§ 4. Контрольный орган муниципального образования

Принципиальная возможность создания муниципальными образованиями собственных контрольных органов вытекает из смысла Конституции РФ.

БК РФ в п. 2 ст. 265 подтверждает право представительных органов местного самоуправления на создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджетов. Согласно ст. 153 БК РФ представительные органы местного самоуправления формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы. Закон от 6 октября 2003 г. устанавливает, что в структуру органов местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования может входить и контрольный орган. Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

При разработке проекта положения или иного нормативного правового акта о контрольном органе муниципального образования необходимо определить прежде всего задачи и функции создаваемого органа и его полномочия. Важнейший вопрос при создании контрольного органа - наличие и подбор квалифицированных и честных кандидатов на должности руководителей и сотрудников данного органа. Необходимо, чтобы кандидаты на данные должности имели высшее образование и опыт профессиональной работы в области муниципального или государственного управления, контроля, экономики, финансов, пользовались заслуженным авторитетом у депутатов представительного органа и общества.

В зависимости от специфики муниципального образования могут создаваться конкретные направления контроля. Чаще всего в структуре контрольных органов представлены следующие направления: а) контроль за доходами местного бюджета (иногда его разделяют на контроль за налоговыми доходами, контроль за неналоговыми доходами, включая контроль за доходами от управления и распоряжения муниципальной собственностью); б) контроль за расходами бюджета (расходы в социальной сфере, промышленности, строительстве, сельском хозяйстве, сфере межбюджетных отношений и др.); в) контроль за бюджетным процессом.

Практика функционирования контрольных органов в муниципальных образованиях еще только складывается. Они имеются не во всех муниципальных образованиях. В качестве примера рассмотрим опыт г. Екатеринбурга.

Решением Екатеринбургской городской Думы от 12 ноября 2002 г. (с послед. изм.) утверждено положение о Счетной палате городской Думы.

Счетная палата Екатеринбургской городской Думы является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля, входит в структуру городской Думы и подотчетна ей. Она создается на основании решения городской Думы в целях обеспечения контроля за исполнением бюджета города и использованием муниципальной собственности в соответствии с решениями городской Думы. В своей деятельности руководствуется законодательством РФ, Свердловской области, уставом г. Екатеринбурга, правовыми актами городской Думы. Счетная палата хотя и не является юридическим лицом, но обладает функциональной и организационной самостоятельностью в пределах собственных целей и задач. Ее деятельность не может быть приостановлена в связи с прекращением полномочий городской Думы.

Задачи Счетной палаты:

анализ обоснованности доходных и расходных статей проекта бюджета города;

организация и осуществление контроля за исполнением доходных и расходных статей бюджета города (в том числе целевых бюджетных фондов) по объемам, структуре и целевому назначению;

внешняя проверка отчетов об исполнении бюджета города;

контроль за эффективностью и целесообразностью расходования бюджетных средств и использования муниципальной собственности;

финансовая экспертиза проектов решений городской Думы, предусматривающих расходы за счет средств бюджета города (в том числе целевых бюджетных фондов) или влияющих на формирование и исполнение бюджета города; анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета (в том числе целевых бюджетных фондов) и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за поступлением в бюджет города средств, полученных от управления и распоряжения муниципальной собственностью (в том числе от приватизации, продажи, отчуждения в других формах, передачи в постоянное и временное пользование, аренду, доверительное управление), от управления объектами муниципальной собственности;

контроль за состоянием и обслуживанием муниципального долга, законностью, рациональностью и эффективностью использования муниципальных заимствований, проверка финансового состояния получателей муниципальных гарантий и лиц, в обеспечение обязательств которых выступает поручителем муниципальное образование "город Екатеринбург";

контроль за своевременностью движения средств бюджета в кредитных организациях и органах казначейства в пределах, установленных законодательством;

представление в городскую Думу заключений о ходе исполнения бюджета города и результатах контрольных мероприятий.

Деятельность Счетной палаты осуществляется в соответствии с ее регламентом.

Счетная палата состоит из председателя палаты, его заместителя и специалистов (в том числе аудиторов). В структуре Счетной палаты может быть образована коллегия Счетной палаты. Структура и штатное расписание Счетной палаты утверждаются постановлением городской Думы по представлению председателя палаты.

Председатель Счетной палаты избирается городской Думой на срок четыре года и утверждается постановлением городской Думы. Председателем может быть назначен гражданин РФ, имеющий высшее образование и опыт руководящей работы (альтернативно) в органах государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее трех лет.

Председатель Счетной палаты: осуществляет руководство деятельностью палаты; издает организационно-распорядительные документы по вопросам деятельности палаты; выдает задание специалистам; утверждает заключения по результатам контрольных мероприятий; представляет на заседание городской Думы для утверждения годовой план работы палаты; представляет палату на заседаниях городской Думы, депутатских комиссий и рабочих групп при рассмотрении информации о ходе исполнения бюджета города и результатах проверок и контрольных мероприятий, а также по другим вопросам, касающимся задач палаты; представляет на заседание городской Думы отчеты о работе палаты.

Заместитель председателя Счетной палаты назначается на должность постановлением городской Думы на срок четыре года по результатам конкурса, проводимого в порядке, установленном городской Думой. Заместителем председателя палаты может быть назначен гражданин РФ, имеющий высшее экономическое или юридическое образование и опыт профессиональной деятельности (альтернативно) в органах государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее трех лет. Заместитель председателя палаты выполняет функциональные и должностные обязанности в соответствии с регламентом палаты и должностной инструкцией, исполняет в отсутствие председателя палаты его функции.

Специалисты Счетной палаты назначаются на должность постановлением городской Думы на срок четыре года по результатам конкурса, проводимого в порядке, установленном городской Думой. Специалистами палаты могут быть назначены граждане РФ, имеющие высшее экономическое или юридическое образование и опыт профессиональной деятельности (альтернативно) в органах государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее трех лет. Специалисты палаты по распоряжению председателя палаты выполняют работу по определенным направлениям деятельности палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей бюджета, объединенных единством назначения; организуют и непосредственно осуществляют проверки и контрольные мероприятия, проводимые палатой; составляют и подписывают заключения, акты и иные документы по результатам экспертиз и контрольных мероприятий палаты; по поручению председателя палаты принимают участие в рассмотрении вопросов, касающихся функций Счетной палаты на заседаниях городской Думы, депутатских комиссий и рабочих групп; выполняют иные служебные обязанности.

Коллегия Счетной палаты разрабатывает и утверждает методики проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий, методики подготовки отчетов и информационных сообщений, направляемых городской Думе и главе города; рассматривает годовой и квартальные отчеты палаты, годовой и квартальные планы работы палаты, вопросы проведения внеплановых контрольных мероприятий, привлечения к работе палаты специалистов на договорной основе, иные вопросы, предусмотренные регламентом палаты, решениями городской Думы. Руководит работой коллегии председатель Счетной палаты. Состав коллегии утверждается городской Думой. Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседание коллегии правомочно, если на нем присутствуют не менее двух третей от установленного числа членов коллегии.

В процессе реализации своих задач Счетная палата осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую и информационную функции, обеспечивает систему контроля за исполнением бюджета города (в том числе целевых бюджетных фондов) и использованием муниципальной собственности, что предусматривает: организацию и проведение контроля за исполнением бюджета города в отчетном году; проведение комплексных и тематических проверок по отдельным разделам и статьям бюджета, целевых бюджетных фондов, отдельным объектам муниципальной собственности; экспертизу проектов бюджета, отчетов об исполнении бюджета, правовых актов, целевых программ и иных документов, затрагивающих вопросы бюджета города; анализ нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в городскую Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом; подготовку и представление в городскую Думу отчетных, аналитических и информационных документов по вопросам полномочий Счетной палаты; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти и местного самоуправления.

Счетная палата строит свою работу на основе годовых и квартальных планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением бюджета с учетом всех видов и направлений деятельности Счетной палаты. Планы включают все контрольные мероприятия и другие виды работ палаты с указанием сроков их проведения, ответственных специалистов палаты, необходимого количества других специалистов, в том числе привлекаемых на договорной и иной основе. Обязательному включению в планы и программы работ палаты подлежат поручения городской Думы. Обязательному рассмотрению при формировании планов и программ подлежат запросы председателя городской Думы, его заместителя, депутатов городской Думы, депутатских комиссий, органов государственной власти и местного самоуправления. Годовой план работы палаты представляется на рассмотрение городской Думы председателем палаты и утверждается постановлением городской Думы. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений городской Думы и постановлений коллегии палаты.

Счетная палата по установленной форме представляет городской Думе заключения о ходе исполнения бюджета, годовой и квартальные отчеты по итогам проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий и других видов работ. Отчет по итогам проведения внеплановых контрольных мероприятий представляется городской Думе по окончании указанных мероприятий в недельный срок. В случае проведения внеплановых контрольных мероприятий отчет должен быть представлен и рассмотрен на заседании городской Думы.

Контрольные полномочия палаты распространяются в соответствии с законодательством на: органы местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения города; коммерческие и некоммерческие организации и их объединения вне зависимости от организационно-правовых форм и форм собственности, а также общественные объединения, если они получают, перечисляют, используют средства бюджета г. Екатеринбурга (в том числе целевых бюджетных фондов), пользуются объектами муниципальной собственности или управляют ими, а также имеют предоставленные в соответствии с правовыми актами органов местного самоуправления налоговые и иные льготы и преимущества в пределах использования этих средств или льгот, использования или управления объектами муниципальной собственности.

Счетная палата для осуществления контрольных полномочий по запросу председателя (коллегии) Счетной палаты вправе: получать от исполнительных органов местного самоуправления и их структурных подразделений, от органа, исполняющего бюджет, всю относящуюся к вопросам своей компетенции документацию и информацию, учет которой ведется в соответствии с законодательством; получать в трехдневный срок от исполнительных органов местного самоуправления и их структурных подразделений, от органа, исполняющего бюджет города, всю необходимую информацию и документацию, используемую указанными органами при составлении оперативных, ежеквартальных, полугодовых и годовых отчетов об исполнении бюджета города, а также при составлении проекта бюджета города и проектов решений о внесении изменений в бюджет города; получать информацию и отчет от получателей бюджетного кредита о его использовании; получать информацию и отчет от получателей муниципальных гарантий, а также от лиц, в обеспечение обязательств которых муниципальное образование "город Екатеринбург" выступает поручителем по договорам поручительства, об использовании средств, полученных в результате предоставления муниципальных гарантий и заключения договоров поручительства; получать от предприятий, учреждений, организаций г. Екатеринбурга независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности всю необходимую документацию и информацию, относящуюся к вопросам своей компетенции.

Счетная палата в процессе исполнения бюджета города в отчетном году контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактического расходования бюджетных ассигнований в сравнении с утвержденными показателями бюджета города, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению. Палата ежеквартально по установленной форме представляет городской Думе заключения о ходе исполнения бюджета, в которых приводятся данные о поступивших доходах и произведенных расходах в сравнении с утвержденными бюджетом на текущий год показателями за истекший период, квартал.

По итогам проведения контрольного мероприятия специалист палаты составляет и подписывает отчет (акт), за достоверность которого он несет персональную ответственность. Отчет (акт) подписывается всеми специалистами и другими сотрудниками, участвующими в проверке. О результатах контрольных мероприятий палата информирует городскую Думу, доводит их в форме представлений, предписаний, справок до сведения руководителей соответствующих органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций. В ходе проведения контрольных мероприятий должностные лица Счетной палаты не должны вмешиваться в хозяйственную и оперативную деятельность проверяемых объектов, обязаны не разглашать полученную информацию.

Специалисты Счетной палаты проводят экспертизу и дают заключения по проекту бюджета города, правильности и обоснованности его доходных и расходных статей; проектам правовых актов по бюджетно-финансовым и экономическим вопросам; проектам целевых программ, на финансирование которых используются средства бюджета города; оперативным, ежеквартальным, полугодовому и годовому отчетам администрации города об исполнении бюджета; выявленным нарушениям и отклонениям в бюджетном процессе; проблемам совершенствования бюджетного процесса; иным вопросам, относящимся к области полномочий Счетной палаты.

По другим вопросам, входящим в ее компетенцию, Счетная палата осуществляет подготовку заключений или письменных ответов на основании поручений городской Думы, оформленных соответствующими постановлениями. Заключения по поручению городской Думы, заключения и ответы на запросы депутатов городской Думы, депутатских комиссий и рабочих групп осуществляются в обязательном порядке.

Финансовое и материальное обеспечение деятельности Счетной палаты осуществляется за счет средств бюджета города в пределах утвержденной сметы городской Думы. Организационное, программное и техническое обеспечение деятельности Счетной палаты осуществляется аппаратом городской Думы. Счетная палата обеспечивается Думой транспортом и необходимыми помещениями, оборудованными средствами связи, оргтехникой и мебелью для нормальной деятельности.