Глава 38 РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

В настоящее время, к сожалению, отсутствует четкое, широко и единообразно принятое и нормативно закрепленное определение понятия «законодательство», что создает значительные трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, в учете и систематизации нормативных актов. В самом общем понимании этот термин трактуется как система издаваемых полномочными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. Однако законодательство понимается и в более узком смысле, а именно как совокупность законов и других правовых актов высшего органа законодательной власти, а также нормативных указов президента и нормативных постановлений правительства. Кроме того, данный термин часто используется и более однозначно и специально — как совокупность только законов. В действующих правовых актах он применяется во всех трех указанных выше смыслах.

Представляется, что самое широкое понятие «законодательство» не является, в принципе, научно корректным и практически эффективным для юридической деятельности. Не всегда оправдывает себя и второй его смысл. Оба определения принижают роль закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, имеющего высшую юридическую силу, ставят его в один ряд с подзаконными, управленческими решениями, что препятствует возрастанию роли закона среди всех источников права как необходимого условия создания в нашей стране правового государства.

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

573

Очевидно, что понятие «законодательство» должно трактоваться однозначно в своем узком, собственном смысле. Именно так оно понимается во многих теоретических работах последних лет, а также и в недавно принятых Гражданском и Семейном кодексах РФ.

Лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на демократизации всех сторон общественной жизни, восстановлении принципов гуманизма и общечеловеческой морали, преобразовании хозяйственных отношений, пришла пора подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социального регулирования, заботы о личности и ее интересах, установления народовластия.

Законодательство по своей природе призвано быть последовательным отражением подлинного народовластия, нравственных устоев общества, выработанных тысячелетиями справедливых правил взаимоотношений людей. Это достижение цивилизации, общечеловеческой культуры, воплощение нравственного, идеологического и гуманистического потенциала народов, демократическое завоевание человечества.

Ныне, к сожалению, весьма живуча недооценка законодательства в первую очередь со стороны тех федеральных и региональных чиновников, которые никак не могут отрешиться от убеждения, что их высокое положение дает право командовать невзирая на закон. Такая недооценка свойственна сознанию многих людей еще и потому, что предшествующие годы изобиловали примерами открытого произвола, резкого расхождения между жизнью и теми установлениями, которые предписаны правовыми актами, между действующим законом и «правом», основанным на своеволии бюрократа, на телефонном звонке от начальства. Многие чиновники не отрешились еще от правового нигилизма и часто оправдывают беззаконие тем, что норма «мешает инициативе», «не учитывает местные условия» и т.п. Пока еще нет должного почтения и преклонения перед законом, без чего немыслимо цивилизованное гражданское общество.

Будучи важным инструментом установления прочного порядка и организованности, обеспечения и охраны демократии и свободы, регулирования труда и хозяйственных отношений, защиты природной среды, законодательство объективно необходимо в жизни современного российского общества. Его роль в нынешних условиях неуклонно повышается, объективно усиливается его воздействие на все стороны жизни. Сегодня нужно бояться не переоценки роли закона, а его недооценки, игнорирования юридической нормы как важного инструмента развития цивилизации и прогресса. Без повышения роли и авторитета законодательства не может быть создано гражданское общество.

574

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

Углубление демократии, превращение ее из слов в реальные дела предполагает четкое и развернутое правовое оформление, обеспечение и охрану юридическими средствами, укрепление организованности и ответственности должностных лиц и граждан. Объективная тенденция к расширению народовластия, прав и свобод личности обусловливает потребность в возрастании роли законодательства. Демократии нет и не может быть вне закона, вне ее правового обеспечения и охраны. Вне и независимо от права невозможны жизнь общества, хозяйственные отношения, охрана природы. Наконец, возрастание роли законодательства как объективная тенденция обусловливается усилением борьбы с преступностью и в первую очередь такими наиболее опасными ее проявлениями, как организованная преступность, терроризм, коррупция. Закон и его неуклонное соблюдение служат основой дисциплины, ответственности, выполнения гражданского долга. В правовом государстве без нормативного установления и юриста не решается ни один государственно важный вопрос.

Современное российское законодательство находится на переходном этапе его преобразования из инструмента командно-административного регулирования в средство обеспечения политической и экономической свободы личности, подлинного народовластия. Правооб-' разующей базой обновленного российского законодательства служит Конституция, которая объединяет и цементирует многоуровневую систему нормативных правовых актов России, определяет пути ее развития.

Становление новой правовой системы протекает довольно сложно и противоречиво, в условиях серьезного политического и экономического кризиса и падения жизненного уровня населения. Создание качественно нового законодательства в начальной стадии наталкивается на многочисленные рифы и подводные течения антидемократического, а нередко и авторитарного характера, на противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов.

Это, однако, не означает, что ныне надо все изменить в законодательстве, отбросить и забыть предшествующую законодательную практику, включая и многовековой опыт создания и действия правовой системы царской России. Установление новых норм и институтов связано с сохранением прежних, оправдавших себя и способных эффективно действовать в новых условиях юридических установлений. Преемственность — непременное качество правовой системы России. Очевидно, что такая преемственность должна иметь аналитически-творческий ха-

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

575

рактер, предполагающий отказ от не оправдавших себя правовых предписаний, узаконивающих командно-административные методы руководства, ограничивающих свободу и политическую активность граждан.

Современному российскому законодательству свойственны определенные, объективно обусловленные черты, которые постепенно воплощаются в жизнь и которыми призван руководствоваться отечественный законодатель. Одна из них сводится к тому, что законодательство страны представляет собой важнейший инструмент демократизации всех сторон жизни российского общества, обеспечения полновластия народа, установления, обеспечения и охраны прав и свобод личности.

В политической сфере с помощью закона осуществлены и продолжают осуществляться такие поистине революционные преобразования, как кардинальное изменение избирательной системы и деятельности представительных органов страны, обеспечение многопартийности и возможности существования оппозиции, гласности, политического плюрализма, контроля за конституционностью принимаемых правовых актов, подлинная свобода слова, митингов, демонстраций. С помощью закона обеспечиваются право наций и народностей на свободное и независимое развитие, возможности малочисленных народов на сохранение и развитие языка, быта, культурных традиций; ликвидирован ряд несправедливостей относительно проживающих в Российской Федерации, подвергнутых репрессиям народов России. Преобразуется и духовная жизнь общества: обеспечиваются свобода мнений и идеологический плюрализм, свободное развитие теоретической мысли, запрещена цензура.

Закон должен быть ориентирован прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию всего стиля жизни. Правовая система базируется на закрепленном в ст. 2 Конституции положении, что человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина — обязанностью государства. Знаменателен тот факт, что пересмотр положений гл. 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина» предполагает особую, более сложную процедуру, чем изменение ряда других глав Конституции.

Законодательство базируется на признании неприкосновенности личности, уважении человеческого достоинства, равенстве в правах независимо от национальной принадлежности, социального положения, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, партийной принадлежности, недопустимости лишения или ограничения естественных неотъем-

576

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

лемых прав личности, на обеспечении свободы частной собственности, предпринимательства, идеологии и убеждений, приобретения и изменения гражданства, возможности обжаловать в суд действия администрации, ущемляющие права и законные интересы граждан.

Российский законодатель призван ограничить действия чиновника любого ранга, начиная с самого высокого, строгими рамками закона, ликвидировать бесправие человека перед государством, поставить аппарат государства на службу личности, обеспечить выполнение судом своего основного назначения — быть защитником людей от незаконных посягательств на их интересы. Без этого не может быть создано в нашей стране гражданское общество и правовое государство.

Институт политической, экономической и духовной свободы личности занимает (во всяком случае должен занимать) центральные позиции в современном российском законодательстве, хотя на практике, к сожалению, в деле охраны и обеспечения этого института еще многое надо сделать. Последние события свидетельствуют о том, что вместо дальнейшего воплощения в жизнь принципов свободы человека наблюдается отход назад, к периоду бесправия личности, когда она превращалась в простой винтик государственного механизма (необоснованные аресты и обыски, поход против свободной журналистской деятельности и др.).

Законодательство в условиях рыночной экономики призвано заботиться о личности, о ее охране и защите от стихии рынка, способствовать социализации общества. Для современной России оптимальной моделью является рыночная экономика с достаточно высоким уровнем государственной регламентации. С'помощью закона регулируются в определенных пределах цены и тарифы, устанавливаются социальные льготы, пособия и выплаты для социально незащищенных слоев населения, гарантии при проведении приватизации, осуществляются индексирование зарплаты, совершенствование налогообложения, защита прав потребителей и т.д. Правда, конкретных законодательных решений, направленных на заботу о личности, удовлетворение ее материальных и духовных потребностей, социализацию общества, ныне пока явно недостаточно, а принятые решения не всегда материально обеспечены и реально исполнены. Яркий пример тому — Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», который в значительной степени не выполняется в силу своей денежной необеспеченности.

За последние десятилетия все больше проявляется новая, постоянно развивающаяся черта правового статуса личности — провозглашение и охрана прав и свобод с помощью общепризнанных норм между-

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

577

народного права. Такие права и свободы получили свое закрепление в Уставе ООН, во Всеобщей декларации прав человека и гражданина, в пактах о гражданских и политических правах, о социально-экономических и культурных правах, в Хельсинкском соглашении по безопасности и сотрудничеству в Европе, в европейских конвенциях о защите прав личности, а также в международных конвенциях, касающихся защиты тех или иных категорий граждан (детей, женщин, представителей малых народов и т.д.) либо отдельных видов прав и свобод. Тем самым естественные, неотъемлемые права личности получают свое более четкое и конкретное воплощение и либо действуют непосредственно, либо становятся образцами, моделями прав и свобод, зафиксированных в актах национального, внутригосударственного законодательства.

Российское законодательство служит предпосылкой и основой для нормального и эффективного функционирования хозяйственного механизма в период становления рыночных отношений. Ныне это одно из его основных назначений, главный путь реформирования права, поскольку рыночные реформы не могут осуществляться без достаточно развитой, научно обоснованной и эффективной нормативно-правовой базы. Хозяйственное законодательство призвано обеспечивать внешние условия, порядок эффективного функционирования экономического механизма и всех составляющих его подразделений при обеспечении суверенитета товаропроизводителя, свободы предпринимательства и частной собственности.

Усиленное внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности определяется также и тем, что уровень развития экономики, успехи хозяйственной деятельности, рост национального богатства и благосостояния людей служат исходным фундаментом для качественного преобразования политической и государственно-правовой системы, становления гражданского общества и правового государства, роста ценности права и укрепления законности, экологической безопасности. Успехи в хозяйственных преобразованиях — основа реального обеспечения народовластия, свободы личности.

О возрастании роли законодательства в сфере хозяйственных отношений свидетельствует динамика законодательной деятельности за последние годы. Ныне законов и иных нормативных актов по хозяйственным вопросам принято несравненно больше, и именно они составляют основную часть правотворческих решений. Так, Государственная Дума за последние годы приняла по гражданскому праву и предпринимательству, финансам и кредиту законов больше, чем в какой-либо иной отрасли федерального законодательства. Это объясняется в том

578

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

числе тем, что в этой сфере значительно расширен круг регулируемых отношений и созданы новые правовые институты (малое предпринимательство, ценные бумаги и др.).

Аналогичная картина складывается и в региональных нормативных массивах, где приоритет опять же отдается регулированию хозяйственной деятельности. Нормативные акты, регулирующие вопросы предпринимательской деятельности, промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, составляют почти 30% всего массива регионального законодательства, а вопросы финансов и кредита— 21%, в целом это половина нормативного массива субъектов Российской Федерации. Так, например, Московская областная Дума приняла по этим вопросам 45% всех изданных в 1999 г. законов, а в 2000 г.— 33%.

Хозяйственные отношения в современный период — это вовсе не стихийно создающаяся экономика, саморегулирующаяся без какого-либо внешнего воздействия. Кроме того, она не может быть безразлична к личности, ее интересам и потребностям, что характерно для периода первоначального накопления капитала. Все это предполагает целенаправленное и эффективное правовое регулирование, осуществляемое в нескольких направлениях. Закон в первую очередь обеспечивает основу рыночных отношений — свободу предпринимательства, торговли, частной собственности, защиту и охрану на равноправной основе различных форм собственности (государственной, муниципальной, частной). Он обеспечивает также порядок взаимоотношений товаропроизводителей между собой, права и обязанности юридических и физических лиц, участвующих в имущественных отношениях, порядок разрешения хозяйственных споров между ними. Хозяйственно-правовое регулирование распространяется также на денежно-кредитную систему, банковские отношения, налогообложение, таможенную политику, внешнеэкономическую деятельность.

Законодательство призвано также регулировать цены в определенных установленных пределах, охранять права потребителя, обеспечивать охрану и рациональное использование собственности, бороться с хозяйственными правонарушениями, незаконной монополистической деятельностью, ущербными, вредными для общества формами ведения хозяйства (производство наркотиков, продуктов ненадлежащего качества и т.д.). Именно с помощью правовых рычагов экономика призвана стать социализированной, соединяющей инициативу товаропроизводителя, его стремление получать максимальную прибыль с обеспечением потребностей личности, ее прав и свобод, заботой о социально незащищенных слоях общества (дети, инвалиды, пенсионеры и т.п.).

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

579

Для правовых актов сегодняшних дней, причем не только в сфере гражданского и предпринимательского права, характерно использование цивилистических понятий, известных еще в римском праве и практически «забытых» в недавнем советском прошлом (офшор, залог, вексель, траст, ипотека и др.). Все более проникают в правовую систему такие проверенные, оправдавшие себя многовековой практикой принципы, как диспозитивность, равенство сторон торгового оборота и др. Восстановлено в своих правах как самостоятельная отрасль частное право, а также многие традиционные цивилистические воззрения и юридические принципы.

Ныне, к сожалению, не все благополучно в наших хозяйственных отношениях. Внедрение рыночных связей с помощью правовых мер происходило неоправданно быстро, без тщательной подготовки, зачастую чересчур прямолинейно, без учета психологии, менталитета товаропроизводителя при сравнительно низкой общей культуре населения. Поспешно и подчас бездумно проводились этапы приватизации, что привело, с одной стороны, к накоплению значительных богатств у формирующегося слоя олигархов, а с другой — к обнищанию основной массы населения. Явно недостаточен был контроль за исполнением законов. Сначала активно внедрялась в жизнь идея о всемерном ограничении роли государства в хозяйственной деятельности. Затем она постепенно была заменена принципом сохранения в определенных видоизмененных формах регулирующей роли государства (государственное прогнозирование, утверждение федеральных и региональных программ, государственная поддержка малого бизнеса, регулирование деятельности естественных монополий и др.). Эти меры уместно было бы осуществлять с помощью закона и в будущем.

Количественный анализ действующего нормативного массива в Российской Федерации показывает существенный рост объема нормативных правовых актов практически на всех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном, законодательном и подзаконном. Эта черта развития современного законодательства особенно важна с точки зрения задач, стоящих перед российскими законодателями. Россия переживает своеобразный правотворческий бум. Прежде всего следует отметить значительное усиление темпов законодательной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровне. За последние годы Государственная Дума принимает в среднем за год от 200 до 300 законов, а становятся законами примерно около 150—200. Ничего подобного не было в предшествующий, так называемый «застойный» период развития нашей страны.

580

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

Весь объем действующего федерального нормативного массива, по данным информационно-поисковой системы «Консультант-Плюс», составляет примерно 12—13 тыс. нормативных актов, из них 80% принято после вступления в силу действующей Конституции. За последнее десятилетие значительно увеличилось принятие практически всех видов федеральных нормативных актов. Начиная с 1994 г., т.е. с начала действия Конституции, и до настоящего времени утверждено около 1800 законов, из них 1288 продолжают действовать. Как известно, в 1991 г. в РСФСР действующих законов было всего 63.

Прослеживается определенная тенденция к общему увеличению принятия законов по годам, что свидетельствует о возрастании законодательной активности Государственной Думы. Что же касается снижения числа принимаемых законов за последние два года, то это объясняется, по-видимому, определенным сокращением дефицита законодательных решений, а также принятием довольно крупных по объему законов, требующих для своей обкатки и утверждения значительно большего времени.

Растет число действующих нормативных актов, принимаемых всеми иными правотворческими органами Федерации. При этом следует отметить, что на общем фоне роста числа источников права законы по сравнению с другими видами нормативных актов в процентном отношении остались на месте.

Несмотря на интенсивное развитие законодательной деятельности, общий объем законов в федеральном нормативном массиве остается на одном уровне — около 3,5—4%, учитывая, что в значительной мере активизировалась правотворческая работа других федеральных органов власти. Ныне официально действует более 1800 федеральных законодательных актов (законов РСФСР, законов РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов).

Одновременно важно отметить, что число законов в общем объеме актов, принимаемых Государственной Думой, не так велико, примерно 15—20%, в то время как постановления по вопросам законотворчества и организации работы Государственной Думы доходят до 55—60%.

Каковы приоритеты законодательной деятельности Государственной Думы по сферам государственной жизни? Здесь тоже прослеживаются определенные тенденции. По данным системы «Консультант-Плюс», в государственно-административной сфере (конституционное, административное, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, процессуальные отрасли) действует довольно значительное число законов, а в хозяйственной (гражданская, предпринимательская, финан-

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

581

совая) — в два раза больше. Что касается социального законодательства (трудовое, семейное, культура, здравоохранение), а также экологического, 'то цифры законов в этих отраслях значительно ниже. Такой расклад можно было бы объяснить принятием новой Конституции, существенными преобразованиями общественно-политической структуры страны, а также повышенным вниманием к совершенствованию хозяйственных отношений, внедрением законодательных основ рыночной экономики.

Весьма показательны также данные о правотворческой деятельности Президента РФ. Так называемое «указное» правотворчество бурно развивалось начиная с 1991 г., когда впервые была установлена должность Президента РФ. После принятия Конституции наступила определенная стабилизация числа нормативных указов, хотя их общее ежегодное число все еще довольно значительно. Ныне остаются действующими около 900 указов, принятых с 1994 г.

Недостаточно четкое конституционное распределение полномочий между Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ позволяет издавать указы по весьма значительному кругу вопросов, многие из которых должны были бы регламентироваться в законодательном порядке.

Относительно стабильны, если учесть некоторое повышение количества принятых нормативных постановлений, показатели правотворческой деятельности Правительства РФ. Всего ныне действует почти 3400 такого рода актов, а начиная с 1994 г. их принято почти 3000.

На фоне общего увеличения количества актов, принимаемых Государственной Думой и Президентом РФ, относительная стабильность числа издаваемых правительственных постановлений и уменьшение их удельного веса среди источников законодательства за последние годы можно было бы объяснить в первую очередь нестабильностью исполнительной власти за последние 10 лет, произвольной кадровой политикой, необоснованной и неоправданно частой перестройкой многих звеньев исполнительной власти.

Значительно растет число так называемых ведомственных актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. Ныне действует примерно 6 тыс. нормативных постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, принятых начиная с 1994 г. При этом ежегодно их издается все больше, причем темпы такого увеличения довольно значительны. Так, если в 1994 г. было утверждено 435 федеральных ведомственных актов, то в 2001 г. их количество

582

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

превысило 1000, что свидетельствует о возрастании роли и значения федеральных министерств и иных ведомств.

На фоне существенного увеличения общего объема всех нормативных актов в Российской Федерации прослеживается еще одна весьма примечательная тенденция: все большими темпами увеличивается объем законодательства субъектов РФ и муниципальных образований, причем разница в таких темпах с каждым годом возрастает. Ныне федеральное законодательство составляет менее 10% общего числа актов, в то время как в 1997 г. доля федерального массива равнялась примерно 15%.

Ныне в субъектах РФ действует более 20 тыс. законов. При этом прослеживается тенденция значительного увеличения числа региональных законов по годам. Так, в Башкортостане в 1994 г. было принято 29 законов, в 1997 г. — 55, в 2000 г. — 103, в Москве — соответственно 22, 58 и 47, в Вологодской области соответственно — 6, 57 и 158. В последующие три года общее количество законов по каждому региону практически сокращается, что отражает политику укрепления вертикали власти, возрастания роли федеральных органов власти.

Значительный и все возрастающий объем принимаемых нормативных актов характерен также для высших должностных лиц субъектов РФ (президентов, губернаторов, глав администрации, мэров) и их высших исполнительных органов. Ныне действует почти 130 тыс. такого рода актов, причем с каждым годом число таких актов увеличивается. Так, если в 1994 г. их было принято 7966, то в 1997 г. их количество увеличилось до 18 683, а в 2000 г. дошло до 25 720, что свидетельствует о повышении роли исполнительных структур региональной власти. Вместе с тем следует отметить снижение темпов принятия такого рода актов.

Что касается распределения регионального законодательства по сферам государственной деятельности, то она во многом одинакова по сравнению с федеральным правовым массивом. Хозяйственная сфера составляет наибольший объем — 40%, государственно-административная — 35%, социальная — 15%, экологическая — 10%. Как видно, на фоне повышенного увлечения хозяйственными вопросами и проблемами государственной власти и местного самоуправления в регионах несравненно меньшее внимание уделяется культуре, науке, образованию, а также социальным отношениям.

Приведенные количественные показатели позволяют сделать вывод об увеличении темпов и объема законодательной работы субъектов РФ, о возрастании роли регионального и муниципального законо-

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

583

дательства, перераспределении нормативного регулирования на места, ослаблении централизованного руководства и росте местнических тенденций за прошедшее десятилетие.

Одной из объективных тенденций развития законодательства современной России является повышение социальной значимости и авторитета закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, регламентирующего наиболее важные вопросы жизни страны и обладающего наибольшей юридической силой в системе источников права РФ. Закон непосредственно олицетворяет собой принцип народовластия в стране. Его верховный характер, авторитетность и непререкаемость — непреложные принципы любого цивилизованного общества, обязательное условие становления правового государства. Регулирование с помощью закона наиболее стабильно, устойчиво, не подвержено быстрым изменениям и корректировке и с этой точки зрения выгодно отличается от актов правотворчества исполнительных структур.

В любом государстве, основанном на принципе народовластия, заботящемся об устойчивом порядке и авторитете своей правовой системы, все важнейшие сферы отношений урегулированы только законом. Это касается в первую очередь основ общественного и государственного устройства страны, организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти, основных прав и обязанностей граждан-, способов их охраны и обеспечения, вопросов национально-государственной политики, правового статуса партий и других общественных объединений. К числу фундаментальных отношений, регламентируемых только законом, следует отнести также основные принципы экономического и социального развития страны, все главные вопросы финансовой политики: налогообложение, формирование и расходование бюджета, банковская деятельность. Недопустимо издавать вместо законов подзаконные акты по таким сферам жизни, как судебная система, судопроизводство, уголовная ответственность и порядок ее наложения, правила исполнения уголовных наказаний. Учитывая положение и роль средств массовой информации в государстве, их правовой статус также следует регламентировать только в законе.

Законов, как уже было отмечено, за последние годы принимается несравненно больше, чем за предшествующие десятилетия, и эта тенденция вполне оправданна. В то же время не следует бросаться в другую крайность, ратуя за безудержное увеличение их числа. В законодательной деятельности требуются разумная осмотрительность, экономия правовых средств. Ныне в средствах массовой информации, выступлениях депутатов и иных политических деятелей, в предложениях

584

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

партий, движений, других общественных объединений, отдельных граждан высказываются предложения о принятии законов по огромному спектру вопросов, в том числе достаточно мелких и частных. Нужно 'ли по большинству из них создавать именно законы? Ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов не дает необходимых результатов.

Принятие законов по сравнительно мелким, второстепенным вопросам во многом объясняется борьбой политических, ведомственных и корпоративных интересов, лоббированием со стороны хозяйственных и иных государственных и частных структур. Не всегда еще четко прослеживается роль основополагающих, опорных актов в отрасли или, соответственно, институте законодательства. Законы часто являются результатом компромисса между различными политическими силами и потому в значительной степени утрачивают свою эффективность уже в момент их принятия.

Законы, принимаемые по мелким, незначительным вопросам, теряют свою регулятивную престижность, качество основы правовой системы государства, мало чем отличаются от подзаконных актов.

Характеризуя состояние российского законодательства на современном этапе, следует отметить такую его черту, как активное взаимодействие национальной правовой системы и международного права, что отражает усиление сотрудничества между народами, государствами, регионами во всех основных сферах жизни, тенденцию глобализации проблем современного мира, углубление единства судеб всех народов и человечества в целом.

Усиление такого взаимодействия является одной из конституционных основ правовой системы России. В ч. 4 ст. 15 Конституции закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ — составная часть ее правовой системы. Определено также правило, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Объективной закономерностью развития мировой цивилизации стало постоянное расширение сферы применения принципов и норм международного права. Наряду с традиционными политическими и внешнеэкономическими отношениями между государствами, вопросами разоружения и сохранения мира на земле ныне в сферу международного права включается и ряд других проблем, составляющих в целом такое весьма модное ныне понятие, как глобализация. Это общие, наиболее важные направления развития всего человечества, объединенного ком-

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

585

плексом экономических, политических, духовных и природно-климатических потребностей населения всей планеты в целом. Среди таких направлений следует назвать, в частности, интернационализацию экономики, создание общемировой системы хозяйства, рост транснациональных компаний,'а также охрану природы, обеспечение экологической безопасности, единую ядерную политику государств, формирование международного информационного пространства, борьбу с международным терроризмом и др.

Нельзя забывать и о необходимости формирования механизма международного судебного и иного контроля и защиты естественных прав и свобод личности, создания общемирового правопорядка, строящегося на принципах гуманизма, справедливости, обеспечения свободы и процветания всех народов мира.

Очевидно, что такого рода общемировые проблемы, составляющие основу глобализации, должны решаться и обеспечиваться в первую очередь международным правом, а через него также и с помощью внутригосударственного законодательства. Все это лишний раз доказывает всемерное повышение значения международного права и распространение его влияния на российскую правовую систему.

Усиление взаимодействия международного и внутригосударственного права порождает много проблем: это соотношение Конституции РФ и международного договора, четкое и исчерпывающее определение перечня «общепризнанных принципов и норм международного права», которые в соответствии со ст. 15 Конституции являются частью российской правовой системы. Не согласованы также порядок определения коллизий между нормами международного договора и внутригосударственного законодательства, юридические процедуры их преодоления. Представляется необходимым подготовить и принять федеральный закон о порядке применения принципов и норм международного права в правовой системе РФ.

Принципиальная идея о том, что именно человек, его интересы и потребности должны лежать в основе регулирующего воздействия законодательства, предопределяет тенденцию к изменению степени и объема использования различных методов правового регулирования, их трансформации. Теперь они направляются в первую очередь на обеспечение свободы личности, удовлетворение ее духовных и материальных потребностей. Внедрение рыночных отношений также влияет на эту тенденцию, которая представляет собой одну из существенных черт современного российского законодательства.

586

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

Наряду с нормами-запретами, властными, категорическими установлениями закон предусматривает и дозволения, и стимулы, и рекомендации, и поощрения. Эффективность законодательства вовсе не связывается напрямую с жесткой регламентацией отношений, властным приказом, с усилением воздействия государства своими специфическими, властно-принудительными методами на хозяйственные структуры, личность, объединения людей.

Доля твердо предписывающих и четко очерченных предписаний значительно уменьшается. Вместо них в законодательстве подобающее место занимают определение общих целей, рамок регулирования, управомочивающие, стимулирующие и поощрительные нормы, рекомендации. Центр тяжести законодательного воздействия перемещается с жесткой регламентации отношений на договорное согласование и координацию поведения людей, деятельности предприятий, фирм, организаций, обеспечение их свободной самодеятельности.

Ныне все большее значение приобретает общедозволительный метод, обычно формулируемый так: «Дозволено все, кроме прямо запрещенного в законе». Он применим для частноправовых отношений и относится ко всем субъектам гражданского общества. Что касается обладающих властными полномочиями государственных органов и должностных лиц, то для регулирования их деятельности используется другой, так называемый разрешительный метод, согласно которому они имеют только те права, осуществляют те функции и действия, которые прямо предусмотрены в законе («разрешено лишь то, что прямо установлено в законе»). По этим двум правилам, отражающим тенденцию становления правового государства, ныне должно формироваться законодательство России.

По мере формирования рыночных отношений, расширяющих экономическую свободу, все большее распространение получает диспози-тивная форма регулирования, позволяющая сторонам правоотношений самим определять пути достижения намеченных целей, устанавливать права и обязанности с помощью договора, соглашения вместо жесткого императива, не дающего возможности выбора вариантов. Диспози-тивный метод предполагает четкое регламентирование лишь в том случае, если стороны сами не установили свои права и обязанности. Очевидно, что он характерен в первую очередь в сфере хозяйства, там, где жесткое регулирование препятствует взаимоотношению участников хозяйственного оборота, где их свободное волеизъявление объективно необходимо.

Рост значения диспозитивного метода служит ярким показателем возрастания роли частного права в нашей стране. Характерно, что в

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

587

сферу частного права все больше включается регулирование, наряду с хозяйственными, также отношений, связанных с землей и другими природными ресурсами. Закрепленные договором методы частного права все шире внедряются в трудовые отношения, охрану природы. Расширяется сфера договорных начал между супругами и другими родственниками в семейном праве. Все активнее используется административный договор.

При всех положительных качествах возрастания значения диспозитивного метода имеются и некоторые отрицательные моменты этой тенденции. Как известно, платные, коммерческие отношения, основанные на договоре, ныне активно внедряются в сферу здравоохранения, образования, культуры. Платное обучение, медицинские и другие услуги — типичное явление сегодняшних дней. Между тем, как верно отмечается в литературе, они вошли в противоречие с гарантированными Конституцией правами граждан в этих важнейших для людей сферах жизнедеятельности1.

Очевидно, что возрастание значения договорных отношений, методов стимулирования, поощрения не вытесняет применение традиционных, используемых в первую очередь в публичном праве методов, таких как запрет, позитивный императив, властное указание. Они характерны для таких отраслей законодательства, как административное, уголовное, уголовно-процессуальное и др. Ограничение, запрет, твердая обязанность нужны в законодательстве, и задача заключается в том, чтобы найти их оптимальное соотношение с общедозволительным регулированием как более тонким и гибким механизмом руководства страной, правового обеспечения преобразования российского общества.

Для законодательства России сегодняшних дней характерны также техническая отработанность принимаемых нормативных актов, упорядоченность их системы, активное использование выработанных юридической наукой и практикой правотворчества правил законодательной техники. Нынешние нормативные акты более четкие, доступные для восприятия и компактные. Законодатель опирается на неплохо зарекомендовавшие себя на практике виды актов, в том числе и новые (стандарты, методики и др.). Более четкими и единообразными стали их структура, язык и стиль изложения, что помогает толкованию и применению норм, их учету и машинной обработке. Вошло в практику издание нормативных актов в новой редакции с внесением всех офи-

Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 39—40.

588

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

циальных изменений и модернизацией их содержания и формы. Даются четкие определения используемых в законодательстве юридических терминов. Повышены требования к единообразию оформления проектов, унификации терминологии, использованию однотипных формулировок и конструкций и т.д. Несмотря на это, нормативно-правовые акты все равно технически не удовлетворяют современным требованиям.

Можно отметить еще одно качество законодательства России сегодняшних дней — это наметившаяся в последнее время тенденция к решительной стабилизации институтов власти: укрепление вертикали власти, реформирование Совета Федерации, создание на территории Российский Федерации семи округов, введение механизма ответственности органов государственной власти субъектов РФ перед федеральными органами за нарушение норм федерального законодательства.

Другой основной чертой российской законодательной системы ныне является тенденция к децентрализации правового регулирования, уменьшение роли и объема деятельности федеральных законодательных и исполнительных органов и передача значительного объема правотворческих полномочий на места. Четкая централизация системы, свойственная советскому периоду и позволяющая центральным органам непосредственно решать все важнейшие вопросы правовой политики, ушла в прошлое и ныне заменена идеей децентрализации на основе последовательного распределения правотворческих полномочий между федеральным центром, субъектами РФ и самостоятельными муниципальными образованиями.

Такая тенденция правового регулирования в нашей обширной и разнообразной по национальному составу и природным особенностям стране в принципе необходима, но имеет ограниченные пределы. Учитывая потребность создания в России сильного федеративного государства, с едиными целями, задачами, конституционной основой, хозяйственным комплексом, ею не стоит увлекаться, а следует проводить постепенно и в ограниченных пределах.

Ослабление централизованного регулирования ведет к разногласиям между отдельными частями единого федеративного государства, противоборству центра и мест. Оно способствует проявлению амбиций местных чиновников, хозяйственной неразберихе, возникновению противоречий между нормативными актами и судебной практикой разных уровней, поощряет правовой нигилизм.

В стране отсутствует четкое, развернутое и последовательное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

589

органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В результате многие проблемы конституционного характера решаются путем заключения внутрифедеральных договоров и соглашений, что расшатывает конституционные основы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, нарушает конституционный принцип равенства субъектов между собой.

Действие в субъектах РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральным законам, а также принятие органами местного самоуправления актов, противоречащих федеральному и региональному законодательству, — довольно типичное явление, особенно в правотворческой деятельности входящих в состав РФ республик, и оно является одним из основных недостатков правовой системы Российского государства.

Пока еще имеют место существенные пробелы в федеральном законодательстве. Очевидно, что всеобъемлющей полноты правового регулирования достигнуть крайне сложно. Как ни мудр и оперативен законодатель, жизнь идет вперед, появляются новые потребности и сферы отношений. Так, ныне возникает много неурегулированных отношений и споров по поводу жилья, земельных участков, дач, новых видов кооперативов, машин, гаражей и т.д. Необходимость установления детальных процедур разрешения таких дел сейчас как никогда актуальна. Роль законодателя сводится к тому, чтобы сократить до минимума возможные пробелы, активно отражать в законе динамику общественной жизни.

До сих пор нет четкого порядка разграничения сфер регулирования закона и указа Президента РФ, полномочий законодательной и исполнительной властей, отсутствует определение сферы правотворческой деятельности Президента РФ, вопросов, которые могут быть урегулированы только законом.

В современный период из-за интенсивного и порой просто хищнического использования природных ресурсов для развития хозяйства, военных, энергетических и иных нужд неизмеримо возрастает необходимость четкого и детализированного правового регулирования экологической безопасности планеты, охраны и защиты естественной среды. Действующее законодательство не обеспечивает в полной мере выполнения этих задач, и здесь общими нормами об охране природы не обойтись. Потребуется целая серия правотворческих решений всех уровней, начиная с законов и кончая муниципальными актами, о защите земли, воды, воздуха, недр, об атомной энергетике, о защите населе-

590

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

591

ния от радиационного облучения, о борьбе с экологическими катастрофами и т.д. Точно так же нужны в связи с принятием Трудового кодекса серьезное изменение и дифференциация регулирования трудовых отношений, учитывая изменение характера труда, его оплаты в условиях рыночной экономики, порядка прохождения воинской службы, в частности альтернативной, и т.д.

К сожалению, отсутствует достаточная нормативно-правовая база, обеспечивающая качественную подготовку и принятие проектов нормативных правовых актов. До сих пор не утвержден закон о нормативных правовых актах РФ, хотя его проект уже давно подготовлен и несколько лет тому назад прошел первое чтение в Государственной Думе.

Наличие пробелов в федеральном законодательстве и недостаточная оперативность принятия актов федерального законодательства подталкивают регионы к практике не всегда оправданного «опережающего правотворчества» по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Следует отметить также технические недоработки процесса законодательства: хаотичность в формировании нормативных массивов, «погоня» за количеством законов как самоцель, неоправданная поспешность подготовки проектов важнейших правовых решений, игнорирование выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники, недостатки в планировании правоподготовительной работы и т.д.

Во многих случаях проекты готовятся наспех, без внимательного и вдумчивого изучения нормативных новелл, анализа прогнозов их эффективности, соответствующих экономических, финансовых, экологических и иных расчетов. Бывают случаи, когда Государственная Дума за один день принимает десятки законов. Все это снижает престиж закона, идею его общеобязательности, способствует оправданию игнорирования и нарушения правовых норм.

Не всегда в нормативных актах даются определения специальных терминов и выражений, часто отсутствует единство терминологии. Статьи ряда законов чрезмерно громоздки и слабо структурно отработаны. Нет единства в рубрикации нормативных актов, нумерации их структурных частей, неудачны язык и стиль некоторых принимаемых предписаний. Не всегда вместе с принятием нового акта аннулируются старые акты и их отдельные части по тому же вопросу, вносятся в них необходимые изменения и дополнения.

Часты еще примеры внесения изменений и дополнений в недавно принятые законы, что свидетельствует о спешке при их подготовке, недостаточной юридической и содержательной проработке проектов. Так, с 1994 г. по настоящее время включены изменения и дополнения в более чем 800 федеральных законов, причем большинство из них — это акты, принятые недавно, уже в 1990-е гг. Характерный пример неоднократного внесения изменений и дополнений — Федеральный закон от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан».

Важно также отметить, что по мере работы Государственной Думы число законов о внесении изменений и дополнений в ранее принятые законы все время возрастает. Так, если в 1991 г. было принято 12 такого рода законов, то уже в 1998 г. их количество возросло до 69 при почти одинаковом количестве вновь принимаемых в эти годы законов. В числе таких законодательных работ Государственной Думы за последние годы — законопроект о внесении изменений в действующие законы.

Идея о возрастании роли закона позволяет критически отнестись к ведомственному правотворчеству, которое, как представляется, все еще неоправданно широко используется в юридической практике. Без опоры на закон оно часто создает вредный психологический настрой на то, что следует в первую очередь руководствоваться не кодексами и другими законами, а ведомственными циркулярами. Господство инструкции свидетельствует о приоритете канцелярских начал в управлении, об отсутствии твердых законодательных его основ. Гипертрофированное значение ведомственного приказа — питательная почва для падения престижа закона, юридическая ширма своеволия ведомств.

Конечно, полностью ликвидировать ведомственное правотворчество было бы неверно. Эта цель утопична, и издание ведомственных приказов, инструкций и иных нормативных актов в разумных пределах вполне оправданно. Все правила частного, конкретного содержания в законе, указе либо постановлении правительства практически предусмотреть нельзя. Главное, чтобы ведомственные акты принимались не на пустом месте, а на основании и во исполнение закона, служили средством его развития и конкретизации, распространяли свое действие преимущественно на работников соответствующих ведомств. Очевидно, что установление и охрана прав и свобод личности, их объединений не должно быть предметом ведомственного регулирования, где защита «ведомственного» мундира, обеспечение нужд своих предприятий и учреждений стоят зачастую выше личности и ее интересов.

592

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

Серьезным недостатком является также наличие в действующей системе законодательства Российской Федерации и ее субъектов устаревших, фактически недействующих актов, подлежащих незамедлительной ревизии — отмене или корректировке их содержания, приведению их в соответствие с Конституцией и действующими законами. Без такой ревизии невозможно создание полноценного Свода законов РФ, сводов (собраний) законодательства субъектов РФ, необходимость издания которых становится все более актуальной.