§ 5. Формирование Совета Федерации

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 95), в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В то же время в ч. 2 ст. 96 указано, что формирование Совета Федерации устанавливается федеральным законом.

Эти конституционные положения позволяют сделать два очевидных вывода. Во-первых, в Совете Федерации должно насчитываться ровно 178 членов (по два представителя от 89 субъектов РФ), вследствие чего и председатель палаты должен быть избран из этого числа членов. Во-вторых, поскольку в одной и той же статье Конституции законодатель указал, что Совет Федерации «формируется», а Государственная Дума образуется путем «выборов», то тем самым он с очевидностью установил, что порядок образования Совета Федерации отличается от порядка образования Думы. Однако без ответа оставались существенные вопросы: кто и каким образом в субъектах РФ назначает или избирает этих двух представителей двух ветвей государственной власти? Должны ли они избираться населением каждого субъекта РФ или делегироваться главой администрации и органом законодательной власти? Если остановиться на выборности населением, то возникает дополнительная необходимость обеспечить, чтобы такие выборные лица выражали точку зрения законодательной и исполнительной власти. Но как этого добиться? Эти вопросы вызвали острую дискуссию в парламентских кругах, которая, затянувшись до конца 1995 года, когда срок полномочий Совета Федерации первого созыва истекал, едва не привела к параличу всей федеральной парламентской системы. Постепенно всем стало ясно, что провести выборы членов Совета Федерации в субъектах Федерации синхрон-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 446

но с выборами депутатов Государственной Думы уже по времени невозможно, а избранная в установленный срок Государственная Дума второго созыва не могла бы начать функционировать, пока не образован Совет Федерации

В этих условиях, после рассмотрения в Государственной Думе многих вариантов законопроектов, Думой был принят весьма лаконичный закон (всего четыре статьи), ставший известным по имени его инициатора как «закон Чилингарова». После быстрого одобрения Советом Федерации и подписи Президента РФ этот акт превратился в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 г.

Закон установил, что в Совет Федерации в качестве представителей от каждого субъекта РФ входят глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти.

Поскольку в ряде субъектов РФ законодательный (представительный) орган состоит из двух палат, то установлено, что представитель от этого органа в Совете Федерации определяется совместным решением обеих палат. Такой представитель, как и глава законодательного (представительного) органа государственной власти, всегда является лицом, избранным населением данного субъекта РФ и, следовательно, отвечает конституционному требованию о том, чтобы Федеральное Собрание в целом и каждая палата в отдельности являли собой представительные органы государственной власти.

Сложнее выглядит положение закона о представительстве в Совете Федерации главы исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Дело в том, что к моменту принятия данного закона почти в половине субъектов РФ глава исполнительного органа государственной власти (глава администрации) не избирался населением, а был назначен Президентом РФ. Чтобы не парализовать на этом основании процесс формирования Совета Федерации, закон молчаливо допустил, что представителем исполнительного органа государственной власти субъекта РФ может выступать как избранный, так и назначенный глава этого органа В то же время законом установлено, что выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ должны быть завершены не позднее декабря 1996 года. Таким образом, с 1997 года представительный характер Совета Федерации должен быть полностью обеспечен.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 447

Решение вопроса о порядке формирования Совета Федерации трудно назвать абсолютно удачным. По Конституции РФ Совет Федерации – это постоянно действующий орган, что можно обеспечить при условии, если для его членов исполнение их обязанностей в палате является единственным родом занятий. Но этого нет, т. к. главы законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ избираются тоже в постоянно действующие органы, и к тому же весьма перегруженные текущей работой. Получается, что при этих условиях Совет Федерации объективно не может стать постоянно действующим органом. Но другого решения законодатели пока не нашли.

Действующий порядок формирования Совета Федерации означает, что палата не имеет установленного срока легислатуры. Такой вывод вытекает из того факта, что избрание в субъектах РФ глав представительных и исполнительных органов государственной власти осуществляется несинхронно, вследствие чего в течение каждого года в Совете Федерации неоднократно происходит смена каких-то его членов. Палата, таким образом, находится в состоянии постоянного обновления своего состава, напоминая своеобразный «вечный двигатель». Как прекращение полномочий выбывших членов Совета Федерации, так и признание полномочий новых членов палаты подтверждается заключением Мандатной комиссии и оформляется Постановлением Совета Федерации.

Следовательно, не существует никаких законных оснований для прекращения деятельности Совета Федерации, его существование не связано со сроком легислатуры и никто не вправе его распустить. Такая устойчивость палаты парламента редко встречается в мировой конституционно-правовой практике.