§ 8. Особенности избирательных систем и референдума в субъектах Российской Федерации

Общая характеристика. Согласно Конституции Российской Федерации избирательное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что при выборах в свои органы государственной власти субъекты Федерации обязаны соблюдать федеральное законодательство о выборах и в то же время самостоятельно принимать такие законы. Такое решение вопроса, с одной стороны, обеспечивает известное единообразие избирательных систем Федерации и ее субъектов, а с другой – порождает различия в избирательных системах субъектов Федерации. Различия можно считать несущественными, но они все же существуют, так что говорить об избирательной системе в субъектах Федерации как о единой для всех системе нельзя В рамках учебника их можно охарактеризовать только в общих чертах. Не лишено основания утверждение о том, что в Российской Федерации действуют одна федеральная избирательная система и 89 избирательных систем субъектов Федерации. К этому следует добавить значительное число не совпадающих во многих деталях избирательных систем по выборам в органы местного самоуправления.

Выборы в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления проводятся в соответствии с конституциями и уставами, законами о выборах, принимаемыми законодательными органами субъектов Федерации. Если же такой закон отсутствует, то выборы органа государственной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления проводятся на основе федерального закона.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 383

Активное и пассивное избирательное право. Выборы депутатов в соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы, закрепленные в конституциях и уставах субъектов Федерации, действуют на всей территории Российской Федерации в силу ее Конституции и федеральных законов Однако конституции, уставы и законы субъектов Федерации, как правило, ограничивают принцип всеобщности избирательного права, сужая круг лиц, которые вправе голосовать (активное избирательное право) и быть избранными в органы государственной власти субъектов Федерации. Например, в Республике Бурятия (как и в других республиках) введено свое гражданство, и только гражданам Республики Бурятия Конституцией предоставляется право избирать и быть избранными в органы государственной власти Российской Федерации и Республики Бурятия, органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и Республики Бурятия. Во многих субъектах Федерации, где нет собственного гражданства, введено правило, согласно которому правом избирать наделяются только те граждане, которые постоянно проживают на данной территории.

Законодательство субъектов Федерации закрепляет ценз оседлости при выборах депутатов законодательных органов и глав администраций (исполнительной власти). Федеральный закон позволяет субъектам Федерации устанавливать сроки обязательного проживания на своей территории, которые однако не могут превышать одного года. В соответствии с этим, например, Законом Санкт-Петербурга «О выборах главы исполнительной власти Санкт-Петербурга» закреплено, что губернатором города может быть избран гражданин Российской Федерации, который, отвечая прочим условиям, проживает на территории Санкт-Петербурга в течение одного года, причем факт проживания на этой территории устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако во многих субъектах Федерации требования Федерального закона нарушаются, а число цензов увеличивается. В ряде республик, например, введены цензы знания государственного языка и республиканского гражданства, а ценз оседлости для избрания Президентом республики, Главой Республики или Председателем Государственного Совета составляет не менее 15 лет в Республиках Тыва и Саха (Якутия), не менее 10 лет в Республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Коми, Татарстан. В Республике Карелия существует срок – не

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 384

менее 7 лет до выборов либо проживание в республике не менее 10 лет после достижения совершеннолетия В Уставе Москвы установлено, что мэром города может быть избран гражданин, постоянно проживающий в городе не менее 10 лет, в Уставах Курганской, Свердловской, Тамбовской областей этот срок равен 5 годам. Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что ограничение пассивного избирательного права, связанное с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории (ценз оседлости), федеральным законом или законом субъекта РФ не допускается Ранее (24 июня 1997 г.) аналогичное постановление (по «хакасскому делу») вынес Конституционный Суд РФ

Порядок проведения выборов и подсчет голосов. Выборы в законодательные органы субъектов Федерации проводятся на основе различных систем подсчета голосов Встречаются как мажоритарная система абсолютного большинства (одномандатные округа, образуемые на основе единой нормы представительства), так и пропорциональная система. Весьма часты и смешанные системы, когда одна часть депутатов избирается на основе мажоритарной, а другая – на основе пропорциональной системы. Например, выборы в Московскую областную Думу проводятся по одномандатным избирательным округам, в которых избирается 25 депутатов, и по общеобластному избирательному округу, где также избирается 25 депутатов. В Свердловской области одна из палат Законодательного Собрания – областная Дума избирается на основе системы пропорционального представительства по общеобластному избирательному округу, а выборы во вторую палату – палату представителей осуществляются на основе мажоритарной системы относительного большинства по избирательным округам на территории области» Таковы особенности, присущие различным избирательным системам субъектов Федерации по выборам депутатов представительных органов государственной власти.

Выборы глав администраций (губернаторов, президентов, глав исполнительной власти) проводятся в двух основных формах, самим населением и законодательными органами субъектов Федерации. Система избрания глав администраций населением во многом напоминает систему избрания Президента Российской Федерации предусматривается избрание того кандидата, который получил больше половины голосов от установленного законом минимума принявших участие в выборах избирателей, возможность второго тура голосования и пр.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 385

Порядок подготовки и проведения выборов с небольшими различиями включает те же стадии, которые установлены федеральным законодательством Это прежде всего назначение выборов и формирование республиканской (краевой, областной и пр.) избирательных комиссий, которые обычно возлагаются на главу администрации (президента, губернатора) субъекта Федерации

Образуются участковые избирательные комиссии, которые составляют списки избирателей. Выдвижение и регистрация кандидатов практически принципиально не отличаются от федерального уровня, хотя число требуемых подписей, конечно, меньше. Специальными актами регламентируется предвыборная агитация, с тем чтобы каждому кандидату и избирательному объединению обеспечить равные возможности пользования средствами массовой информации. По общему правилу, соответствующему федеральному уровню, проходит голосование и определение результатов голосования.

Выборы в органы местного самоуправления регламентируются как федеральными законами, так и законодательными актами субъектов Федерации. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Федеральным законом были утверждены Общие положения о выборах в органы местного самоуправления, на основе которых субъекты Федерации ввели конкретные избирательные системы на местном уровне. Так, право быть избранным в органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) предоставлено гражданам с 18 лет, а дата проведения выборов в эти органы определяется органами государственной власти субъектов Федерации. Введены сокращенные сроки для обнародования даты проведения выборов – от 2 месяцев до 2 недель до дня выборов. Для проведения выборов главами местной администрации образуются только территориальная (окружная) избирательная комиссия и участковые комиссии, а для проведения выборов самых низших звеньев (улица, небольшой населенный пункт и др.) – только одна комиссия. Обычно для признания выборов состоявшимися требуется участие не менее 25 процентов зарегистрированных, а избранным считается кандидат, набравший больше голосов, чем его соперник (мажоритарная система относительного большинства). Допускается и безальтернативное

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 386

голосование, но в этом случае единственный кандидат для своего избрания должен получить более половины голосов избирателей, принявших участие в выборах. Если же субъект РФ не принял закон о выборах в органы местного самоуправления, то порядок таких выборов регулируется Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. и прилагаемым к нему Временным положением

Референдум. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации предусматривают право граждан на непосредственное участие в осуществлении государственной власти в форме референдума. Права граждан на участие в референдуме субъектов РФ закреплены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. Системы проведения референдума во многом повторяют федеральную модель, но в то же время обладают, хотя и не принципиальными, различиями. Для примера приведем соответствующий порядок, предусмотренный Уставом Амурской области. Здесь право на участие в областном референдуме и выборах, а также право подписания подписных листов в поддержку народной инициативы имеют граждане Российской Федерации, обладающие избирательным правом и постоянно проживающие на территории области. Референдум области или общее голосование населения области проводятся для принятия закона или решения по важнейшим вопросам государственной или общественной жизни области, входящим в компетенцию законодательной или (и) исполнительной власти области.

На референдум субъекта РФ могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ. На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления. Законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут быть установлены вопросы, подлежащие вынесению на референдум.

В то же время на референдум субъекта РФ, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов,

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 387

б) о формировании состава органов государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления, персональном составе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления,

в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц,

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования,

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения

На референдум субъекта Российской Федерации не могут также быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта РФ, на местный референдум – вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Вопросы, выносимые на референдум субъектов РФ, как и в Российской Федерации в целом, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Указанные вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключала возможность их множественного толкования Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ

Вопросы, выносимые на референдум субъекта РФ, местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ.

Референдум как форма прямого волеизъявления граждан предусматривается также на уровне местного самоуправления, где в его организации и проведении имеются некоторые особенности