§ 5. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Опросы жителей. Опрос граждан проводится согласно ст. 31 Закона от 6 октября 2003 г. на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Следовательно, этот факт организаторами опроса должен проверяться. Опрос проводится по инициативе: 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения; 2) органов государственной власти субъектов РФ - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения. Представляется, что субъекты РФ, муниципальные образования вправе в своих актах расширять круг субъектов, уполномоченных инициировать проведение опроса. Тем более что такой подход уже сложился. Например, в Законе Челябинской области "О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области" (ст. 8) <*> право инициирования опроса по вопросам, затрагивающим интересы жителей соответствующей территории, было закреплено за территориальным общественным самоуправлением, любым дееспособным гражданином. Другое дело, что опросы, инициируемые гражданами, органами территориального общественного самоуправления, должны финансироваться за их счет, а не за счет бюджетных средств.

--------------------------------

<*> Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области. 1996. N 2.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Федеральный законодатель определил, что в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются: 1) дата и сроки проведения опроса; 2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; 3) методика проведения опроса; 4) форма опросного листа; 5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе. Однако все перечисленные положения носят индивидуальный характер, в том числе о методике, поскольку речь идет о методике проведения конкретного опроса. Содержащий перечисленные положения акт в силу этого затруднительно отнести к числу нормативных правовых актов. Акт о назначении конкретного опроса - это все-таки акт индивидуальный (правоприменительный). Однако приниматься он должен на основе нормативного акта субъекта РФ или муниципального образования, определяющего порядок проведения любых муниципальных опросов.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется: 1) за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; 2) за счет средств бюджета субъекта РФ - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

Собрания, конференции жителей. Собрания, конференции жителей - формы совместного публичного обсуждения и решения жителями муниципального образования, его определенной территории (дом, улица, квартал, микрорайон, населенный пункт) вопросов местного значения, других общественно значимых вопросов. Собрание - публичное мероприятие, в котором вправе участвовать все обладающие избирательным правом жители соответствующей территории. Правомочность собраний определяется исходя из общей численности названных жителей. При значительном числе жителей или удаленности отдельных поселений (населенных пунктов и т.п.) муниципального образования друг от друга проведение собраний затруднительно. В таких случаях вместо них проводятся конференции. Жители муниципального образования, входящего в него поселения (населенного пункта, его части), по установленным нормам делегируют на конференцию муниципального образования, поселения (населенного пункта, его части) своих представителей (делегатов). Конференции осуществляют те же полномочия, что и собрания.

Собрание (конференция) проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание (конференция), проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Собрание (конференция), проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Порядок назначения и проведения собрания, конференции, а также их полномочия определяются Законом от 6 октября 2003 г., уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания (конференции) в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется также уставом территориального общественного самоуправления.

Перечисленные акты задают специальный правовой режим собраний, конференций по вопросам местного значения. Поэтому надо отличать данные мероприятия от собраний, конференций общественных, религиозных объединений, трудовых коллективов, а также собраний, проводимых в порядке осуществления свободы собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетов, избирательных прав.

Собрание, конференция может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание, конференцию во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Итоги собрания, конференции подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Порядок организации, проведения названных мероприятий, их компетенцию детально определяет законодатель Челябинской области в Законах "О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области" и "О собраниях (сходах) граждан в Челябинской области". Собрания, конференции созываются органами местного самоуправления, главами муниципальных образований, органами территориального общественного самоуправления или инициативными группами жителей по мере необходимости, но не реже одного раза в год. В работе собраний, конференций вправе принимать участие граждане, достигшие 16 лет и проживающие на соответствующих территориях. Граждане, не проживающие на этих территориях, могут участвовать в работе собраний, конференций с правом совещательного голоса. Подготовка и проведение собраний, конференций жителей обеспечивается органами, должностными лицами местного самоуправления или органами территориального общественного самоуправления. О времени и месте проведения собрания, схода, конференции население оповещается доступными способами не менее чем за три дня до их проведения.

Собрания правомочны, если в них принимают участие более половины жителей соответствующей территории. Конференции правомочны при участии в их работе не менее 2/3 представителей от жителей. На собраниях, сходах, конференциях жителей могут быть рассмотрены любые вопросы, затрагивающие жителей и отнесенные при этом уставами муниципальных образований к компетенции данных форм прямого гражданского волеизъявления. Среди полномочий собраний, конференций законодатель называет: принятие уставов территориального общественного самоуправления (ТОС); избрание органов ТОС; досрочное прекращение полномочий органов ТОС; утверждение программ деятельности ТОС; оценка деятельности органов ТОС по их отчетам; избрание ревизионной комиссии ТОС; организация выпаса скота, борьбы с нарушениями правопорядка, проведения спортивных, культурных мероприятий; обсуждение вопросов медицинского, торгового, коммунально-бытового обслуживания населения, природоохранных мероприятий, содержание клубов, детских садов, библиотек, медпунктов, спортивных сооружений, санитарного состояния населенных пунктов, их благоустройства.

Решения собрания, конференции принимаются, по общему правилу, открытым голосованием, большинством от числа присутствующих. Однако, например, органы территориального общественного самоуправления избираются тайным голосованием. Решения, принятые собранием, конференцией в пределах полномочий последних обязательны для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на территории муниципального образования. Принятые решения могут быть отменены или изменены только собранием, конференцией граждан.

Обращения граждан в органы местного самоуправления. Наиболее общим основанием обращения граждан в органы местного самоуправления являются предписания ст. ст. 33, 45, 46 Конституции РФ, ст. 29 Закона от 6 октября 2003 г.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обычной формой как индивидуальных, так и коллективных обращений граждан в органы местного самоуправления являются предложения, заявления, жалобы. Предложение - обращение по совершенствованию законодательства, улучшению деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций. Заявление - сообщение о правонарушении, обращение в целях реализации прав и законных интересов граждан, иных субъектов. Жалоба - обращение с просьбой устранить принятое решение, а также обращение на отказ или уклонение от принятия конкретного решения по заявлению или предложению. Форма обращений может быть как письменной, так и устной. Письменные обращения должны быть подписаны, в них четко и полно указываются фамилии, имена и отчества как авторов, так и лиц, в отношении которых ставятся вопросы, их адреса или местонахождение, суть предложений, требований или просьб, обжалуемые решения и другие сведения, необходимые для рассмотрения. К обращениям прилагаются документы или их копии, в том числе полученные ранее ответы, относящиеся к поставленным вопросам. Заявитель может уполномочить другое лицо или орган защищать свои права и интересы по доверенности, заверенной нотариально. Заявления, жалобы в интересах несовершеннолетних или недееспособных лиц вправе подать их законные представители, органы опеки и попечительства.

Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Проанализируем положения Закона Республики Саха (Якутии) от 3 ноября 1994 г. "О порядке рассмотрения предложений, писем, заявлений и жалоб" <*>.

--------------------------------

<*> Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1994 г. Якутск, 1995.

В соответствии с указанным Законом органы местного самоуправления, как, впрочем, и государственные органы, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации, обязаны: вести регистрацию как письменных, так и устных обращений; объективно, всесторонне и своевременно проверять все обращения; отменять или изменять не соответствующие законам или установленным фактам решения, давать необходимые указания и принимать меры к их исполнению, пресекать неправомерные действия; обеспечить восстановление нарушенных прав, реальное исполнение принятых решений, а также мер по предотвращению нарушений законности; письменно сообщить автору письменного обращения о результатах рассмотрения и существе принятого решения, давать ответ на доводы, ссылаясь на нормативные акты, на основании которых принято решение, в необходимых случаях разъяснить порядок обжалования, возвращать принадлежавшие заявителю документы. Ответы на обращения, рассмотренные органами местного самоуправления, даются председателем (заместителем председателя) выборного органа муниципального образования (его заместителями), иными должностными лицами, правомочными принимать необходимые решения. Ответы на обращения, не требующие дополнительной проверки, даются в срок до 15 дней. Решения по обращениям принимаются и заявителям даются ответы в срок до одного месяца, если законодательством не предусмотрены более короткие сроки. В исключительных случаях рассмотрение письма или жалобы приостанавливается на срок не более трех месяцев, о чем руководитель сообщает автору обращения. Должностное лицо, получив обращение, решение по которому должен принять иной орган или руководитель, в том числе вышестоящий, обязано направить это обращение по принадлежности, если обращение отвечает формальным требованиям, или возвратить в 10-дневный срок с разъяснением причин оставления письма без рассмотрения.

За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Федерации устанавливается административная ответственность.

Правотворческая инициатива граждан. Природа такой инициативы схожа с законодательной (нормотворческой) инициативой. Она представляет собой право граждан в установленном порядке возбуждать перед органом, должностным лицом местного самоуправления вопрос о рассмотрении и возможном принятии ими в рамках их компетенции нормативного (индивидуального) акта.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Законом от 6 октября 2003 г.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Публичные слушания. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования. На публичные слушания должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Общественные объединения. В рамках корпоративного самоуправления на местах значительна роль общественных объединений. Они являются важным каналом экспериментирования в области поиска и отработки новых форм самоуправленческой активности населения и существенным источником информации о проблемах, запросах жителей. Общественные объединения - не просто одна из форм заявления потребностей, интересов граждан, но и средство, выявляющее степень значимости, важности подобных запросов. Иными словами, они позволяют не только фиксировать какое-либо явление, но и определять его качественную сторону, интенсивность. Деятельность общественных объединений позволяет определять уровень волевого подкрепления заявленных потребностей, интересов, ценностных ориентиров, что дает возможность государственным и местным органам судить о степени притязаний жителей, следовательно, более объективно видеть картину наличных социальных устремлений, правильнее соотносить последние между собой при принятии управленческих решений. В то же время общественные объединения могут использоваться органами местного самоуправления как средство доведения важной информации до населения. Информируя общественников, органы власти тем самым интенсифицируют, углубляют и расширяют информационные контакты с населением в целом <*>.

--------------------------------

<*> См.: Кряжков В.А. Информация в советской представительной системе (правовые и организационные проблемы). Свердловск, 1987. С. 30.

Кроме того, общественные объединения - это не только средство информирования граждан, выявления проблем, но и важное средство разрешения данных проблем, самореализации гражданами собственных запросов. Для органов местного самоуправления общественные объединения являются дополнительным (по отношению к самим себе) средством удовлетворения запросов людей. В отмеченном плане велика роль самодеятельных организаций, работающих в сфере активности исполнительных органов самоуправления. В советский период данные формирования были многочисленным и наиболее организованным отрядом общественных объединений. Так, с 1978 по 1984 гг. общее число добровольных народных дружин, товарищеских судов, пожарных дружин в масштабах СССР составляло около 656 тыс., в них действовало 13 млн. 960 тыс. человек. К 1986 г. в них состояло примерно 18 млн. 786 тыс. человек <*>. Возможно, вышеприведенные цифры не совсем точно отражают реальное состояние общественного движения тех лет, однако они все же свидетельствуют о масштабном привлечении органами власти к своей деятельности сил общественности. К сожалению, с конца 80-х гг. самодеятельное движение на местах, задействованное в сфере удовлетворения общественных нужд, пошло на убыль. Органы власти перестали во многих местах опираться на организованную самодеятельность людей. И лишь в последнее время наметилось движение по восстановлению прежних форм работы с населением. Безусловно, общественники не должны подменять работников местного аппарата власти, муниципальных и иных предприятий, организаций. Самодеятельные организации населения должны работать не вместо органов местного самоуправления и их служб, а вместе с ними <**>.

--------------------------------

<*> См.: Некоторые вопросы организационной работы местных Советов народных депутатов. Стат. сб. М., 1985 - 1986.

<**> См.: Ямпольская Ц.А. Органы общественной самодеятельности среди других форм общественной активности граждан // Общественные организации и органы общественной самодеятельности. М., 1985. С. 69.

Общественные объединения много могут сделать для активизации личности, социализации ее интересов. Это один из каналов контроля со стороны населения за деятельностью государственных и местных органов, политических структур. Наконец, необходимо отметить присущее всем объединениям качество представительства. Они представляют интересы своих членов (участников) и тех групп населения, взгляды которых пытаются формулировать и выражать. И в этом своем качестве могут принимать посильное участие в представительном управлении, в том числе в процессах местного правотворчества и местных выборов.