§ 2. Местное самоуправление как основа конституционного строя

Основы конституционного строя представляют собой систему исходных конституционных принципов, закрепляемых в гл. 1 Конституции РФ, задающих юридическую модель всего общества, государства, национального права в совокупности всех его отраслей. Основы конституционного строя - это и действительное осуществление данных принципов, и то состояние общества, государства, национального права, которое сложилось под их воздействием.

Конституционные проявления местного самоуправления. Будучи основой конституционного строя, местное самоуправление выступает как:

конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность мест, определяющий нормативную политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления;

коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;

социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы самоуправленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъявления граждан);

правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного самоуправления в качестве конституционного принципа и права населения в установленных законом организационно-правовых формах;

реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и факторов его искажающих.

По замечанию В.А. Кряжкова, характеристика местного самоуправления как одной из основ конституционного строя связана с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Она свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. ч. 1, 2 ст. 32 Конституции РФ) и ряда других основных прав (ст. ст. 24, 33, 40, 41, 43 Конституции РФ), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов <*>.

--------------------------------

<*> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 63, 64.

Соотношение местного самоуправления с иными основами конституционного строя. Приведенная выше точка зрения В.А. Кряжкова нацеливает на рассмотрение местного самоуправления в системной связи с иными основами конституционного строя страны. Очевидно, что в структуре указанных основ выделяются собственные исходные ценности. По отношению к ним иные положения гл. 1 Конституции РФ имеют инструментальный характер: раскрывают содержание исходных принципов применительно к отдельным сферам жизнедеятельности общества; выступают по отношению к ним в роли гарантий. Думается, что в качестве таких исходных конституционных ценностей следует назвать две идеи, которые В.В. Невинский рассматривает в качестве главных ориентиров развития российского общества. Это возвышение достоинства человека (личности) и упрочение державности (государственности) <*>. В конституционной терминологии названные идеи фиксируются, в первую очередь, положениями о признании человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности (ст. 2) и о суверенитете государства, носителем и единственным источником которого выступает многонациональный народ (ст. ст. 3, 4).

--------------------------------

<*> См.: Конституционное право России. Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. М., 2003. С. 115.

Местное самоуправление как принцип и коллективное право местных сообществ жителей, вырастающее из индивидуальных, групповых прав, и наоборот, порождающее их, прежде всего, является средством уточнения, конкретизации правового положения человека и гражданина, инструментом обеспечения достоинства личности. Местное самоуправление как социальный институт наряду с государством выступает механизмом осуществления народного суверенитета, инструментом обеспечения державности. В силу ч. ч. 2, 3 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Последняя норма предполагает референдумы и выборы не только государственного, но и муниципального уровня.

Местное самоуправление раскрывает и обеспечивает исходные конституционные ценности в тесном взаимодействии с конституционными положениями о верховенстве на всей территории страны Конституции РФ, федеральных законов, самоопределении народов, единстве и равенстве гражданства, единстве экономического пространства, равенстве форм собственности, социальной направленности государства, идеологическом и политическом многообразии и т.п. В частности, в рамках местного самоуправления как политико-правового пространства должна обеспечиваться действенность всех перечисленных положений.

Статья 1 Конституции РФ в числе базовых принципов российского государства называет правовую направленность государства, республиканскую форму правления и демократический режим. Перечисленные положения являются организующими устоями и для местного самоуправления, поскольку оно является каналом осуществления народовластия. Однако такой основополагающий для государства принцип, как осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), прямо на местное самоуправление не распространяется, хотя может иметь место и на деле осуществляется во многих муниципальных образованиях. На этом уровне нет законодательных и судебных органов. До вступления в силу Закона от 6 октября 2003 г. не обязательно было создание исполнительных, контрольных органов местного самоуправления. Указанный подход вытекает и из Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3 и др.).

Разделение власти имеет не только горизонтальный аспект (разделение власти между органами одного уровня), но и аспект вертикального разделения власти. В Конституции РФ он заложен в ст. ст. 5, 11, 12. В рамках вертикальной децентрализации власти наряду с государственным центром (Российской Федерацией) и регионами (субъектами РФ) обособляются также местные сообщества жителей (муниципальные образования). Названные составляющие определяют дробление аппарата публичной власти на три группы органов: федеральные органы; государственные органы субъектов РФ; органы местного самоуправления. Вертикальная децентрализация власти с обособлением самостоятельного местного самоуправления подтверждает превращение последнего в основополагающий элемент конституционного строя страны. В обозначенном смысле местное самоуправление на территории субъектов РФ - децентрализация в децентрализации, способ предотвращения сепаратистских устремлений субъектов Федерации. В известном смысле местное самоуправление для субъектов Федерации - то же самое, что федерализм для государства в целом.

Местное самоуправление и публичная власть. Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственно-властного механизма. Согласно ее ст. 12 органы местного самоуправления (а это ведущее и постоянно функционирующее звено муниципальных образований) не входят в систему органов государственной власти. Означает ли это, что местное самоуправление есть вид общественного, гражданского самоуправления, один из элементов гражданского общества в его относительном противопоставлении государственно-публичному аппарату власти? Можно ли рассматривать местное самоуправление в качестве своеобразного общественного института? Для положительного ответа на эти вопросы нет сколько-нибудь весомых оснований.

Во-первых, если общественные объединения возникают и исчезают по воле граждан, могут создаваться или не создаваться, то органы местного самоуправления, муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке - они не факультативны. Во-вторых, если общественные объединения самостоятельно определяют направления своей деятельности, то в отношении муниципальных образований и их органов направления работы задает государство в императивном порядке. В-третьих, если объединение в общественные союзы происходит на основе общности субъективных интересов людей (я объединяюсь с теми, кто мне близок), то объединение в муниципальные образования обусловливается объективным фактом совместного проживания людей. Кроме того, человек способен менять союзы общения, не меняя объективных условий своего существования - смена ячейки местного самоуправления всегда связана с перемещением в пространстве, т.е. с изменением объективных условий своего существования. В-четвертых, деятельность общественных объединений может не ограничиваться местным уровнем, напротив, деятельность муниципальных образований всегда административно замыкается рамками низовых территориальных сообществ жителей. В-пятых, если решения руководящих органов общественных объединений обязательны для членов этих объединений в той мере, в какой они признают данные решения, то нормативные, индивидуальные веления органов местного самоуправления, принятые в пределах компетенции последних, обязательны для всех, кому они адресованы.

Итак, муниципальные образования, органы местного самоуправления не могут быть включены в совокупность добровольных, общественных объединений <*>. Муниципальные образования и их органы - элемент публично-властного механизма общества. В то же время надо отметить, что в муниципальных образованиях могут и должны тесно сплавляться публично-властные и общественные начала. К сожалению, в настоящее время местное самоуправление выступает в первую очередь как право муниципальных чиновников, а не местного населения. Необходима децентрализация самой муниципальной власти в том виде, в каком она сегодня сложилась. Одно из направлений этой работы - развитие территориального общественного самоуправлении. Как органичный элемент местного самоуправления надо рассматривать также деятельность профессиональных корпораций, любительских, конфессиональных, тому подобных групп, действующих на местах. Не случайно в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. <**>, выделена особая роль местного самоуправления в становлении гражданского общества в России.

--------------------------------

<*> Подробнее об этом см.: Коркунов Н.М. Государственное право. Т. II. СПб., 1909. Отд. 3. С. 488 - 621.

<**> Российская газета. 1999. 21 окт.

Отказ от рассмотрения местного самоуправления как вида общественной самодеятельности делает насущным вопрос о соотношении муниципальных образований и государства, органов местного самоуправления и государственных органов. Заложенная в Конституции РФ вертикальная децентрализация власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает разведение категорий "публичная власть" и "государственная власть", которые ранее традиционно отождествлялись. По смыслу Конституции РФ, механизм публичной власти включает в себя государственную и местную (муниципальную) власть. Категорию "муниципальная власть" использует Конституционный Суд РФ, именуя эту власть публичной <*>. Кроме прочего, это означает, что местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя (наряду с государством) имеет источником своего существования не государственную, а конституционную волю.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; ВКС РФ. 1998. N 2.

Местное самоуправление как коллективное право местного населения. В данном контексте местное самоуправление означает закрепленное в писаном праве, но естественное по своему происхождению и природе притязание жителей на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения. Местное самоуправление как элемент народовластия - это право населения на осуществление публичной власти. Можно ли местное самоуправление рассматривать одновременно и как обязанность граждан?

В соответствии с традиционным для теории права подходом это невозможно, поскольку объявление обязанностью того, на что ты имеешь право, отменяет названное право, перечеркивает его. Право на какие-либо действия предполагает и возможность отказаться от их совершения. Право граждан на местное самоуправление предусматривает их возможность отказаться от его осуществления. В случае такого отказа на смену местному самоуправлению в обязательном порядке должно прийти местное государственное управление. Однако иная правовая позиция сформулирована Конституционным Судом РФ в его Постановлении от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области. Вот выдержка из данного Постановления.

"Согласно пункту 3 статьи 81 Устава (Основного закона) Курской области население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории; согласно пункту 4 той же статьи в случае если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, то на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. В частности, исполнительную власть на территории муниципального образования в соответствии с находящимся во взаимосвязи с указанными положениями Устава (Основного закона) Курской области пунктом 1 его статьи 18 осуществляют "сельские и поселковые администрации, входящие в единую систему органов исполнительной государственной власти Курской области".

Таким образом, положениями пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного закона) Курской области допускается упразднение местного самоуправления как такового на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказаться "от реализации права на организацию местного самоуправления" принято "самостоятельно и добровольно через референдум" большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающего активным избирательным правом.

Между тем из статей 3 (часть 2) и 12 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. По смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции, граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления.

Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть 1).

Кроме того, установив, что в случае, если население отказалось от реализации на своей территории права на организацию местного самоуправления, на данной территории осуществляется государственная власть Курской области, законодатель Курской области исходил из возможности создания сельских и поселковых органов государственной власти. Между тем в Постановлениях от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" Конституционный Суд РФ констатировал, что территориальные органы исполнительной власти субъекта Федерации могут создаваться в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих согласно конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в его состав. Из этой правовой позиции следует, что в территориальных единицах, непосредственно не входящих в состав Курской области (город, слобода, село, поселок), органы государственной власти - в силу требований Конституции Российской Федерации - создаваться не могут; на указанных территориях должно осуществляться местное самоуправление.

Таким образом, пункты 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного закона) Курской области не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133.

Этим, однако, не ставится под сомнение право населения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и не противоречащими им законами Курской области в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции Российской Федерации требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

Изложенная позиция Конституционного Суда РФ, явно не бесспорная, может быть сведена к следующему. Отказаться от местного самоуправления или изначально избрать другой способ самоорганизации может только население первичных административно-территориальных единиц субъектов РФ, т.е. тех, на которые субъекты Федерации разделены (районы, города с правами районов, т.п.). Население же иных территорий (сельсоветы, волости, т.п.) или поселений обязано осуществлять местное самоуправление. Сформулировав данный подход, Конституционный Суд неизбежно встал перед вопросом о природе права населения на местное самоуправление. Что же это за право на власть, если население сельсоветов, волостей, большинства поселений обязано эту власть осуществлять?

Конституционный Суд вышел из затруднительного положения, указав, что население обладает не правом на местную власть, а правом на участие в осуществлении публичной власти в муниципальных образованиях. Думается, что Конституционный Суд мог бы избрать и более сильное и точное продолжение, заявив, что право на местное самоуправление является не просто правом, а, по сути, полномочием граждан. Полномочие в отличие от права - это сплав прав и обязанностей. Обычно о полномочиях говорят применительно к органам власти. Полномочия органов слагаются в их компетенцию. Конституционный Суд подводит нас к мысли о том, что полномочиями, компетенцией могут обладать не только органы власти, но и граждане. Следуя этой логике, и народовластие как право многонационального народа Российской Федерации на власть является полномочием, от которого народ не вправе отказаться. Значит, народ не выше Конституции. Особость местного самоуправления, народовластия в целом как гражданских полномочий в том, что они возлагаются на граждан самим многонациональным народом, а не государственными органами.