§ 1. Организационно-правовая система управления

Содержание деятельности органов управления в сфере экологии за последние годы значительно расширилось и стало частью не только хозяйственной сферы, но и социально-культурной (наука, здравоохранение) и административно-политической (оборона, юстиция). Эта область управления превратилась в межотраслевую. Она прямо или косвенно затрагивает интересы каждого человека.

По утверждению ученых-экологов, защита окружающей среды и природных ресурсов уже в ближайшее десятилетие станет одной из главных проблем для всего человечества. Основными причинами кризисной экологической ситуации является несоответствие между потребностями растущего населения на планете и ресурсами истощаю

1 СЗ РФ. 1994. № 23. Ci. 2566; 1995. > 10. Ст. 894; 1997. Nl> 42. Ст. 4788.

2 СЗ РФ. 1999. №35. 01.4303.

щейся природы, снижение стабильности биосферы, ухудшение генофонда человека, парниковый эффект.

В связи с глобальной угрозой изменения климата страны – члены ООН в 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию подписали рамочную Конвенцию ООН об изменении климата, которая ратифицирована Российской Федерацией 4 ноября 1994 г.' и вступила в силу с марта 1995 г.

В целях выполнения обязательств по реализации этой рамочной Конвенции ООН Правительством нашей страны 19 октября 1996 г. принята Федеральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий»2. Задачами Программы, рассчитанной на 1997–2000 гг., являются: уменьшение ущерба от опасных изменений климата; обеспечение органов исполнительной власти информацией о текущих и прогнозируемых изменениях климата и их последствиях; создание научно-технической и нормативно-правовой базы по предотвращению опасных изменений климата и адаптации развития экономики России к изменениям климата.

Для России характерен крайне низкий уровень осознания обстановки, сложившейся к экологической среде. Это особенно заметно в отношении использования Севера, весьма чувствительного к человеческому воздействию. Уязвимыми к изменениям климата являются сельское, лесное и водное хозяйство. Это связано главным образом с перераспределением осадков и увеличением числа засух. Значительны размеры территорий, пораженных водной и ветровой эрозией почв. В ряде областей в крайне неудовлетворительном состоянии находятся мелиорированные земли. Почвы, леса, животный мир деградируют. В результате – много экологически бедственных территорий (Байкал, Каспийское море. Курилы, Ладожское озеро, бассейн Волги. Алтай. Уральский регион). Практически половина населения живет в неблагоприятных экологических условиях, особенно в Кемеровской области и Башкирии, и в таких крупных городах, как Москва, Нижний Новгород, Екатеринбург, Самара. Основные источники загрязнения среды – экологически опасные предприятия, а в крупных городах – автотранспорт (на его долю приходится 70%). Ущерб от экологических правонарушений вплотную приблизился к половине напионапьного дохода. В то же время в силу различных причин проблемам зашиты природных ресурсов и охраны окружающей среды уделяется явно недостаточно внимания-'.

13 РФ. 1944. М: 28. Ст. 2927. СЗ РФ. 1996, V>44. Ст. 5012. Росгшккле net»!п. 1997. 23 и 28:

Совершенно очевидно, что управление в сфере экологии должно осуществляться научно обоснованно, с точным учетом совокупного действия экологических факторов. Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния.

Система экологического законодательства РФ состоит из днух подсистем – природоресурсового и природоохранителыюго. Природоре-сурсовое посвящено рациональному использованию природных ресурсов. Это – Земельный кодекс. Лесной кодекс1, Водный кодекс2, Федеральный закон «О недрах»3 и др.

Система природоохранительного законодательства включает в себя значительное количество нормативных правовых актов. Они регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы ради сохранения природных богатств и естественной среды.обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений. Важнейшими из таких нормативных актов являются Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. <-О6 охране окружающей природной среды»4, Федеральные законы от 23 ноября 1995 I'. «Об экологической экспертизе»-11, от 19 июля 1998 г. «О, гидрометеорологической службе»«, от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха»7, постановление Правительства от 10 января 1999 г. «О федеральной целевой программе «Охрана лесов от пожаров па 1999-2005 годы»8 и др.

Таким образом, по вопросам экологии имеется обширный массив нормативного материала. Однако на. практике многие его положения нарушаются, а природе наносится огромный ущерб. Имеется и ряд острых текущих проблем, например, по использованию, хранению и уничтожению ядерных отходов; ликвидации химического оружия; использованию отходов производства и потребления; сохранению национальных парков и других важных объектов природной среды; по вопросу экологического воспитания населения и борьбе с браконьерством1'.

1 СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 610.

: СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471: 1996. № 5. Ст. 490.

3 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823; 1999. М' 7. С г N79; 2000. № 2. Ст. 141.

4 Ведомости РСФСР. 1992. № 10 Ст. 457.

« СЗ РФ. 1995. № 4S. Ст. 4556.

'' СЗ РФ. 1998. NL> 30. С г. 3609.

7 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст, 2222

s СЗ РФ. 1999. №4. Ст. 554.

4 СЗ РФ. 1998. N'> 2'. Ст. 3009; л'« ЗП. С г. 37F9; 1949 V IX. Ст. 22Л).

Главная роль в реализации требований действующего законодательства принадлежит государственным органам.

Структуру федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство, на которое ст. 6 Закона «Об охране окружающей природной среды» возложен ряд задач. Правительство:

осуществляет реализацию государственной экологической политики и соответственно разработку и реализацию государственных, межгосударственных и региональных экологических программ;

координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, учреждений и организаций в области охраны окружающей природной среды;

устанавливает порядок образования и использования внебюджетною экологического фонда;

устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов;

устанавливает порядок определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;

принимает решение о прекращении деятельности предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности и подчинения, в случае нарушения ими природоохранительного законодательства.

Важнейшую роль в управленческой деятельности в сфере экологии играют Министерство природных ресурсов, Государственный комитет по охране окружающей среды и Федеральная служба лесного хозяйства России. В этой деятельности в соответствующих сферах участвуют и другие федеральные органы исполнительной власти – министерства: сельского хозяйства и продовольствия; по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед-с'пшй; государственные комитеты: по земельной политике; по рыболовству: федеральные службы: геодезии и картографии, по гидромете -оролоши и мониторингу окружающей среды; пограничная служба, а также федеральные надзоры. Кроме того, в охране окружающей среды немалая роль принадлежит органам исполнительной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления, гражданам и их общественным объединениям (движение «зеленых» и др.).

Организация управления в сфере экологии представлена на схеме 27.

Схема 27. Организация управления в сфере экологии