§ 1. Теоретические основы учредительной власти, правомочной изменять конституцию

О значении и возможности изменения конституции. Теперь, когда рассмотрены содержание Конституции РФ и основные конституционно-правовые институты, мы можем понять логику закрепленного в Конституции РФ порядка пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок. Такой порядок всегда предусматривается в конституциях для придания им стабильности и предупреждения произвольных изменений.

Выше говорилось, что в мировой конституционной практике встречаются как «гибкие», так и «жесткие» конституции, что отражает сравнительно легкий порядок их изменения и, напротив, усложненный. Как принятие новой конституции, так и изменение действующей сопряжены с какими-то поворотами в политической жизни, отражающими изменение баланса сил, борющихся за власть. Конституции всегда меняются, когда происходит переход от тоталитарного режима к демократическому, и наоборот. В демократическом государстве, кроме нормального и неизбежного процесса совершенствования текста основного закона, в изменении конституции обычно бывают заинтересованы силы, консолидирующиеся вокруг законодательной или исполнительной власти. Смысл изменения конституции в этом случае состоит в стремлении ослабить полномочия противостоящей ветви государственной власти. Для того, чтобы эта борьба чем-то легитимно сдерживалась и не привела к общему ослаблению государственности, сама конституция устанавливает «жесткие» правила игры. Тем самым она обязывает любого инициатора перемен к учету общественного мнения и к соблюдению демократической процедуры.

Изменение конституции (пересмотр или внесение поправок) всегда явление экстраординарное, вызывающее всплеск политических страстей или даже сдвиг в общественном сознании. Бывает и так, что поправки к конституции в корне меняют ее смысл, отражая стремление ведущих политиче-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 733

ских сил к крутым переменам в политической системе, но до поры до времени не готовых к полной смене основного закона. Примером такого явления служит Конституция РСФСР 1978 г., в которую в период начавшихся реформ было внесено более 300 поправок, которые, однако, так и не сумели отразить новое соотношение сил на политической арене.

Ныне действующая Конституция РФ прожила всего несколько лет, но оппозиционные силы в политических целях постоянно выдвигают предложения о ее коренном изменении, включая отмену института президентства, введение парламентаризма и т.д. Конституция РФ защищает себя от произвольных экстремистских намерений, но она не исключает возможности изменений с соблюдением всех норм конституционного института пересмотра и поправок.

Понятие учредительной власти и ее разновидности. Как принятие конституции, так и ее последующие изменения осуществляются определенной властью. Эту власть называют учредительной, поскольку она учреждает конституцию в условиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. Отсюда следует, что иерархически учредительная власть стоит на более высокой ступени, чем учреждаемые ею конституционные органы государственной власти, она их «прародитель». Учредительная власть может родиться из предшествующей конституционной системы, а может появиться и вне этой системы, т.е. в результате революции, государственного переворота или других общественных потрясений, в результате которых старый конституционный порядок уступает место новому.

Необходимость отличия учредительной власти от законодательной власти первым осознал Ж.-Ж. Руссо, затем эту идею развил Сиейес, что было связано с поиском истоков конституционного нормотворчества в условиях Великой Французской революции. Французские философы и юристы заметили, что конституция рождается людьми, которые не имели и не могли иметь законные полномочия для ее принятия. Конституция США 1787 г. тоже была принята без полномочий на это у собравшегося для другой цели Конституционного Конвента. Но приняв конституцию, учредительная власть ищет ее поддержки народом, а дальнейшую судьбу конституции вверяет созданному ею законодательному органу государственной власти или органу, специально создаваемому для изменения конституции. Вот почему следует отличать учредительную власть первоначальную и установленную. Первая выражает движение от политики к праву, т.е.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 734

рождение конституционно-правовой системы, а вторая – внутри уже сложившейся системы Но в любом случае учредительная власть обладает уникальным правомочием устанавливать рамки и правила высших органов государственной власти.

Первоначальная власть призвана создать конституционный порядок, она персонифицируется теми людьми или группами людей, которые оказались у власти в результате какого-то общественного потрясения или кризиса. Эти люди или группы людей разрабатывают конституцию страны, а затем представляют ее на утверждение народа через учредительное собрание, представляющее все слои народа, или через референдум, причем в обоих случаях нормы представительства или правовой результат предопределяются по абстрактным демократическим представлениям. Такой первоначальной учредительной властью обладал Б.Н. Ельцин, который по действовавшей до 1993 г. Конституции не имел правомочия на принятие новой Конституции (такое право было закреплено за Съездом народных депутатов), но сумел найти демократическую процедуру для выхода из конституционного кризиса (Конституционное совещание) и через референдум получил одобрение народом новой Конституции РФ.

Установленная учредительная власть – это та власть, которая рождается конституцией для последующих ее изменений и дополнений. Иногда конституция предусматривает, что такие полномочия принадлежат создаваемому ею законодательному органу (таков, например, порядок изменения конституций в республиках, входящих в состав Российской Федерации), а иногда она учреждает специальный порядок со специальным органом. Конституция РФ предусматривает смешанный порядок, позволяя в отношении одной своей части принимать поправки законодательным органом (Федеральным Собранием), хотя и с особой процедурой, а в отношении другой – созывать для пересмотра Конституционное Собрание или при определенных условиях использовать всенародный референдум.

Следовательно, установленная учредительная власть это, говоря образно, дитя конституции, которое в случае государственного переворота может оказаться мертворожденным, при мирном развитии политического процесса в состоянии вырасти в надежного стража демократической и преемственной конституционной власти. Установленная учредительная власть выражает народовластие, она пользуется высшей легитимностью, поскольку в отличие от обычных законов, принимаемых законодательным (представительным) органом, все

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 735

ее акты прямо инспирированы народом или подлежат его одобрению.

Установленная учредительная власть не перечеркивает верховенства парламента, его представительный характер. Но она гарантирует народу возможность непосредственно высказаться о судьбе наиважнейших принципов конституции с тем, чтобы такого рода вопросы не оказались в зависимости от парламентских межпартийных противоречий. Установленная учредительная власть не всесильна, она намеренно создается как власть, ограниченная конкретной целью. Демократический фундамент ее задач. и процедуры не позволяют создать какую-либо угрозу существованию представительной системы и непомерному возвышению исполнительной власти.