§ 1. Предмет административного права и исполнительная власть

Предметом каждой отрасли права является определенная сфера общественных отношений (человеческих связей), регулирование которых осуществляется нормами этой отрасли права. Административное право – одна из самостоятельных отраслей права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Поэтому при изучении предмета данной отрасли права необходимо прежде всего уяснить, что такое исполнительная власть, в чем ее сущность и социальное назначение.

В юридическом смысле под властью обычно подразумевают право, возможность и полномочия субъекта (органа, должностного лица, представителя власти и др.) подчинять кого-либо своей воле; распоряжаться чьими-либо действиями; признание одного властвующим, управляющим, а другого подвластным, управляемым. В общественных отношениях, которые складываются в социальной сфере между людьми и их объединениями, между обществом и личностью, государством и гражданином, управляющую сторону называют субъектом, а управляемую – объектом управления. Объекты управления могут находиться в полном (организационном) или некотором подчинении субъекту управления. Управляющее воздействие на участников какой-либо деятельности, на сознательно-волевое поведение людей, на организацию общественных отношений для достижения определенных целей оказывают как государственные, так и негосударственные органы. Поэтому управление в социальной сфере делится на два вида: государственное и негосударственное (см. схему 1). Отношения между субъектом и объектом управления характеризуются взаимными правами и обязанностями, а также существующими видами ответственности за свое поведение.

Схема 1. Организация управления в социальной сфере Российской Федерации

Государственное управление – это один из видов деятельности государственных органов Российской Федерации по осуществлению государственной власти, реализации государственно-властных полномочий. Однако объем их государственно-управленческих (административных1) полномочий неодинаков, что объясняется существующим государственным устройством страны.

Сущность и структура государственной власти юридически закрепляются в Конституции2 и конституционных законах. Государственная власть опирается на законодательство, государственный аппарат, материальные ресурсы, денежные средства, механизмы убеждения и принуждения. При этом она должна быть носительницей определенной идеи, иметь нравственное оправдание, обладать легитимностью, т.е. общественным признанием.

Согласно ст. 10 и 11 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей – на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это означает, что Конституцией закреплены широко распространенный в странах Запада и оправдывающий себя уже на протяжении двух столетий принцип разделения единой системы государственной власти на три ее ветви по горизонтали.– законодательную, исполнительную и судебную, а также принцип четкой вертикальной субординации. Основные понятия на этот счет сформулированы в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»3. Предмет ведения Российской Федерации – сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией исключительно к компетенции Российской Федерации, предмет ведения субъекта Федерации – к компетенции субъекта Федерации, предмет их совместного ведения – к компетенции и Федерации, и ее субъекта. Компетенция органа государственной власти – совокупность его полномочий по предметам ведения. Полномочия органа государственной власти – его права и обя

1 Латинское слово «администрация» в переводе на русский язык означает «управление», «руководство».

- Там, где по тексту следуют слова «Конституция», «Президент», «Правительство», «Закон» и др., имеются п виду Конституция, Президент, Правительство. Закон И т.д. Российской Федерации, если иное не оговорено в самом тексте.

J Собрание законодательства Российской Федерации (Далее – СЗ РФ). 1999. № 26. Ст. 3176.

занности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных полномочий.

Ветви власти взаимосвязаны, но в то же время характеризуются определенной самостоятельностью. Каждый государственный орган выполняет предназначенную ему часть работы по реализации государственных функций. В России государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды Российской Федерации. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).

Функциями органов законодательной власти являются: законодательная, т.е. подготовка и принятие законов, и контрольная – в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией (ст. 101, 103, 114).

Органы судебной власти призваны в соответствии со ст. 118 Конституции рассматривать конституционные, уголовные, гражданские и административные дела. Кроме того, на судебную власть возложено осуществление контроля за законностью в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, представителей власти. Порядок реализации этой функции определен рядом законов.

Что же касается ветви исполнительной власти, то она осуществляет функции организационно-управленческого, исполнительно-распорядительного характера. Практически они выполняются специальными органами государства – органами исполнительной власти, деятельность которых реализуется на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам, государственным комитетам, федеральным службам и иным федеральным органам исполнительной власти, их территориальным органам, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.

Деятельность указанных органов по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством ранее называлась государственным управлением. После того, как юридически было закреплено разделение государственной власти на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную – вместо термина «государственное управление» стали употреблять термин «исполнительная власть». Вместе с тем в законодательстве федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации часто называются органами, осуществляющими

государственное управление'. Хотя понятия эти весьма близки, поскольку исполнительная власть реализуется в виде государственного управления, однако следует учитывать, что понятие «государственное управление» – шире понятия «исполнительная власть», так как некоторые управленческие функции выполняются и другими органами государственной власти наряду с их главными функциями. Так, органы судебной власти наряду с осуществлением правосудия – своей главной функцией – одновременно осуществляют при рассмотрении конкретных дел контроль за законностью актов органов исполнительной власти и внутреннее управление, выражающееся в руководстве деятельностью аппаратов судов и других судебных работников.

Что касается Президента, то, согласно ст. 80 Конституции, он является главой государства и не возглавляет, как это было ранее, систему органов исполнительной власти. Президент страны согласует, координирует деятельность всех ветвей и структур государственной власти; в то же время он обладает широкими полномочиями и может активно влиять на формирование и деятельность органов исполнительной власти.

Цели, функции и задачи государства, на реализацию которых направлена деятельность органов исполнительной власти, закреплены в законодательстве, прежде всего в Конституции.

Функции органов исполнительной власти – исполнять законы и следить за их исполнением, что и отражено в названии этих органов. Законодательные органы разрабатывают и принимают законы, органы исполнительной власти их исполняют, претворяют в жизнь. Последние наделены правом принимать решения по своему усмотрению, но в рамках закона, и издавать нормативные правовые акты, а также ненормативные акты – акты применения права (например, приказы или распоряжения о назначении государственных служащих на соответствующие должности). Все эти решения и акты должны основываться на законах и соответственно конкретизировать и развивать их, т.е. быть подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется распорядительной.

Основными направлениями деятельности (функциями) органов исполнительной власти являются:

прогнозирование – предвидение изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основе наличной информации, в том числе научной;

планирование – определение направлений, целей, задач и ожидаемых результатов, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей той или иной управляемой деятельности;

1 СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4471; 1997. № 5. Ст. 610; N9 12. Ст. 1419.

организация управляющей и управляемой подсистем (например, создание органов управления, определение их функций, подчиненности, прав и обязанностей, подбор и расстановка кадров и т.д.);

правовое регулирование – установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур;

общее руководство и оперативно-распорядительная работа;

предварительная и текущая координация (согласование) действий различных органов управления, должностных лиц, организаций;

контроль – проверка фактического положения дел для выявления и устранения нарушений в исполнении законов, планов, программ и принятия мер, в том числе к нарушителям установленного порядка;

учет людских, материальных, денежных и иных средств (ресурсов) для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности и, в частности, ее конечных результатов;

информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;

методическое руководство;

кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и т.п.

Перечисленные функции характерны для структур исполнительной власти. Их подробное исследование и совершенствование – предмет теории социального управления и ее государственно-правовой модификации – теории государственного управления, выделившейся из теории административного права, но теснейшим образом с ней взаимодействующей, равно как и с практикой администрирования.

Органы исполнительной власти осуществляют процесс управления, включающий выработку и принятие решения, организацию его исполнения, контроль за исполнением и подведение итогов. Характерной чертой исполнительной власти является наличие четкой, иерархически выстроенной системы органов управления и корпуса профессиональных служащих, которыми они укомплектованы. В их распоряжении имеются материальные и денежные средства, людские и информационные ресурсы. В процессе реализации их полномочий обеспечиваются права, обязанности и законные интересы физических и юридических лиц, нормальная деятельность различных организаций государственного и негосударственного секторов экономики. Вот почему вопрос об устройстве исполнительной власти относится к числу важнейших в формировании эффективной российской государственности. Первоочередное внимание при этом уделяется поиску оптимизированных структур исполнительной власти и их взаимоотношениям, правильному определению компетенции каждого ее органа и должностного лица,

укреплению исполнительской дисциплины, повышению деловой квалификации и ответственности всех государственных служащих. В Послании Президента Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г.1 было подчеркнуто, что стала очевидной необходимость дальнейшего реформирования исполнительной власти. При этом отмечена необходимость радикального усиления регулирующих и контрольных функций органов исполнительной власти вместо директивного управления; повышения роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений и упреждающих мер; определения форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти, а также контроля общества за деятельностью государственного аппарата.

Таким образом, главное в сущности органов исполнительной власти – это наличие полномочий и реальных возможностей по реализации государственных функций организационно-управленческого и исполнительно-распорядительного характера; использование при реализации этой деятельности правовых актов управления, выражающих государственный (публичный) интерес.

Иной является сущность негосударственного управления, которое осуществляется исполнительными органами в системе местного самоуправления, в общественных объединениях, религиозных объединениях и частных организациях. Действующее законодательство не наделяет их государственно-властными полномочиями, так как на них возложены иные виды социального управления2.

На основании изложенного можно сделать вывод о предмете административного права. Его составляет широкий круг общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся при осуществлении государственного управления. По своей направленности и целям регулирования их нормами административного права управленческие отношения могут быть как внешними, так и внутриоргани-зационными (см. схему 2).

Внешними называются отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия органов исполнительной власти, так как управляющее воздействие со стороны органов исполнительной власти оказывается на волю и поведение управляемых внешних объектов. Внешними считаются отношения:

между различными органами исполнительной власти (соподчиненными и несоподчиненными);

1 Российская газета. 1997. 7 марта.

2 Подробно об этом см. в главе 5.

Схема 2. Предмет административного права

между органами исполнительной власти и гражданами;

между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении предприятиями, учреждениями и организациями;

между органами исполнительной власти и органами судебной власти;

между органами исполнительной власти и негосударственными организациями в случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Внутренние (внутриорганизационные или внутрисистемные) управленческие отношения возникают в процессе деятельности не только органов исполнительной власти, rfo и субъектов законодательной (представительной) и судебной властей, а также органов прокуратуры при руководстве ими их аппаратами.