Глава 12 ФОРМА ГОСУДАРСТВА И ЕЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА

12.1. Форма правления

Чтобы получить исчерпывающую характеристику конкретного государства как особой политической организации, необходимо проанализировать всю совокупность его признаков и выделить среди них важнейшие (рис. 12.1).

Форма правления характеризует порядок формирования и организацию высших органов государственной власти. Эту сторону государства определяют:

• структура и полномочия высших органов государственной власти страны;

• порядок их образования и взаимоотношений между собой;

• степень участия населения в формировании этих органов и влияния на принимаемые ими решения.

По формам правления государства подразделяются на монархии и республики.. Монархией (греч. monarchia — единовластие) называется такое государство, в котором верховная власть в стране сосредоточена (полностью или частично) в руках единоличного главы государства и обычно передается по наследству от отца к старшему сыну, реже — к дочери или родственнику по боковой линии, и ни один орган власти не вправе повлиять на этот процесс. Правда, современные формы государства в отдельных случаях предусматривают выборы монарха на определенный срок, однако обычно такие монархии утрачивают один из главных своих признаков И не могут быть в полной мере отнесены к данному типу правления.

Монархии делятся на абсолютные и ограниченные. В абсолютных монархиях вся полнота государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной — сосредоточена в руках монарха (примером такой монархии может служить Россия XVII—XVIII вв., Франция до революции 1789 г. и др.). Однако следует заметить, что абсолютные монархии — категория исторически ограниченная. Созданные как альтернатива феодальной раздробленности и междоусобным войнам абсолютные монархии, выполнив свою историческую миссию, в большинстве стран мира либо видоизменились под воздействием буржуазных преобразований в ограниченные, либо, в случае неспособности к подобным преобразованиям, были уничтожены в результате буржуазных революций, как это произошло в Австрии, России, Польше, Франции и др.

В ограниченных монархиях власть монарха ограничена выборным органом"— парламентом — либо особым правовым актом — конституцией. В большинстве ограниченных монархий налицо сочетание обоих способов ограничения власти монарха — конституции и парламента. Но, например, Великобритания имеет парламент и не имеет конституции в ее традиционном виде — единого писаного документа. Поэтому монархии, ограниченные таким способом, принято именовать парламентарными. Примерами подобных монархий являются многие европейские государства — помимо названной выше Великобритании также Бельгия, Дания, Нидерланды и др. С одной стороны, сохранение в этих государствах монархии — дань традиции, поскольку монарх в них выполняет чисто номинальные, представительские функции, а власть в стране принадлежит выборному органу — парламенту. С другой стороны, сохранение поста главы государства в лице монарха служит символом единства и стабильности этих государств, их уважения к историческому прошлому и собственной государственности.

В последнее время много говорится о восстановлении монархии в России. Однако возврат к этому историческому прошлому невозможен по двум причинам. Во-первых, потому, что утрачены исторические традиции в силу длительного отсутствия данного института в нашей стране, породившего психологическую неготовность большинства населения к возврату традиции. Во-вторых (и это гораздо важнее), в связи с тем, что сторонники возрождения монархии ратуют за восстановление не какой-либо абстрактной монархии, а самодержавия, символом которого считается дом Романовых. Таким образом, речь идет о восстановлении в России абсолютной монархии, которая исторически изжила себя в нашей стране еще в конце XIX столетия.

218

Глава 12. Форма государства и ее конституционно-правовая основа

В ряде стран Азии и Африки ограниченные монархии действуют в виде дуалистических монархий (например, в Марокко и Иордании). Их отличие от парламентских состоит в сосредоточении в руках монарха больших полномочий в сфере государственной власти. Ему принадлежит не только вся полнота исполнительной власти, но и значительная часть власти законодательной, выражающейся в праве налагать абсолютное вето (от лат. veto — запрещаю) на законы, принятые парламентом. Этот акт не позволяет закону вступить в силу, зато монарх в дуалистической монархии обладает неограниченным правом на издание указов, подменяющих собой законы либо имеющих даже большую нормативную силу по сравнению с ними.

В некоторых монархических государствах (например, в Саудовской Аравии) их глава возглавляет не только светское, но и религиозное управление страной. Такие монархии носят название теократических.

Степень участия населения в формировании органов власти монархии составляет пропорцию, обратную объему власти, сосредоточенной в руках монарха. Как отмечалось выше, в абсолютных монархиях не только население страны, но и ни один орган государства, даже самый высший, не вправе изменить выбор главы государства. Исключение составляют лишь нелегитимные способы устранения монарха путем заговора (пример тому — эпоха дворцовых переворотов в России 1725—1761 гг. и убийство императора Павла I в 1801 г.) или добровольное отречение от престола (в России, например, императора Константина в 1825 г. и Николая II в 1917 г.). Говоря о конституционном закреплении формы правления, следует отметить, что абсолютная власть монарха опирается исключительно на силу и поэтому какому-либо правовому регулированию подвергнута быть не может, поскольку любая попытка опереться на закон означает ограничение власти, введение ее в определенные рамки. Поэтому большинство монархий приняли на вооружение теорию божественного происхождения государственной власти.

Население приобретает право на участие в формировании органов государственной власти в монархии только с момента ограничения власти монарха. Этот процесс набирает силу с появлением на политической арене нового класса — буржуазии. До ее появления абсолютная монархия была построена на балансе политических сил. Все общество было поделено как бы на две неравные части. С одной стороны— монарх и класс рабовладельцев или феодалов (дворянство, помещики), заинтересованных в укреплении и поддержке власти монарха, поскольку с его помощью они осуществляют эксплуатацию населения, а монарх через них осуществляет свою власть. С другой стороны —- класс зависи-

12.1. Форма правления

219

мого населения (рабы или крепостные крестьяне, ремесленники, посадский люд), образующий категорию подданных монарха, находящихся в его власти и власти более мелких эксплуататоров.

С вступлением общества в стадию капиталистического развития полного совпадения интересов буржуазии и монарха, как это было в случае с дворянством и помещиками, не происходит. Этот класс, опираясь на частную собственность — основу экономической самостоятельности, начинает рваться к государственной власти. И монарх, пытаясь сохранить свою власть, идет или на сознательное ее ограничение путем «дарования» (октроирования) Конституции, или на создание коллегиального органа, обладающего в той или иной мере властными полномочиями (либо на то и другое одновременно). Объем властных полномочий и, следовательно, степень участия населения в формировании такого органа находятся в прямой зависимости от степени развития в стране'Топиталистических отношений. В странах развитого капитализма коллегиальный орган — парламент — приобретает огромные полномочия, превращая монарха в номинальный орган. А там, где эти отношения развиты недостаточно, номинальный характер приобретает деятельность органа, избираемого населением (пример — Государственная дума в России 1905—1917 гг.). Из сказанного можно сделать вывод, что конкретный тип монархии, установившийся в стране, зависит в первую очередь от степени развития в ней производственно-экономических отношений.

Ограниченные монархии являются формой правления, близкой к республиканской. Республикой (лат. res publica — общественное дело) называется такое государство, в котором верховная власть в стране принадлежит избранным на определенный срок органам государственной власти. В свою очередь современные республики делятся на парламентарные, президентские и смешанные (полупрезидентские).

В парламентарной республике населением страны на строго определенный срок избирается высший представительный законодательный орган государственной власти. Поскольку впервые подобный орган появился в Англии, все последующие государства такого типа стали называться парламентарными. Особенность этих государств состоит в том, что парламенту в них принадлежит высшая государственная власть. Он не только является высшим законодательным органом государственной власти, но и, опираясь на представительный (делегированный народом) характер своей власти, формирует органы исполнительной власти (избирает президента или формирует правительство). При подобной конструкции, хотя и существует разделение властей на законе-

220

Глава 12. Форма государства и ее конституционно-правовая основа

дательную (парламент), исполнительную (президент и (или) правительство) и судебную (верховный, конституционный и другие суды), положение исполнительной власти зависит от решения парламента. Такой орган получил название ответственного (перед парламентом) правительства.

Зависимость исполнительной власти от законодательной проявляется в том, что парламент определяет состав правительства, влияет на принимаемые им решения, производит перестановки в его составе, отправляет в отставку правительство в полном составе или отдельных его членов. Отставка парламента или изменение соотношения в нем партийно-политического большинства и меньшинства автоматически влечет за собой отставку ответственного перед ним правительства, сформированного по принципу партийного большинства. Исключение составляет коалиционное правительство, формируемое парламентом в условиях отсутствия ярко выраженного парламентского большинства, представленного депутатами одной политической партии.

Концентрация государственной власти в руках парламента преодолевается наличием в стране многопартийности, которая обеспечивает участие в нем, а иногда и в правительстве представителей различных политических партий. Подвергая друг друга критике в ходе парламентских дебатов, депутаты, представляющие различные политические течения, в итоге приходят к сбалансированному решению, устраивающему всех или, по крайней мере, большинство населения страны. Поэтому неотъемлемым элементом парламентарной республики является развитая многопартийная система.

Положение президента в парламентской республике отдаленно напоминает положение монарха в парламентарных монархиях, его функции главы государства носят номинальный, формальный характер, большей реальной властью в стране обладает глава правительства — премьер-министр (в ФРГ — канцлер). Чисто парламентарных республик в мире сравнительно немного (ФРГ, Италия, Индия и некоторые др.).

В отличие от парламентарных президентские республики возникают преимущественно в странах со слаборазвитой или с неразвитой многопартийной системой (США, Россия). В президентской (лат. presidens: буквально — сидящий впереди) республике населением избирается не только высший законодательный орган государственной власти, но и глава государства — президент, который одновременно является и главой исполнительной власти. Президент в таких республиках обладает большей самостоятельностью в своих действиях и независимостью от парламента, нежели в парламентарных республиках.

12.1. Форма правления

221

Однако в государствах с таким устройством объективно существует большая вероятность установления авторитарного режима в виде президентского правления (диктатуры), означающего роспуск или ограничение полномочий коллегиальных представительных органов государственной власти, приостановление деятельности политических партий, ограничение политических и личных прав и свобод граждан. Чтобы избежать этого, в президентских республиках на уровне конституции закрепляется сложная система взаимных «сдержек и противовесов». Они включают в себя отлагательное вето, налагаемое президентом на законы, принятые парламентом, которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов депутатов парламента; импичмент (англ, impeachment — досрочное отрешение от должности) президента; судебный контроль за его деятельностью и др.

Главным признаком президентской республики является независи-мость~ветвей власти друг от друга, выражающаяся прежде всего в отсутствии ответственности исполнительной власти перед парламентом.

Смешанная (полупрезидентская) республика характеризуется сочетанием основных черт обоих типов республиканской формы правления, а также новых, не известных ни одному из рассмотренных выше типов республики черт.

В частности, для республик смешанного типа правления характерно отсутствие прямой юридической связи между президентом и правительством. В ряде государств всенародно избранный президент, будучи главой государства, в формально-правовом смысле оказывается отделен от руководства исполнительной властью, которое конституция страны возлагает на правительство (характерный пример — Россия). В этом случае конституция может устанавливать принцип доверия нижней палаты парламента по отношению к формируемому президентом правительству.

Одним из признаков, присущих исключительно республикам смешанного типа правления, является закрепленная в конституции страны возможность роспуска парламента или его нижней палаты по инициативе президента в случае возникновения непреодолимого конфликта между органами исполнительной власти и парламентом одного уровня (такое правомочие президента закреплено конституцией не только России, но и Франции).

По окончании установленного законом срока истекают полномочия избираемых населением органов государственной власти, и вся процедура их формирования повторяется заново. Следовательно, республиканская форма правления в наибольшей степени обеспечивает участие населения в формировании высших органов государственной

222

Глава 12. Форма государства и ее конституционно-правовая основа

власти. В свою очередь процедура выборов и порядок деятельности избранных органов власти требуют максимального правового регулирования, не говоря уже о том, что форма правления и структура высших органов государственной власти получают закрепление в конституции страны.

Характеризуя республиканскую форму правления, нельзя не сказать несколько слов о республиках, советского типа. Несмотря на то что данная форма правления была характерна лишь для нескольких государств «социалистического» типа и является таким же анахронизмом, как абсолютная монархия, тем не менее она оставила заметный след в истории отечественной государственности и'требует сегодня объективной оценки.

Характерным для формы правления данного типа было отсутствие разделения властей, формальное полновластие Советов (или иных представительных органов власти), формируемых по классовому или иному недемократическому принципу. Советы представляли собой единую пирамиду вертикально подчиненных друг другу органов государственной власти, камуфлирующих реальное всевластие коммунистической партии, точнее, ее руководящих органов.

Господство партийно-бюрократического руководства обеспечивалось непрофессиональным характером деятельности Советов: их депутаты за редким исключением не порывали связей со своей основной работой, а сами Советы созывались на периодические заседания, а не работали постоянно.

Сочетание республик советского типа с недемократическим политическим режимом приводило в ряде случаев к выхолащиванию смысла принципа республиканского государственного устройства, поскольку в истории СССР известны случаи, когда сессии Советов не созывались в течение длительного времени и не проводились перевыборы их состава (в годы Великой Отечественной войны).

12.2. Форма государственного устройства

Под формой государственного устройства понимаются территориальное устройство (административно-территориальное или национально-территориальное) и характер взаимоотношений между его составными частями и центральной властью.

Существуют две основные формы государственного устройства: унитарная и федеративная. Унитарное (франц. unitaire — единое,

12.2. Форма государственного устройства

223

составляющее одно целое) государство простое по составу, имеет единые органы государственной власти, построенные по системе вертикального подчинения (Польша, Италия и др.). Административные образования в составе такого государства не самостоятельны и подчинены центральным органам власти.

В то же время в случае создания унитарного государства в стране с многонациональным составом населения возможно преобразование отдельных административных единиц в автономии. Автономия (греч. autonomia — сам + закон) — право какой-либо части государства самостоятельно решать свои внутренние вопросы. Автономии порождены неодинаковым уровнем развития и численности народов, проживающих совместно в составе одного государства. Если в государстве, образованном одним многочисленным народом или народами, есть территория с компактно проживающим на ней населением иной национальности, то. такой территории может быть предоставлена большая самостоятельность в решении вопросов местного значения путем передачи ее органам власти части.полномочий вышестоящих органов. Это делается для защиты этнической целостности и создания больших гарантий и лучших условий для развития проживающего там народа. Причем автономные образования могут создаваться в составе как унитарных, так и федеративных государств (например, автономные области в унитарной Италии и автономии в федеративной России).

В отличие от автономии, федерации образуются путем передачи полномочий не сверху вниз, а снизу вверх: от субъектов — федерации. Субъекты федерации, как правило, равноправны.

Федеративное (лат. foederatio — союз, объединение) государство — сложное образование, имеющее в своем составе административно-территориальные или национальные образования — члены (субъекты) федерации, обладающие значительной степенью самостоятельности (штаты в США, земли в ФРГ, области и края в России) или даже суверенитетом (кантоны в Швейцарии, до недавнего времени респуб- . лики в России). Наряду с высшими органами государственной власти федерации субъекты федерации образуют самостоятельные органы государственной власти. Для защиты и представления интересов субъектов федерации на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламенты (США, Швейцария, Россия). В федерации существует двойная система законодательства: федеративное и законодательство субъектов федерации.

Распространенно заблуждение, что унитарные государства — мононациональные, а федеративные — многонациональные. В действительности это не так. Болгария — многонациональное унитарное го-

224

Глава 12. Форма государства и ее конституционно-правовая основа

12.2. Форма государственного устройства

225

сударство, а США — мононациональное федеративное. В основе различия между унитарными и федеративными государствами лежит форма деления территорий и система организации органов государственной власти. Вместе с тем национальный состав населения оказывает определенное влияние на форму государственного устройства, поскольку можно выделить административные федерации (США, ФРГ, Мексика, Бразилия и др.), национальные федерации (СФРЮ, ЧСФР, СССР), а также смешанные административно-национальные (РФ). Различие между ними состоит в том, что в административных федерациях в основу деления территории положены объективные критерии: рельеф местности, климатические условия, размещение полезных ископаемых, плотность населения, сложившиеся хозяйственно-экономические связи, исторические традиции и т.д. А в национальных федерациях — субъективный фактор — национальный состав населения, поэтому национальные федерации оказались непрочными формами государственного устройства (СФРЮ, ЧСФР, СССР).

Правовой основой большинства существующих в мире федераций является конституция (Основной Закон) страны. Вместе с тем в основу федерации может быть положен договор (так называемые договорные федерации). Особенность договорных федераций проявляется в большей самостоятельности ее субъектов. Конституционные федерации построены преимущественно в форме реализации воли «центра», закрепленной в принимаемых высшими органами государственной власти конституциях. Конечно, конституция в той или иной форме закрепляет определенную самостоятельность субъектов федерации, но изменение конституции — исключительное право федеральных органов государственной власти. Что же касается договорных федераций, то основа их правового положения — результат сопряжения воли двух сторон (федерации и ее субъектов), в равной степени способных влиять на изменение содержания договора.

Исходя из данной классификации типов федерации, Россия в соответствии с действующей Конституцией (ст. 5 и 11) относится к числу федераций смешанного типа — конституционно-договорных, поскольку основа ее федеративного устройства заложена Конституцией, но отдельные вопросы разграничения вопросов ведения между центральными и региональными органами государственной власти могут решаться на основании федеративного и иных договоров.

По внешним признакам договорные федерации близки к конфедерациям. Но это лишь кажущаяся близость. Суть их принципиально различна.

I

Конфедерация — это союз суверенных государств, образованный для решения совместных политических, экономических или военных задач.

В отличие от федеративного государственного устройства конфедерация характеризуется следующими чертами:

Во-первых, конфедерация не имеет общих законодательных, исполнительных и судебных органов, характерных дня федерации. Конфедеративные органы, состоящие из представителей суверенных государств, решают проблемы экономического, оборонного сотрудничества (ради чего и создается конфедеративное государство).

Во-вторых, конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы налогов и единого государственного бюджета. Однако эти вопросы могут координироваться по согласию членов конфедерации. Например, могут выделяться средства из общеконфедераль-ного "бюджета на укрепление обороноспособности отдельных стран, входящих в конфедерацию, или на оказание им необходимой экономической помощи.

В-третьих, конфедерация сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе, хотя режим перемещения граждан одного государства на территорию другого государства значительно упрощен (без виз и других формальностей).

В-четвертых, конфедеративные государственные органы могут договориться о единой денежной системе, единых таможенных правилах, а также единой межгосударственной кредитной политике на период существования данного государственного образования. Возможно функционирование и конфедеральных внешнеполитических, оборонных и других органов, которые занимаются координированием общих интересов объединенных государств в межгосударственных отношениях с мировым сообществом.

В-пятых, конфедеративные государства недолговечны. Они или распадаются по достижении общих целей, или превращаются в федерации. В истории есть и те, и другие примеры: Германский союз (1815— 1867), Швейцарский союз (1815—1848), Австро-Венгрия (1867—1918); и — классический пример — Соединенные Штаты Америки. Из конфедерации, которая была законодательно утверждена в 1781 г., в 1787 г. образовалась федерация, закрепленная конституцией США, действующей по настоящее время.

Конфедеративное государственное устройство может служить основой для образования суверенных унитарных или федеративных государств.

8 Теория гос. и права

226            Глава 12. Форма государства и ее конституционно-правовая основа

Своеобразной формой конфедерации является Содружество Независимых Государств (СНГ). Своеобразие его состоит в том", что оно образовалось в результате распада некогда единого государства — СССР. В силу этого в основу процесса объединения государств СНГ положены не только военные, экономические и политические цели, но и историческая, этническая и культурная их близость, не характерная для субъектов обычных конфедераций. СНГ создан в условиях столкновения двух противоречивых тенденций — стремления к суверенитету бывших союзных республик СССР и их хозяйственно-экономической зависимости друг от друга, явившейся результатом многолетнего совместного развития. Две тенденции — объединительная и разделительная — делают данный союз непрочным, а его субъектов — незавершенными государствами: с одной стороны, ни одно из государств, образовавшихся на месте бывшего СССР, не может похвастаться своей полной самостоятельностью, т.е. назвать себя полностью суверенным, а с другой — СНГ не является конфедерацией в полном смысле этого слова, поскольку его договорно-правовая природа весьма неопределенна и находится лишь в стадии формирования.

Говоря о различиях форм государств в зависимости от формы правления нельзя не упомянуть такое распространенное в прошлом, но не свойственное новому времени образование, как империя. Империи (лат. imperium — власть, государство) — это сложные многонациональные государства, создаваемые с целью захвата и насильственного удержания в своем составе суверенных соседних государств мощным деспотическим государством (Римская империя, Российская империя). К такому типу государств можно было отнести Южно-Африканскую Республику, удерживавшую в течение десятилетий в своем составе Намибию. Несмотря на развитие цивилизации и демократии в мире, полностью исключить попытки создания империй в будущем, очевидно, нельзя.

Содружество — это весьма редкое, еще более аморфное, чем конфедерация, но тем не менее организационное объединение государств, характеризуемых наличием общих признаков, определенной степенью однородности. Объединяющие их признаки могут касаться:

• экономики (одинаковая форма собственности, интеграция хозяйственных связей, единая денежная единица и др.);

• права (уголовного, гражданского, процессуальных норм, сходство имеет и правовой статус гражданина);

• языка (иногда языковое единство имеет лингвистический характер, например у славянских стран СНГ, иногда же единство обусловли-

12.2. Форма государственного устройства

227

вается его привнесением в результате колониального господства, как, в частности, у стран Британского содружества наций);

• культуры (иногда культурная общность имеет единое происхождение, иногда достигается путем взаимообогащения или даже привнесения и ассимиляции иных, чужеродных элементов);

• религии.

Однако содружество — это не государство, а своеобразное объединение независимых государств. В основе содружества, как и при конфедерации, могут лежать межгосударственный договор, устав, декларация, иные юридические акты.

Цели, выдвигаемые при создании содружества, могут быть самыми различными. Они затрагивают важные интересы государств, что не позволяет их отнести к разряду второстепенных. Для достижения этих целей объединенным государствам приходится иногда ограничивать и свой суверенитет. Как правило, члены содружества — это полностью независимые, суверенные государства, субъекты международных отношений.

В содружестве могут создаваться и надгосударственные органы, но, скорее всего, не для управления, а для координации действий государств. Денежные средства, если это необходимо для целей содружества, объединяются добровольно и в тех.размерах, которые субъекты содружества сочтут необходимыми и достаточными.

Правотворческая деятельность содружества осуществляется в форме нормативных актов, которые могут принимать главы государств (устав содружества, акты об общих вооруженных силах и т.п.).

Для теории государства и права изучение такой формы организационного объединения государств, как содружество, стало относительно новым и особенно актуальным делом после распада СССР и образования Содружества Независимых Государств некоторыми республиками, ранее входившими в его состав.

В этой связи следует отметить, что содружество как объединение государств может иметь переходный характер. Оно способно развиться в конфедерацию и даже в федерацию либо, наоборот, при нерешенности, противоречивости интересов, целей государств, образовавших его, послужить этапом окончательной дезинтеграции специфического союза государств.

Межгосударственные образования знают и такую форму, как сообщество государств — НАТО, ООН и др. В основе сообщества, как правило, лежит межгосударственный договор. Сообщество является еще одной своеобразной переходной формой к государственной организации общества. Оно в большинстве случаев усиливает интеграционные

228

Глава 12. Форма государства и ее конституционно-правовая основа

связи государств, входящих в сообщество, и эволюционирует в сторону конфедеративного объединения (например, Европейские сообщества).

В сообщество могут входить ассоциированные члены — государства, принимающие те или иные правила, действующие в сообществе. Порядок вступления в сообщество и выхода из него устанавливается членами сообщества.

В сообществе могут быть свой бюджет (формируемый из отчислений членов-государств), надгосударствённые органы.

Сообщество может иметь цель выровнять экономический и научно-технический потенциалы государств, входящих в него, объединить усилия этих государств для достижения глобальных целей, упростить таможенные, визовые и иные барьеры (вплоть до их отмены) и т.д.

Надо-подчеркнуть, что не следует федеративные и межгосударственные объединения — конфедеративные, содружественные формы — понимать догматически. В реальной жизни эти формы могут иметь самый широкий спектр, давать, например, такие сочетания, как конфедеративно-федеративные формы, когда в одних областях между государствами осуществляются федеративные, а в других — конфедеративные связи. Или сочетание унитарно-федеративных государственных образований (например, Россия: в ее состав входят республики и вместе с тем она имеет в других регионах четкое административно-территориальное устройство). Таким образом, теория государства и права выделяет и рассматривает самое типичное, основное, что характеризует те или иные реальные формы устройства государства. Теория государства учитывает, что и в этой сфере, как и в других политико-правовых областях, действует целая система разных факторов, тенденций, которые дают самые разнообразные и удивительные сочетания национально-государственных и административно-территориальных форм.

12.3. Политический режим

Политическим режимом государства называется совокупность приемов и методов, с помощью которых государственные органы осуществляют принадлежащую им власть. Иначе говоря, политический режим отражает степень развития демократии в стране. Демократия (греч. demokratia — народ + власть) •— форма государства, власть в котором осуществляется избираемым населением коллегиальным органом. С этой точки зрения все политические режимы делятся на демократические и недемократические. В то же время даже в демо-

12.3. Политический режим

229

кратических государствах уровень развития демократии может быть различным. Он зависит от степени представительства всех слоев населения в выборном органе власти и возможности народа непосредственно влиять на принятие решений органами государственной власти. В конечном счете демократия складывается из соединения форм непосредственной и представительной демократии. Под непосредственной демократией понимается прямое участие населения в решении вопросов государственной и общественной жизни (референдум, манифестации, забастовки, петиции и др.). Представительная демократия означает передачу народом части принадлежащей ему власти формируемым им органам государственной власти (парламентам, президентам, учредительным собраниям и т.д.). Даже самое демократическое государство строится на принципе сочетания непосредственной и представительной демократии.

История знает различные формы демократических режимов, различающихся по степени участия населения в осуществлении государственной власти. Античная демократия — политический режим, построенный на предоставлении широких прав и свобод рабовладельцам и лишении всех прав рабов (по принципу раб — говорящее орудие). Такой режим называется аристократическим (греч. aristokratia — власть лучших в смысле «знати»). Близким по содержанию политическим режимом является олигархический (греч. oligarchic — власть немногих), также построенный на господстве небольшой группы эксплуататоров. Разновидностью этого режима является финансовая олигархия. Отличие ее состоит в том, что аристократы обладали властью-по наследству, в зависимости от знатности рода, а финансовая олигархия была властью денег, наиболее богатых людей. С развитием общества эти политические режимы были вытеснены более демократическими.

Наибольшее распространение в современных условиях получил режим парламентской демократии, основанный на передаче власти парламенту, избираемому всем народом на основе всеобщего, равного избирательного права. Разновидностью парламентской демократии является либерально-демократический режим (лат. liberalis — свободный). Данный режим отстаивает ценность индивидуализма, противопоставляя его коллективистским началам в организации политической и экономической жизни, которые, по мнению ряда ученых, ведут в итоге к тоталитарным формам правления. Либеральный режим обусловливается прежде всего потребностями товарно-денежной, рыночной организации экономики. Рынок требует равноправных, свободных, независимых партнеров. Либеральное государство провозглашает формальное равенство всех

IT

230          Глава 12. Форма государства и ее конституционно-правовая основа

граждан, свободу слова, мнений, форм собственности, дает простор частной инициативе. Права и свободы личности не только закрепляются в конституции, но и становятся осуществимыми на практике.

Таким образом, экономическую основу либерализма составляет частная собственность. Государство освобождает производителей от своей опеки и прямо не вмешивается в экономическую жизнь людей, а только устанавливает общие рамки свободной конкуренции между производителями, условия экономической жизни. Оно же выступает и в качестве арбитра при разрешении споров между ними. На поздних стадиях либерализма государственное вмешательство в экономические и социальные процессы приобретает общественно-ориентированный характер, что обусловливается многими факторами: необходимостью рационально распределять экономические ресурсы, решать экологические проблемы, участвовать в мировом разделении труда, предотвращении международных конфликтов и т.д.

Либеральный режим допускает существование оппозиции, более того, в условиях либерализма государство принимает все меры к существованию оппозиции, представляющей интересы меньшинства, учитывает эти интересы, создает специальные процедуры их учета. Плюрализм и многопартийность — необходимые атрибуты либерального общества. Кроме того, при либеральном политическом режиме существует множество ассоциаций, корпораций, общественных организаций, секций, клубов, объединяющих людей по интересам. Возникают организации, позволяющие гражданам выразить свои политические, профессиональные, религиозные, социальные, бытовые, местные, национальные интересы и потребности. Эти объединения составляют фундамент гражданского общества и не оставляют гражданина лицом к лицу с государственной властью, которая обычно склонна к навязыванию своих решений и даже к злоупотреблению своими возможностями.

При либерализме государственная власть формируется путем выборов, исход которых зависит не только от мнения народа, но и от финансовых возможностей тех или иных партий, необходимых для проведения избирательных кампаний. Осуществление государственного управления производится на основе принципа разделения властей. Система «сдержек и противовесов» способствует уменьшению возможностей для злоупотребления властью. Государственные решения принимаются большинством голосов.

В государственном управлении используется децентрализация: центральная власть берет на себя решение только тех вопросов, которые не может решить местная власть.

12.3. Политический режим

231

Разумеется, не следует апологизировать либеральный режим, так как и у него есть свои проблемы, главные среди них — социальная зашита некоторых категорий граждан, расслоение общества, фактическое неравенство стартовых возможностей и т.п. Использование этого режима наиболее эффективно становится возможным только в обществе, отличающемся высоким уровнем экономического и социального развития. Население должно обладать достаточно высоким политическим, интеллектуальным и нравственным сознанием, правовой культурой. Вместе с тем следует отметить, что либерализм на сегодняшний день является наиболее привлекательным и желанным политическим режимом для многих государств.

Недемократические режимы основаны на сосредоточении всей государственной власти в руках одного человека (диктатора) или группы лиц (хунты). Такие режимы принято называть автократическими (греч-. -autokrates — самовластный) или авторитарными (лат. auctoritas — устанавливающий режим личной власти). В зависимости от господствующей идеологии такой режим может быть тоталитарным, т.е. авторитарно-коммунистическим, фашистским или расистским, а в зависимости от социального состава — военно-диктаторским, диктатурой пролетариата и т.д.

Авторитаризм означает такой способ публично-властного, государственного управления общественными отношениями, при котором сигналы обратной связи, показывающие реакцию общества на управление, блокируются и не воспринимаются организацией власти. Ибо сама авторитарная организация власти (управляющая система) перекрывает каналы распространения этих сигналов, исходящих от управляемой системы. А именно: в условиях авторитарных государственных режимов действует предварительная цензура, нет свободы выражения мнений, свободных выборов, свободы объединений и других политических свобод (либо они существенно ограничены). Здесь нет легальных оппозиционных политических партий, не контролируемых властью профсоюзов, либо власть чинит препятствия деятельности оппозиционных организаций. Средства массовой информации контролируются авторитарной властью в зависимости от меры жесткости авторитарного режима.

В XX в. можно выделить два вида авторитарных государственных режимов — прогрессивные и консервативные. Цель прогрессивных режимов — догоняющее индустриальное развитие на основе экономического принуждения (например, режим Пиночета в Чили). Консервативные режимы (в частности, мусульманские фундаменталистские режимы) возникают в условиях разрушения традиционного общества

232            Глава 12. Форма государства и ее конституционно-правовая основа

и представляют собой реакцию традиционно правящей политической элиты на ослабление ее господства.

Авторитарное воздействие на общество происходит независимо от воли большинства членов общества (диктатура). Любой авторитарный режим, даже самый прогрессивный, имеет вероятность успеха 50%. Это вытекает из самого смысла государственного авторитаризма. Управляющая система воздействует на управляемую, не обладая при этом информацией о результатах воздействия, имея ограниченные возможности для его корректировки.

Известны менее жесткие и более жесткие авторитарные режимы. Так, любая реальная монархия означает авторитарный режим, поскольку подданные монарха в основной массе не участвуют в формировании государственной власти. Но монархический авторитарный режим опирается не только и не столько на силу, сколько на политическую традицию и убежденность подданных в легитимности режима. Если при таком режиме обеспечивается благосостояние общества (например, в современных нефтедобывающих странах Азии), то в обществе нет радикальной оппозиции режиму, и режим не прибегает к репрессиям. Наоборот, режим Пиночета в Чили — более жесткий авторитарный режим, сопровождавшийся массовыми грубыми нарушениями прав человека.

Тоталитарный режим — порождение XX в. Это фашистские и социалистические государства периода «культа личности». Сам термин появился в конце 1920-х гг., когда некоторые политологи стремились отделить социалистическое государство от демократических государств и искали четкое определение социалистической государственности. Тоталитарный режим является крайней формой авторитарного режима. Тоталитарное государство выступает как всеохватывающая, всеконтролирующая и всепроникающая власть.

Тоталитарный режим характеризуется, как правило, наличием одной официальной идеологии, которая формируется и задается общественно-политическим движением, политической партией, правящей элитой, политическим лидером, вождем народа, в большинстве случаев харизматическим.

Тоталитарный режим допускает только одну правящую партию, а все другие, даже ранее существовавшие, стремится запретить или уничтожить. Правящая партия объявляется ведущей силой общества, ее установки рассматриваются как священные догмы. Конкурирующие идеи о социальном переустройстве общества объявляются антинародными, направленными на подрыв устоев общества, на разжигание социальной вражды. Правящая партия захватывает бразды государствен-

12.3. Политический режим

233

ного управления: происходит сращивание партийного и государственного аппаратов. В результате этого становится массовым явлением одновременное занятие партийной и государственной должности, а там, где этого не происходит, государственными должностными лицами выполняются прямые указания лиц, занимающих партийные посты. Кроме того, осуществляется демагогическая ориентация всех членов общества на якобы имевшие место выдающиеся достижения правящей партии. Монополия на информацию делает это осуществимым.

В государственном управлении тоталитарный режим характеризуется крайним централизмом. Практически управление выглядит как исполнение команд сверху, при котором инициатива отнюдь не поощряется, а строго наказывается. Местные органы власти и управления становятся простыми передатчиками команд. Особенности регионов (экономические, национальные, культурные, социально-бытовые, религиозные и др.), как правило, не учитываются.

Центром тоталитарной системы выступает вождь. Его фактическое положение сакрализируется. Он объявляется самым мудрым, непогрешимым, справедливым, неустанно думающим о благе народа. Какое-либо критическое отношение к нему пресекается. Обычно на данную роль выдвигаются харизматические личности.

На фоне этого происходит усиление мощи исполнительных органов, возникает всевластие номенклатуры — должностных лиц, назначение которых согласуется с высшими органами правящей партии или производится по их указанию. Номенклатура осуществляет власть в целях обогащения, присвоения привилегий в образовательной, медицинской и иных социальных областях. Возрастают дискреционные, т.е. законом не предусмотренные и не ограниченные, полномочия, растет свобода усмотрения административных органов. Особенно выделяются на фоне разросшихся исполнительных органов карательные органы, такие как армия, полиция, органы безопасности, прокуратура и т.п.

Тоталитарный режим широко и постоянно применяет террор по отношению к населению. Физическое насилие, несмотря на его широкое использование, уже не становится самоцелью, как при деспотии и тирании; оно выступает как главное условие для укрепления и осуществления власти.

При тоталитаризме устанавливается полный контроль над всеми сферами жизни общества. Государство стремится буквально «слить» общество с собой, полностью его огосударствить. В экономической жизни происходит процесс огосударствления в тех или иных формах собственности. В политической жизни общества личность, как правило, ограничивается в правах и свободах. А если формально политиче-

234            Глава 12. Форма государства и ее конституционно-правовая основа

ские права и свободы закрепляются в законе, то отсутствует механизм их реализации, а также реальные возможности для пользования ими. Контроль пронизывает и сферу личной жизни людей. Демагогия, догматизм становятся способом идеологической, политической, правовой жизни. Тоталитарное государство выступает против экономически и соответственно политически свободного человека, всячески ограничивает предприимчивость работника.

Тоталитарный режим использует полицейский сыск, поощряет и широко использует доносительство, сдабривая его идеей, например, борьбы с врагами народа. Поиск и мнимые происки, врагов становятся условием существования тоталитарного режима. Именно на «врагов», «вредителей» списываются ошибки, экономические беды, обнищание населения.

Милитаризация — одна из основных характеристик тоталитарного режима. Идея о военной опасности становится необходимой для сплочения общества, для построения его по принципу военного лагеря. Тоталитарный режим агрессивен по своей сути, и агрессия помогает достичь сразу несколько целей: отвлечь народ от его бедственного экономического положения, обогатиться бюрократии, правящей элите, решить геополитические проблемы военным путем. Агрессия при тоталитарном режиме может питаться и идеей мирового господства, мировой революции. Военно-промышленный комплекс, армия -— основные опоры тоталитаризма.

Тоталитаризм имеет социальные силы, поддерживающие его. Это люмпенизированные слои общества, социальные структуры, зараженные уравнительной идеологией, социальным иждивенчеством, идеями «равенства в нищете». Тоталитарное государство опирается на архаические, общинные формы земледелия, быта. Патерналистические представления о государстве также питают поддерживающие его структуры.

Разновидностью тоталитаризма являются режимы, где осуществляется «культ личности», культ вождя —• непогрешимого, мудрого, заботливого. На деле же оказывается, что это лишь форма правления, в которой реализуются властолюбивые, порой патологические амбиции тех или иных политических лидеров.

Государство при тоталитаризме как бы берет на себя заботу о каждом члене общества. Со стороны населения при тоталитарном режиме развивается идеология и практика социального иждивенчества. Члены общества полагают, что обеспечивать их, поддерживать, защищать во всех случаях должно государство, особенно в сфере здравоохранения, образования, жилищной сфере. Развивается психология уравнительности, идет существенная люмпенизация общества. Зачастую то-

12.3. Политический режим

235

талитарный режим окрашивают в националистические, расистские, шовинистические краски.

Однако социальная цена за такой способ осуществления власти со временем увеличивается (войны, пьянство, разрушение мотивации к труду, принудительность, террор, демографические и экологические потери), что приводит в конечном счете к осознанию вредности тоталитарного режима, необходимости его ликвидации. Тогда начинается эволюция тоталитарного режима. Темпы и формы данной эволюции (вплоть до разрушения) зависят от социально-экономических сдвигов и соответствующего этому возрастания сознания людей, политической борьбы, иных факторов. В рамках тоталитарного режима, обеспечивающего федеративное устройство государства, могут возникать национально-освободительные движения, которые разрушают и тоталитарный режим, и само федеративное устройство.

Фашистский режим представляет одну из крайних форм тоталитаризма, прежде всего характеризуемую националистической идеологией, представлениями о превосходстве одних наций над другими (господствующей нации, расы господ и т.д.), крайней агрессивностью.

Фашизм (от итал. fascio — пучок, связка, объединение) — крайне реакционное, антидемократическое, правоэкстремистское идейно-политическое движение, направленное на установление открытой террористической диктатуры, жесткое подавление демократических прав и свобод, всякой оппозиции и прогрессивных движений.

Фашизм зародился в Италии в 1919 г. под влиянием националистских идей вождя фашистской партии и главы Итальянского правительства Б. Муссолини, а затем получил развитие в Германии, а в 1920—1930-х гг. пришел к власти во многих странах мира (Португалия, Испания, Болгария и ряд других стран Центральной и Восточной Европы).

Фашизм, как правило, основывается на националистической, расистской демагогии, которая возводится в ранг официальной идеологии. Целью фашистского государства объявляется охрана национальной общности, решение геополитических, социальных задач, защита чистоты расы. Главная посылка фашистской идеологии такова: люди отнюдь не равны перед законом, властью, судом, их права и обязанности зависят от того, к какой национальности, расе они принадлежат. Одна нация, раса при этом объявляется высшей, основной, ведущей в государстве, в мировом сообществе, а посему достойной лучших жизненных условий. Другие нации или расы, если и могут существовать, то всего лишь как неполноценные. Они в конечном счете должны уничтожаться. Поэтому фашистский политический режим — это, кач пра-

236

Глава 12. Форма государства и ее конституционно-правовая основа

вило, человеконенавистнический, агрессивный режим, ведущий в итоге к страданиям народа. Но фашистские режимы возникают в определенных исторических условиях, при социальных расстройствах общества, обнищании масс. В их основе лежат определенные общественно-политические движения, в которые внедряются националистические идеи, популистские лозунги, геополитические интересы и т.п.

Милитаризация, поиск внешнего,врага, агрессивность, склонность к развязыванию войн и, наконец, военная экспансия определенным образом отличают фашизм от иных форм тоталитаризма.

Для фашистского режима характерны опора на шовинистические круги крупного капитала, слияние государственного аппарата с монополиями, военно-бюрократический централизм, который ведет к упадку роли центральных и местных представительных учреждений, рост дискреционных полномочий исполнительных органов государственной власти, сращивание партий и профсоюзов с государственным аппаратом, вождизм. При фашизме происходит разрушение общечеловеческих правовых и моральных ценностей, растет произвол, упрощаются карательные процедуры, ужесточаются санкции и вводятся превентивные меры, разрушаются права и свободы личности, увеличивается число деяний, признаваемых преступными.

Государство при фашизме неимоверно расширяет свои функции и устанавливает контроль над всеми проявлениями общественной и личной жизни. Уничтожаются либо сводятся на нет конституционные права и свободы граждан. В отношении других прав граждан часто допускаются нарушения со стороны властей и открыто демонстрируется пренебрежение к правам личности, в противовес им подчеркиваются государственные приоритеты, основанные на национальной идее. Фашизм питается националистическими, шовинистическими предрассудками. Он использует сохраняющиеся национальные структуры в обществе для достижения своих целей, для натравливания одних наций на другие. Фашистское право — это право неравенства людей, прежде всего по критерию их национальной принадлежности.

В настоящее время фашизм в его классической форме нигде не существует. Однако всплески фашистской идеологии можно увидеть во многих странах. Фашистские идеологи при поддержке шовинистических, люмпенизированных слоев населения активно борются за овладение государственным аппаратом либо, по крайней мере, за участие в его работе.

В конечном счете форма государства определяется всей совокупностью перечисленных признаков. Нельзя, вырвав лишь одну из характе-

12.3. Политический режим

237

ристик формы государства, судить о нем объективно. Более того, зачастую признаки, определяющие форму государства, находятся в определенном противоречии. Так, Великобритания по форме правления относится к конституционным монархиям, а по признакам политического режима — к демократическим государствам. А бывший СССР, наоборот, по форме правления был парламентарной республикой, а с точки зрения политического режима — авторитарным государством.

Пытаясь классифицировать политический режим, установившийся' сегодня в Российской Федерации, с позиций приведенной выше типологии, невозможно применить по отношению к нему в полной мере ни одну из приведенных выше характеристик. Это обстоятельство позволяет классифицировать политический режим современной России как переходный, скорее всего либерально-авторитарный.

Основанием для такого вывода является сочетание в политической характеристике российского общества элементов, характерных для различных политических режимов. В частности, наряду с признанием на конституционном уровне естественного происхождения прав и свобод человека и гражданина, их неотъемлемости и высшей ценности, приоритета норм, международного законодательства перед национальным, со стремлением России к построению правового государства, характеризующегося господством закона, установлением разделения властей, конституционного правосудия, режима прямого действия конституции, имеется устойчивая тенденция к сохранению авторитарных (полицейских) методов управления страной.

Она выражается в расширении конституционных полномочий Президента в ущерб полномочиям Парламента; попытках подменить законодательные функции последнего практикой издания подзаконных актов — указов Президента — по важнейшим вопросам жизни общества и государства; создании неконституционных органов государственной власти или наделении легитимных органов неконституционными полномочиями; попытке ограничить свободу печати и других средств массовой информации; стремлении подменить многопартийную систему, создаваемую естественным путем, формированием фальшивых избирательных объединений, опирающихся на государственные структуры и ими финансируемых, и т.д.

Такой политический режим не представляется устойчивым, способным на длительное существование. При этом тенденцией его развития может быть как переход в будущем в либерально-демократическую форму, так и возврат к авторитарно-бюрократическому режиму, характерному для недавнего прошлого нашей страны.

238

Глава 12. Форма государства и ее конституционно-правовая основа

(?) Контрольные вопросы

1.  Что такое форма правления? Какие могут быть государства по формам правления?

2.  Какова сущность и виды монархии?

3.  Какие виды республики вы знаете?

4.  Какова форма правления в России?

5.  Какие формы государственного устройства вам известны? Как можно их охарактеризовать? Какова форма государственного устройства в России?

6.  Что такое конфедерация, каковы ее черты?

7.  Что такое империя, какова ее сущность?

8.  Какие признаки и цели содружества вы знаете?

9.  Что такое сообщество?

10.  Какие виды политического режима вам известны?

11.  Какой политический режим установился в современной России?

Ш Литература

1.  Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993.

2.  Демократия и тоталитаризм // Свободная мысль. 1991. № 15.

3.  Мухаметисин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. 1994. №.3.

4.  Сахаров А.Д. Институт президентства в современном мире. М., 1994.

5.  Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. М., 1995.

6.   Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство. М., 1993.

7.   Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8—9.

8.  Якушик В.М. Многообразие форм правления // Философская и социальная мысль. 1992. № 10.