектность носит ограниченный характер. Они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств и т.д. Российская Федерация координирует международную деятельность субъектов Федерации.

Согласно Федеральному закону о международных договорах от 15 июля 1995 г. международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Основные положения или проект международного договора, затрагивающие полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и ведения субъектов РФ, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта РФ, а поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора. Для внесения своих предложений субъект РФ должен иметь не менее двух недель. Представители органов государственной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти участвуют в

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 323

переговорах и процедуре подписания договора (ст. 4) Реализуя свою международную правосубъектность, многие республики и другие субъекты Федерации заключили договоры о торгово-экономическом сотрудничестве с государствами СНГ и открыли в них свои представительства. Разнообразные соглашения с партнерами в ближнем и дальнем зарубежье заключили Санкт-Петербург и Москва. Однако такие договоры не всегда согласовываются с МИД России, что неправомерно.

Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граждан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития экономики и предпринимательства, социальной поддержки населения, культуры.