§ 1. Организационно-правовая система управления

В результате приватизации государственных и муниципальных предприятий в России стала складываться качественно новая экономическая система, которая строится на рыночных принципах хозяйствования, признания свободы предпринимательства, в частности лиц, владеющих частной собственностью, а также субъектов естественных монополий. Однако для нормальной жизнедеятельности общества, кроме рыночной саморегуляции, обязательно требуется государственное вмешательство в экономическую и социальную сферы. Полной свободы рыночных отношений не было никогда и ни в одной стране мира. И в России лишь путем усиления государственного регулирования можно укрепить здоровые рыночные механизмы, включая частную собственность и инициативу. Государственное вмешательство необходимо, чтобы упредить, нейтрализовать стихийные процессы, возможные негативные последствия деятельности частных собственников и монополистов. Это вмешательство выражается в осуществлении государством антимонопольной политики и регулирования деятельности субъектов естественных монополий, в поддержке предпринимательства.

Антимонопольная политика – это политика, направленная против монополизма, т.е. против абсолютного преобладания на рынке единоличного поставщика или продавца, против концентрации производства и сбыта в руках некоего хозяйствующего субъекта при его исключительных правах осуществлять экономическую деятельность в определенной сфере. Монополизм является одной из самых серьезных помех осуществлению радикальных экономических реформ в России, так как позволяет устанавливать цены независимо от себестоимости продукции, поскольку если нет конкуренции, нет и снижения цен. Попытки внедрения рыночного механизма при отсутствии реальной конкуренции усиливают кризисные явления в экономике.

Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры), утвержденная постановлением Правительства от 9 марта 1994 г.1, устанавливает цели, приоритеты и

1 САПП РФ. 1994. № 14. Ст. 1052.

место демонополизации экономики и развития конкуренции в общей политике экономических реформ, этапы и методы формирования и развития конкурентной среды, задания и мероприятия по демонополизации экономики и развитию конкуренции на федеральном, отраслевом и региональном уровнях, а также ограничения деятельности в этой области. Целью государственной политики демонополизации экономики и развития конкуренции является повышение эффективности общественного производства на основе рыночного регулирования экономических процессов.

Демонополизация экономики и развитие конкуренции взаимосвязаны с финансовой стабилизацией, антиинфляционными мерами, а также инвестиционной и экспортно-импортной политикой. Положения Государственной программы используются при формировании других федеральных программ, в том числе программ структурной перестройки развития экономики в целом и отдельных ее секторов, а также программ социально-экономического развития регионов.

Прямая защита конкурентной среды и хозяйствующих субъектов от монополизма осуществляется на основании Закона РСФСР от 24 декабря 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1.

В ходе экономических преобразований потребовалось создать новое законодательство, определяющее правовые основы деятельности естественных монополий. 28 февраля 1995 г. были приняты Указы Президента «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов) «2 и «О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации»3, а 17 августа 1995 г. – Федеральный закон «О естественных монополиях»4. В законе естественная монополия характеризуется как такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса эффективно в отсутствие конкуренции. Государственному регулированию подлежит деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, являющихся естественными монополиями. Это, в частности, транспортировка нефти, нефтепродуктов и газа по магистральным трубопроводам, производство электрической и тепловой энергии и предоставление услуг по их передаче; железнодорожные перевозки в труднодоступные районы страны; услуги транспортных терминалов, морских и речных портов и аэродромов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

1 СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977; 1998. № 19. Ст. 2066; 2000. № 2. Ст. 124.

: СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 859.

3 Российская газета. 1995. 3 марта.

4 СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

Закон определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителя и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.

Закон предусматривает образование федеральных органов исполнительной власти, которые вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах принадлежащей им компетенции. Органы регулирования естественных монополий выполняют свои задачи и функции, применяя такие меры, как ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня; определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установления минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (регулируемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Одной из важнейших проблем государственного регулирования экономики является контроль за естественными монополиями, прежде всего в таких отраслях, как электроэнергетика, газовая промышленность, железнодорожный транспорт. Практика показывает, что механизм ценового регулирования без жесткого государственного контроля малоэффективен. Необоснованный рост цен и тарифов в этих отраслях в последние годы позволял естественным монополиям (РАО «ЕЭС России», «Газпром», Министерство путей сообщения и др.) увеличивать издержки, не заботясь о повышении эффективности. Здесь поддерживается излишняя занятость при заработной плате, намного превышающей среднюю. Не урегулированы платежно-расчетные отношения с потребителями продукции и услуг естественных монополий. В результате эта сфера стала одним из основных источников неплатежей в народном хозяйстве, а высокие цены и тарифы на услуги естественных монополий существенно ограничивают потенциал развития и конкурентоспособности российской промышленности. Поэтому Указом Президента от 28 апреля 1997 г. были одобрены Основные положения структурной реформы в сфере естественных монополий1, которая проводится в жизнь. Особенности признания несостоятельными (банкротами) субъектов естественных монополий топливно-энергетичес

1 СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2132.

кого комплекса и проведения процедур их банкротства определены х Федеральным законом от 24 июня 1999 г.1

В качестве главной цели реформирования естественных монополий признается снижение издержек, повышение эффективности их функционирования, обеспечение «прозрачности» их деятельности и финансовой отчетности.

Важным направлением в деятельности органов исполнительной власти является реализация государственной политики в области содействия и укрепления предпринимательского сектора экономики страны.

Федеральный закон от 14 июня 1995 г. «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»2 предусматривает формы и методы государственного стимулирования и регулирования деятельности субъектов малого предпринимательства.

Постановление Правительства от 18 декабря 1995 г. утвердило Федеральную программу государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1996 – 2000 годы3. В документе отмечается, что малые предприятия все более последовательно выполняют функции накопления капитала, сглаживания острых социальных конфликтов, характерных для переходного состояния российской экономики. Однако в развитии малого предпринимательства сохраняется ряд негативных тенденций. Особое беспокойство вызывают недостаточные темпы развития малых предприятий в промышленности, строительстве и инвестиционной сфере. Поэтому задачами Правительства являются:

создание правовых, экономических и организационных условий для устойчивого развития малого предпринимательства в качестве важнейшего условия подъема и структурной перестройки российской экономики;

целенаправленное формирование системы государственной и общественной поддержки малого предпринимательства;

создание новых рабочих мест, открытие и поддержка малых предприятий в производственной, инновационной и социальной сферах для обеспечения рынка отечественными товарами и услугами, поддержание деловой и инновационной активности, развитие конкуренции на рынке товаров и услуг;

инициирование финансово-кредитных и инвестиционных механизмов, а также новых источников финансирования предпринима

1 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.

- СЗ РФ. 1995. № 25 Ст. 2343.

3 СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 100; 2000. № 8. Ст. 959.

тельской деятельности, прежде всего за счет собственных возможностей эффективно развивающихся малых предприятий.

В последние годы наше государство стало уделять особое внимание проблеме производства и продажи алкогольной продукции. Фактически оно отказалось от традиционной государственной монополии на производство алкоголя и его продажу, а ограничилось государственным контролем в этой сфере. Однако несмотря на то, что в 1995–1998 гг. был принят ряд указов Президента и постановлений Правительства по этим вопросам, органам исполнительной власти не удалось добиться существенного увеличения поступлений налогов в бюджет от продажи алкогольной продукции. Более того, на российском винно-водочном рынке сложилась парадоксальная ситуация, когда прилавки буквально ломились от спиртного, его реализация увеличилась, а поступления в бюджет становились нее меньше и меньше. При этом большинство отечественных ликеро-водочных заводов оказалось на грани банкротства. Засилье неконтролируемого импорта и подпольной продукции приняло угрожающий характер. Поэтому важнейшей мерой государственного контроля стало лицензирование на импорт спиртных напитков, а также установление жесткого контроля за изготовлением и продажей отечественного алкоголя. Многие меры предусмотрены Федеральным законом от 7 января 1999 г. «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции»1. Специальные и акцизные марки, повышение требований к лицензированию, сертификация, регулирование отпускных цен. изъятие из незаконного оборота спиртосодержашей продукции, установление государственного и общественного контроля и ответственности за нарушение закона должны, по мнению Правительства, значительно увеличить ежемесячные поступления в бюджеты всех уровней.

Организация управления антимонопольной деятельностью и поддержки предпринимательства представлена на схеме 22.