5.1. Система государственной службы в странах с федеральным типом административно-государственного управления (Германия, США)

Германия. Среди европейских стран с федеральным типом административно-государственного управления наиболее влиятельной является Германия. Обратимся вначале к истории германской бюрократии.

Пруссия и ее правящий класс — юнкеры — наложили свой отпечаток на германскую администрацию. Покорность, работоспособность и трудолюбие — все эти качества с самого начала культивировались аристократическим юнкерством. Уже в XVIII веке прусский король Фридрих Великий, имевший страсть к эффективной администрации, организовал университеты для подготовки бюрократов. При объединении Германии под прусским господством прусский административный стиль распространился на новую нацию. Демократические принципы управления не ценились среди германских администраторов — преданность императору была более важной. Одной из причин, приведших к краху Веймарской республики (1919—1933), было то, что класс государственных служащих не испытывал ничего, кроме презрения к демократии. С появлением Третьего Рейха бюрократы с готовностью устремились к Гитлеру.

Крах гитлеровской Германии значительно изменил дух и структуры боннской бюрократии. Сегодняшние гражданские служащие в этой стране привержены демократии. Они получают профессиональную подготовку на последних курсах в различных университетах страны. Боннские бюрократы имеют тенденцию педантично следовать духу Римского права, искусно сведенного в неизменный кодекс, что придает гражданским служащим отчасти догматический, книжный образ мышления.

В последние десятилетия произошли значительные изменения в «политическом мировоззрении» чиновников, иной стала их роль в политической жизни страны. Государственные служащие Германии — это уже не то «особое сословие», каким оно было в германской империи. Давно нет претензий на «независимость и надпартийность» государственного аппарата, что было характерно для бюрократии Веймарской республики. Английский политолог К. Дайсон (профессор Ливерпульского университета) справедливо отмечает, что в послевоенные годы образ немецкого чиновника — объективного и беспристрастного вершителя общественных интересов — был основательно поколеблен. Он также подчеркивает, что развитие бюрократии в Германии осуществлялось при направляющем воздействии политических партий1.

Действительно, ведущая роль партий в политическом процессе Германии (закрепленная Основным законом) оказывала и продолжает оказывать серьезное влияние на развитие системы государственного управления. Следует выделить ряд факторов, способствовавших активной роли политических партий в становлении и эволюции системы государственной администрации в Германии:

• концепция «надпартийности и политической нейтральности» бюрократии была скомпрометирована в период нацизма;

• процесс денацификации системы государственной службы не дал желаемых результатов, что привело к возникновению феномена партийного «патронажа» — покровительства по отношению к государственной администрации;

• именно партии как наиболее «надежные» институты пользовались полной поддержкой западных союзников;

• наличие членов партии на государственной службе рассматривалось как гарантия лояльности бюрократии к политическому режиму.

В результате борьбы политических партий (прежде всего СДПГ и ХДС/ХСС) за влияние на органы государственной администрации возникли и утвердились определенные принципы партийного «патронажа». Важнейшим среди них является принцип пропорционального представительства партий в органах государственного управления. Вместе с тем партии стремятся расширить свое влияние в системе государственной администрации, назначая своих членов на ключевые посты в высших звеньях министерской бюрократии.

Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. Чиновники, избранные в Бундестаг или Земельный парламент, пользуются правом двухмесячного отпуска на время избирательной кампании. Наряду с депутатским содержанием они продолжают получать значительную часть своего основного жалованья. Кроме того, они сохраняют право на получение пенсий для государственных служащих. Иными словами, чиновники в Германии представляют собой привилегированную политическую группу. Их профессиональная компетентность и финансовая независимость позволяют им добиваться значительного продвижения в партиях. В отличие от многих европейских стран (Великобритании, Франции и США), карьера государственного служащего в Германии не является альтернативной политической карьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.

Рассмотрим основные уровни административно-государственного управления в Германии.

Современное правительство Германии имеет достаточно сильную федеральную администрацию. Теоретически она отвечает за контроль иностранных дел, сбор налогов, оборону, транспорт, почтовую службу, программы социального обеспечения и разведывательную деятельность. Но на практике федеральное правительство контролирует только наиболее общие внутренние программы. Даже сбор налогов центральная администрация осуществляет совместно с правительствами земель. Большинство же внутренних программ осуществляется администрацией земель при общем федеральном руководстве.

Сегодня в Германии каждая из 16 земель имеет собственную конституцию и свою организацию управления. Административные учреждения земель составляют единую систему с соответствующими федеральными административными учреждениями. Область их компетенции распространяется на образование, местное хозяйство, деятельность полиции, здравоохранение, социальное обеспечение. Земли в административном отношении делятся на округа, округа — на уезды, уезды состоят из общин. Вся полнота административной власти в округе сосредоточена в руках регирунгс-президента, назначаемого правительством земли. При нем действует регирунгс-президиум, члены которого тоже назначаются сверху. В уездах органом исполнительной власти является ландрат. В компетенцию администрации ландрата входит местный бюджет, налоги и все коммунальное хозяйство.

В городских общинах функции исполнительного органа выполняет бургомистр — профессиональный чиновник, назначаемый городским советом на 8—12 лет. В некоторых городах существует коллегиальный исполнительный орган — магистрат, в состав которого входят профессиональные чиновники, назначаемые также на 8—12 лет.

Интересно, что в Германии сегодня нет понятия «государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность2. Понятие «публичная служба» охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием различения выступает правовая форма назначения: для чиновника — издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего — заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 г. По этому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков. Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников: А1—А5 — низшие чины (вспомогательно-технические); А6—А9 — средние чины (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-секретари); А10—А13 — высшие чины I ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-атаманы); А14—А16 — высшие чины II ступени (высшие правительственные советники). Материальное содержание чиновников составляется из основного оклада, территориальной надбавки, надбавок на детей, за выслугу лет, за звание. Размеры, структура и динамика выплат определяются специальным законом об оплате3.

Особую группу составляют политические и почетные чиновники. Институт политических чиновников сложился в Германии в конце XIX века. Смысл этого института заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программе сотрудники администрации. Тем самым в случае смены кабинета и его политической платформы как бы обеспечивается реализация новых политических установок в деятельности администрации. В настоящее время основы федерального законодательства о праве чиновников так определяют статус политического чиновника: «Пожизненно назначенный чиновник в любое время может быть временно переведен на пенсию, ибо определенная занимаемая им должность обязывает его к принятию основных политических установок и целей правительства»4. К политическим чиновникам относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента; руководители отделов в министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве по делам печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата; руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные советники)5.

Персональные перемещения в высшем звене государственной администрации — удобное средство для достижения лучшего взаимодействия между правительством и бюрократией. Особенно это важно в тех случаях, когда в силу своих политических ориентации бюрократия не симпатизирует тому или иному правительству. Так произошло, в частности, после прихода к власти в 70-е годы социал-демократов (в коалиции со свободными демократами). Были предприняты значительные перемещения среди высшего персонала федеральных министерств и ведомств, известные как «тихая революция»6.

Несколько иное значение имеет в Германии институт почетных чиновников. Это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают на почетную должность без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, выборные консулы.

Согласно исконно германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система подготовки чиновников и их последующего продвижения по службе. И хотя по конституции (ст. 33, п. 2) «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией» Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать на это звание7.

Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии); такое назначение, однако, не ведет автоматически к приобретению гражданства.

Далее, лицо, претендующее на должность чиновника, должно предоставить гарантии своей политической благонадежности, т.е. готовности в любое время выступить в защиту конституционного строя. Помимо этого будущий чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовкой. Вид и деятельность такой подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии.

К службе на низшем уровне (А1—А5) допускаются лица, успешно закончившие народную школу и прошедшие подготовительную службу (§16 ФЗоЧ), к службе на среднем уровне (А6—А9) — лица, успешно кончившие народную школу, проходившие служебную подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамен для поступления на должность среднего уровня (§17 ФЗоЧ).

Значительно более высокие требования предъявляются к поступающим на службу высшего уровня. К службе на высшем уровне I ступени допускаются лица, успешно окончившие среднюю школу, проходившие специальную подготовку в течение 3 лет и сдавшие экзамен по требованию этого уровня (§18 ФЗоЧ). Наконец, к службе на высшем уровне II ступени допускаются лица с высшим образованием, сдавшие первый государственный экзамен, прошедшие подготовительную службу в течение 2 лет и сдавшие второй экзамен (§19 ФЗоЧ)8.

Дополнительно к этим требованиям устанавливаются еще возрастные барьеры при допуске на должности различных уровней: от 16 до 30 лет — на низшие ступени; от 16 до 32 лет — на средние ступени; от 18 до 30 лет — на высшие должности. Постановлением 1968 г. для многих видов службы возрастной «потолок» для приема поднят до 50 лет.

Среди сфер, из которых рекрутируется персонал министерской бюрократии, на первом месте стоит юстиция, потом — экономика и социальные науки. Профессия юриста в Германии традиционно представляла наилучшие возможности для поступления на государственную службу. Несмотря на массовый приток в сферу государственного управления специалистов различного профиля юристы и сегодня продолжают удерживать ведущие посты в системе министерской бюрократии. По мнению Г. Шмида и Х. Трайбера, причины привилегированного положения юристов в бюрократической системе следует искать в «эпохе либерализма», когда государство рассматривалось как «производитель и страж общих юридических норм», и поэтому чиновники с юридическим образованием считались наиболее подходящими для этих целей9. В конце прошлого века исключительное положение юристов в государственной администрации Германии было узаконено. И лишь закон 1953 г. нарушил «юридическую монополию».

Согласно данному закону, высшее образование в сфере экономики и общественных наук приравнивается к юридическому, т.е. признается «достаточным» для занятия руководящих постов на государственной службе. И все же, как показывают современные социологические исследования, среди руководящего и высшего руководящего персонала профессия юриста продолжает преобладать. Например, среди руководящих чиновников, выполняющих функции планирования (вплоть до заместителей начальников отделов в министерствах), юристы составляют 67%10.

Что касается социального происхождения руководящих чиновников, то более чем на 2/3 они рекрутируются из «верхнего среднего слоя» (свободные профессии, руководящие служащие и высшие чиновники, состоятельные коммерсанты) и почти на 1/4 из «нижнего слоя» (чиновники средней и низшей категорий, служащие, ремесленники, крестьяне)11.

Для более полного представления о высших чиновниках Германии следует обратить внимание на тот факт, что эта категория государственных служащих широко представлена в различного рода объединениях, общественных и экономических организациях, а также в руководстве партий. Такого рода деятельность, по мнению Р. Майнтц, содействует расширению «горизонта общения» высших администраторов, служит для них важным источником информации. Контакты в государственном секторе играют немаловажную роль и для рекрутирования персонала на ведущие посты в государственной администрации12.

Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она основана на двух принципах: повышении квалификации (что подтверждается либо специальной проверкой и соответствующей оценкой, либо сдачей специального экзамена) и принципе постепенного продвижения (нельзя «перескакивать» через очередную ступень). Исключения из двух правил допускаются лишь по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам13.

В низших должностных группах при оценке работы «хорошо» повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполне удовлетворительно» — через 8 лет. При назначении на высшую должность в этой группе, если претенденту нет 40 лет, требуется специальное разрешение министра. В средних и высших группах продвижение регламентируется для каждой должности отдельно. Отступление от этих сроков может произойти, если служебная деятельность оценивается как «очень хорошая». Если государство в лице начальника не выполнит своих обязательств по продвижению, оплате или другим меркам заботы о чиновнике, он вправе добиваться возмещения убытков (§79 ФЗоЧ, §839, §847 Гражданского кодекса)14.

При повышении по службе особое место занимает политический статус чиновника. «Обязанность верности» — это прежде всего требование политической верности, причем в самом широком смысле. «Чиновник служит всему народу, а не отдельной партии. Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами, при этом он обязан руководствоваться заботой об общих интересах и благе» (§52 п. 1 ФЗоЧ).

Основной формой контроля за деятельностью чиновников выступает административная юстиция. Она действует в как система специальных административных судов. Принятие в 1960 г. федерального уложения об административных судах установило их трехинстандионную структуру. Суды первой инстанции создаются, как правило, в больших городах. Дела слушают судебные коллегии в составе трех профессиональных судей и двух заседателей. Последние вербуются из чиновников различных ведомств. Второй инстанцией являются верховные административные суды земель (всего их 16). Они состоят из определенного числа палат, заседающих в составе председателя, двух судей и двух заседателей. Эти суды являются ревизионными по решению к судам первой инстанции. Третьей, высшей, инстанцией выступает Федеральный административный суд (ФАС), состоящий из нескольких сенатов. Все судьи ФАС избираются из профессиональных судей специальной комиссией под председательством федерального министра внутренних дел.

Административные суды располагают компетенцией по всем вопросам относительно статуса чиновника, его назначения, прав, обязанностей, оплаты, социального обеспечения, увольнения и пенсии. Своеобразной особенностью является процедура, позволяющая чиновнику затеять процесс против самого себя. Желая снять с себя подозрения в совершении служебных проступков, чиновник может потребовать, чтобы дисциплинарный суд вынес решение по его делу. Большинство западногерманских юристов высоко оценивают роль административных судов. Г. Ройс пишет: «В результате деятельности административных судов управление делами становится либеральнее, а государство демократичнее»15.

Соединенные Штаты Америки. В ретроспективе процесс централизации административно-государственного управления в США протекал достаточно неравномерно. Американская федеративная система предполагает определенную экономическую автономию и достаточно широкие политические полномочия штатов, а в какой-то мере и местных органов власти, исторически предшествовавших федеральному правительству. Практически вплоть до начала развернутой индустриализации и победы Севера над сепаратистами Юга в Гражданской войне на значительной территории США штаты и графства были чуть ли не единственными органами государственной власти, что привело к возникновению традиций местного самоуправления.

В XIX веке, в эпоху свободного капитализма, когда хозяйственные потребности государства носили ограниченный характер, аппарат административно-государственного управления отражал специфику эволюции американского капитализма — децентрализацию механизма государственного хозяйствования. Основная масса финансовых средств, поступавших в доход государства, аккумулировалась и распределялась через бюджеты штатов и местных властей.

Идея политической системы, объединяющей конституционно обособленные правительства, получила широкую поддержку в Америке в конце колониальной эпохи и послужила основной базой для развития федерализма в стране. Американские политологи У. Беннет и К. Превит считают, что федеральное правительство в США является не основателем, а продуктом штатов, выступающих в едином союзе: «основой федерализма является тот факт, что штаты предшествовали образованию Союза»16.

Немаловажное значение для формирования в значительной степени децентрализованного федерального государства сыграли конституционные предпосылки. С самого начала образования федерации в США начались острые дебаты о том, какую роль должна играть федеральная администрация. Предполагалось, что национальное правительство и федеральная администрация будут заниматься теми проблемами, которые штаты не могут решить самостоятельно. В соответствии с конституцией они должны были заниматься регулированием национальной экономики, внешней политикой, обороной, а также зашитой гражданских прав населения. Федеральные власти настаивали на том, чтобы национальное законодательство главенствовало над законодательством штатов. Точно так же национальная исполнительная власть (частью которой является федеральная администрация) не должна была находиться под контролем властей штатов17.

Однако, как отмечают многие американские политологи, в США существует много так называемых конституционных традиций, которые реализуются в самой политике федерации по отношению к штатам и местным органам власти и сдерживают процесс централизации. Интересно отметить, что в тексте Конституции США разделение административно-управленческих полномочий между различными уровнями государственной власти отражено крайне расплывчато и неопределенно. Так, 10-я поправка к конституции определяет, что «полномочия, не делегированные Соединенным Штатам конституцией и не запрещенные для штатов, соответственно резервируются за штатами».

Известно, что длительное временя после образования федерации штат рассматривался как государственная единица. За штатами сохранялись права эмиссии денежных знаков, налогообложения, формирования воинских соединений, контроль за внешней торговлей, т.е. комплекс функций, присущих независимому государству. Еще в 1787 г. жители Мэриленда рассматривали себя как «нацию», а Дж. Адамс называл делегацию Массачусетса в конгрессе «нашим посольством»18.

В 1781 г. статьи Конфедерации были ратифицированы всеми штатами и важнейшие функции государства были переданы конгрессу. Однако за штатами и после этого остались такие прерогативы, как регулирование торговли, налогообложение, конституционное и административное право. Более того, длительное время резолюции конгресса имели для штатов, как правило, силу рекомендаций. По сути, сколько-нибудь четкое разделение прав и полномочий между штатами и федерацией было зафиксировано только в 10-й и 14-й поправках (1868 г.) к конституции, однако и после этого были многочисленные случаи превышения штатами своих полномочий. Таким образом, исторические корни американского регионализма очень сильны и по сей день не только предопределяют современную роль штатов и местных органов власти в системе административно-государственного управления, но и оказывают глубокое воздействие на выработку государственной политики. Несомненно и то, что в основе процесса формирования сильно децентрализованного государства лежал и ряд экономико-географических факторов, связанных с учетом обширных размеров территории страны.

Однако развитие производительных сил в конце XIX — начале XX века не могло не оказать влияния на эволюцию сильно децентрализованного государственного аппарата. Формирование общенационального рынка труда и капитала, развитие железных дорог, межштатной торговли, выработка общенациональных стандартов (прежде всего медицинских препаратов и пищевых продуктов), банковская система и единое денежное обращение — все это можно записать в «актив» набирающего силу федерального правительства. К тому же крупный капитал, не заинтересованный более в сохранении искусственного дробления национального рынка, выступил как сторонник интеграционных тенденций. «Великая депрессия» 1929—1932 гг. со всей очевидностью поставила вопрос об «экстренной мобилизации средств государственного регулирования». Кризис достаточно ясно продемонстрировал явное несоответствие уровня централизации бюджетных и управленческих ресурсов госаппарата степени централизации капитала, равно как и масштабности социально-экономических проблем.

Стало очевидно, что только федеральный уровень власти с его нереализованными возможностями государственного регулирования способен смягчить последствия кризиса. Поэтому «новый курс» Ф. Рузвельта был направлен на расширение масштабов государственного вмешательства в экономику и концентрацию в рамках федерального правительства важнейших бюджетных, административных и управленческих рычагов и ресурсов. Неспособность правительств штатов решить проблемы, ставшие национальными, привела к мощной «нейтралистской» волне, окончательно решившей в пользу Вашингтона вопрос о важнейших прерогативах и полномочиях в рамках федерации.

16-я поправка к конституции позволила федеральным властям собирать подоходный налог. Вашингтон получил значительно более мощные полномочия в сфере налогообложения, чем те, что были в распоряжении штатов и местных властей. Федеральная администрация распространила свою деятельность на социальные программы, экономическое регулирование, гражданское законодательство. В 1939 г. доходы федерации и штатов почти сравнялись, а в 1940 г. бюджет Вашингтона впервые превысил суммарные расходы штатов и местных органов власти в США19.

Постепенно увеличивались федеральные дотации, которые ежегодно выделялись Вашингтоном администрации штатов и местным властям. Если в 1932 г. эти дотации составляли менее 3% доходов местной администрации, то в 1950 г. — уже 10,4%, а в 1982 г. — свыше 25%20. В результате администрация штатов и местные власти стали зависеть от федеральных дотаций, ибо теперь они составляют около четверти их общих доходов.

Закономерным результатом такой политики стал дальнейший рост влияния федеральной администрации21. Поскольку именно она дает деньги, то может устанавливать и стандарты. Меню школьных завтраков, проекты больниц, шоссейных дорог и аэропортов, женская гимнастика в колледжах — все это сегодня контролирует федеральная администрация.

Последние годы администрация штатов и местные власти стали все чаще жаловаться на то, что они оказались «запертыми» в тисках федеральных программ, которые не учитывают действительных местных потребностей. Президенты Р. Никсон и Р. Рейган полагали, что у них есть ответ на эту проблему: нужно уйти от «целевых» дотаций, направленных на решение узких конкретных задач, к более широким, обобщенным дотациям и к «участию в доходах». Оба президента называли свои программы «новым федерализмом», имея в виду возвращение части административной власти и контроля штатам. Но эти идеи не принесли желаемых результатов. Р. Никсон и Р. Рейган выделяли ежегодно значительные суммы из федеральной казны непосредственно администрации штатов в качестве формы участия последних в федеральных доходах. Эти деньги администрация штатов могла тратить по своему усмотрению, без контроля со стороны федеральных властей. Однако это сделало ее и местные власти не менее, а еще более зависимыми от казны Вашингтона.

Более того, поскольку размер федеральных дотаций не зависел от конкретных нужд местной администрации, то деньги шли и к богатым, и к бедным городам одинаково. Один город мог отчаянно нуждаться в средствах для поддержания полиции и пожарной охраны, тогда как другой тратил их на улучшение своих парков. Такое положение привело администрацию штатов и муниципалитетов в отчаяние. Вопрос о том, сколько федеральных денег давать и как их давать, остается постоянной проблемой американского федерализма. По существу, это ключевой пункт более общей государственной проблемы — проблемы баланса между центральной администрацией и властями штатов в федеральной системе.

Другой стороной того же вопроса является так называемая «балканизация» власти в федерации. В 1980 г. в США насчитывалось 79912 органов власти, в том числе исполнительные и законодательные органы 50 штатов, 3042 графств, 18862 городов (муниципалитетов), 25962 специальных, 16822 школьных округов, 16822 тауншипов22. Все эти власти в своей деятельности сталкиваются друг с другом, и первой жертвой всегда оказывается налогоплательщик. Такую множественность власти политологи в шутку назвали «балканизацией»23. В США балканизация привела к большому количеству конфликтов по поводу юрисдикции, т.е. по поводу того, чья административная власть и в каких ситуациях должна применяться. Проблема поиска правильного баланса власти между центральной государственной администрацией и властями штатов до сих пор остается открытой.

Рассмотрим подробнее современную организацию административно-государственного управления в Соединенных Штатах.

В стране 14 правительственных департаментов, в которых занято от 85 до 90% всех федеральных государственных служащих24. Они имеют общую структуру, хотя могут отличаться по размерам и по своим функциям. Каждый возглавляется секретарем, который назначается президентом с одобрения сената. Заместители секретаря и помощники секретарей получают также политическое назначение. Эта система отличается, например, от британской, где чиновники, соответствующие заместителям секретаря в США, являются работниками постоянной государственной службы.

Основной функцией правительственных департаментов является проведение законодательной и исполнительной политики. Например, Департаменту сельского хозяйства поручено поддерживать предписанные конгрессом цены на сельскохозяйственную продукцию. Это непростая задача, так как департамент должен решать, как понимать намерения конгресса. Очень часто, когда встает противоречивый вопрос, единственным способом, которым конгресс может обеспечить минимальное большинство, необходимое для прохождения законодательства, является формулировка вопроса в наиболее общих, политически нейтральных терминах. Таким образом, парламент часто дает лишь широкое руководящее направление для деятельности, и бюрократия обладает свободой учреждать особую рабочую политику, которая соответствует ее собственным интересам (или интересам тех, кто обладает более высокой исполнительной властью).

Правительственные департаменты подразделяются на бюро, которые возглавляются чаще профессиональным чиновником, чем назначенным лицом. Например, бюро статистики труда является частью департамента, и руководители бюро обладают большой дискреционной властью несмотря на то, что они должны действовать в рамках постоянного законодательства и административной политики. Кроме того, правительственные департаменты поддерживают местные учреждения в каждом штате, и единая административная политика превалирует на всех ведомственных уровнях.

Федеральные агентства выполняют чаще одну, но весьма сложную функцию, которая иногда может быть более политической, чем административной. Например, Информационное агентство Соединенных Штатов (ЮСИА) откровенно идеологическое. Его функция состоит в том, чтобы представлять США в благоприятном свете и завоевывать международную поддержку американской политики. Однако существуют и политически нейтральные агентства, такие как НАСА — Национальное агентство по аэронавтике и исследованию космического пространства, которое было организовано для координации американских исследований в космосе. Каждое агентство возглавляется одним администратором, которого назначает президент и которого он может снять с поста.

Федеральные корпорации, принадлежащие правительству, являются сочетанием правительственных агентств и предприятий частного бизнеса. Хотя главы корпораций назначаются президентом (с согласия сената), они обладают значительной автономной властью. Корпорации могут, например, принять свое собственное решение, как распределить и куда направить фонды, которые ассигновала законодательная власть. Почтовая служба США, управление по развитию долины реки Тенесси, Экспортно-импортный банк — вот несколько из числа наиболее важных федеральных корпораций25. Многие корпорации предпринимают крупное строительство общественных сооружений, которое вряд ли смогли бы финансировать частные фирмы. Подобным же образом не нашлось бы частной корпорации, решившейся покрыть затраты Министерства связи. Федеральные корпорации действуют в соответствии с основными руководящими направлениями, установленными конгрессом. Лишь незначительное число корпораций является прибыльными, поэтому они зависят от ежегодных правительственных субсидий.

Независимые постоянные агентства созданы для экономической регуляции частного бизнеса, который непосредственно влияет на общественное благосостояние. Они обладают значительной властью, полученной от конгресса. Например, конгресс уполномочил Постоянную ядерную комиссию замораживать работу атомных станций, если не обеспечивается их безопасность. Такие решения, как правило, поддерживаются в судах. Однако независимые постоянные агентства являются объектом значительной критики. Многие политологи считают, что агентства находятся под огромным влиянием тех самых отраслей промышленности, чью деятельность они должны контролировать. Дело в том, что большинство членов комиссий в прошлом были сотрудниками частных предприятий и, как говорят критики, они больше заинтересованы в удовлетворении интересов предпринимателей, чем в обеспечении защиты населения. Федеральная энергетическая комиссия, например, выдерживает постоянные атаки со стороны тех, кто считает, что она состоит преимущественно из представителей промышленности и защищает их интересы, а не интересы потребителей. В этой критике есть доля правды, но необходимо признать, что служащие агентств должны разбираться в той отрасли промышленности, которую они контролируют.

Такова в целом характеристика организации федеральной бюрократии в США. К началу 80-х годов на федеральной государственной службе состояло 1990 тыс. человек26.

Деятельность американских чиновников регулирует Закон о гражданской службе. В конце 70-х годов в стране были проведены крупные реформы Института гражданской службы. Большинство государственных и политических деятелей были обеспокоены медлительностью, расточительностью и неэффективностью административно-государственного управления в стране. С резкой критикой выступали сами высшие правительственные чиновники. Ф. Малек, заместитель директора Административного и бюджетного управления, писал о неэффективности работы государственной службы как о национальной проблеме и даже трагедии27.

Закон о реформе гражданской службы был разработан администрацией Картера и принят конгрессом в 1978 г. В соответствии с этим законом Комиссия гражданской службы прекратила свое существование. Ее функции были поделены между Бюро управления персоналом и Советом по защите системы заслуг. Затем был создан Федеральный совет по руководству трудовыми отношениями. Новые агентства начали функционировать с 1 января 1979 г. Отдельно была создана Комиссия по равным возможностям занятости, которая взяла на себя функции контроля за соблюдением Закона о гражданских правах, побуждая федеральное правительство к расследованию определенных жалоб по дискриминации28.

На Бюро управления персоналом возложена задача обеспечения централизации и координации кадровой работы в аппарате административно-государственного управления. В компетенцию Бюро входит назначение служащих на должности и их продвижение по службе, оценка их труда, повышение квалификации, поощрения и наказания, выработка рекомендаций по совершенствованию кадровой работы. Что касается Совета по защите системы заслуг, то его полномочия сводятся к обеспечению соблюдения законов гражданской службы в области найма, увольнения и прохождения службы в соответствии с принципами «системы заслуг». Сформулировано девять основных принципов системы заслуг, включенных в законодательство:

• рекрутирование служащих из всех сегментов общества с подбором и продвижением на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности;

• справедливое и беспристрастное отношение в процессе управления персоналом вне зависимости от политических взглядов, расы, цвета кожи, религии, национального происхождения, пола, семейного статуса, возраста или инвалидности с должным уважением к конфиденциальности личной жизни и конституционным правам;

• равная оплата за работу равной ценности с учетом как национального, так и местного уровня оплаты работников частного сектора в сочетании с поощрением и признанием отличного исполнения работы;

• высокие стандарты честного поведения и заботы об общественном интересе;

• действенное и эффективное использование федеральной рабочей силы;

• сохранение хорошо работающих служащих, исправление работы тех, чья деятельность неадекватна, и расставание с теми, кто не может и не хочет удовлетворять требуемым стандартам;

• улучшение работы путем эффективного обучения и подготовки;

• защита служащих от необоснованных действий, персонального фаворитизма или политического принуждения;

• защита служащих от наказаний за законное раскрытие информации. Наказание не может быть применено к служащему, давшему «сигнал тревоги».

Профессиональные гражданские служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям Генеральной схемы должностей соответственно сложности и ответственности работы и степени участия каждой категории в процессе принятия решений и управления. Характеристика и описание каждой из 18 должностных категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разд. 5 Свода законов США29.

Категории 1-4 относятся к низшему персоналу административных учреждений, непосредственным исполнителям. Служащие этих категорий выполняют простейшую рутинную работу или работы, имеющие некоторую долю трудности, под непосредственным и общим наблюдением. От этих служащих либо вообще не требуется вынесения независимых суждений, либо допускается, но ограниченно — «в соответствии с установленной политикой и процедурами». В 1980 г. их количество составляло 21,1% общего числа служащих в аппарате административно-государственного управления. По своему материальному положению они относятся к низкооплачиваемым работникам: средний размер жалованья (6,5—9,9 тыс. долларов в год) сопоставим с заработной платой неквалифицированных рабочих частного сектора30.

К категориям 5—8 относятся служащие, которые выполняют работу, требующую специальных знаний и подготовки, способностей к индивидуальной работе. Это исполнительский персонал высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебных заведений. Они не выполняют никаких функций по административному руководству, а профессиональная деятельность проходит под общим наблюдением. В 1980 г. их число составляло 31,1% общего числа служащих в аппарате административно-государственного управления. По своему материальному положению они относятся к среднеоплачиваемым работникам: их жалованье — «от 11,3 до 16 тыс. долларов в год, что значительно ниже жалованья их «коллег» из частного сектора.

Служащие категорий 9—14 относятся к среднему руководящему персоналу, хотя их деятельность протекает под общим административным наблюдением и руководством. Например, служащие 11-й категории должны быть способны выносить решения, г. 12-й категории — проявлять способности к руководству, служащие 13-й категории могут быть помощниками глав небольших подразделений, а 14-й — главами подразделений и бюро. Общее число таких служащих составляет 46,6% общего числа чиновников в аппарате административно-государственного управления. Средний размер их жалованья от 20 до 35 тыс. долларов в год.

Служащие категорий 15—18 являются высшим руководящим составом государственных учреждений. В число их обязанностей входит планирование и руководство специализированными программами исключительной трудности и ответственности. Как правило, они возглавляют бюро и отделы. Общее число таких служащих незначительно — 2,35%. Их жалованье в среднем на 750% выше жалованья служащих низшей категории (50—75 тыс. долларов в год)31.

Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Название «конкурсная» объясняется тем, что все назначения на эту службу производятся в результате отбора на конкурсных экзаменах. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему. Название «исключительная» отражает положение, по которому должности этой службы исключены из-под действия Закона о гражданской службе. В число «исключительных» входят служащие Агентства по национальной безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, представительств США в международных организациях. Интересно, что организация данных служб строится на особых принципах. Это объясняется политическими соображениями правящих кругов — стремлением создать привилегированный статус, выражающийся в более высоком жалованье, для служащих тех ведомств, которые играют особо важную роль в обеспечении интересов государства32.

В США существует также патронажная система, или система добычи, т.е. назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которой они являются33. Сегодня только 5% особо важных должностей заполняются «патронажными» методами. Это главы исполнительских ведомств и агентств, послы, консулы. Их назначает президент с совета и согласия сената (обычай «сенаторской вежливости»). Существует также ряд должностей, назначать на которые президент может без согласия сената: руководители правительственных программ, советники, помощники и личные секретари президента.

Для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно принципам системы заслуг — отбору наилучших кандидатов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. Однако конкурсные экзамены применяются лишь для рядовых должностей, гораздо важнее итоги периодической оценки служебной деятельности. По Закону 1978 г. значение такой оценки для контроля над работой служащих было резко повышено. В результате ежегодная оценка результатов труда стала реальным инструментом кадровой политики в системе административно-государственного управления. Американские политологи, комментируя содержание Закона 1978 г., подчеркивали, что процедура увольнения значительно упростилась. Действительно, в законе вопрос об увольнении сформулирован очень широко: со службы может быть уволен каждый, если это необходимо в целях национальной безопасности. Единственной обязанностью администрации является заблаговременное вручение уведомления об увольнении.

До 1979 г. существовало три общепринятых оценки работы государственного служащего: отличная, удовлетворительная и неудовлетворительная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. При этом поощряется привлечение к разработке критериев оценки самих служащих. Оценка работы является основанием для принятия решения о переподготовке, обучении, награждении, понижении, оставлении на прежней должности или смещении государственного служащего.

Руководитель учреждения должен сообщить служащему о критических замечаниях в его адрес и о критериях оценки его труда. Прежде чем предпринять какие-либо действия, связанные с понижением в должности в связи с плохой работой, необходимо предупредить об этом служащего в письменной форме. Если после предложения о понижении в должности служащий в течение года продемонстрирует удовлетворительную работу, то предложение, связанное с его плохой работой, будет отозвано.,

В каждом учреждении государственной службы имеется свой план продвижения по службе. В случае, если на определенную, должность недостаточно кандидатов из своего учреждения, объявляется открытый конкурс. Критерии для продвижения те же, что и для принятия на государственную службу, однако ведомствам рекомендовано отказаться от письменных или устных тестов. Квалификационные стандарты для продвижения разрабатываются также отдельно каждым ведомством и определяют минимум требований для успешного выполнения соответствующей работы. Все кандидаты, отвечающие этим стандартам, а также другим требованиям, необходимым по закону (например, принадлежность к определенной категории), могут претендовать на должность. Из них отбирают обычно 3—5 человек, обладающих наиболее высокой квалификацией, чьи кандидатуры передаются на рассмотрение специального чиновника, который и выносит решение, не допуская фаворитизма и дискриминации34. Закон требует применения дисциплинированных мер против тех руководителей, которые:

• дискриминируют кого-либо из претендентов;

• требуют или рассматривают какие-либо рекомендации на служащего, который сам этого просит или в отношении которого планируются какие-либо кадровые изменения, за исключением материалов, представляющих собой оценку выполнения этим человеком работы, его способностей, склонностей, общей квалификации или характера, лояльности и годности;

• используют официальную власть для принуждения к политическим действиям;

• сознательно обманывают человека или препятствуют его праву участвовать в конкурсе для поступления на государственную службу;

• оказывают на служащего влияние, чтобы тот отказался участвовать в конкурсе с целью ухудшить или улучшить шансы любого из кандидатов;

• оказывают какое-либо особое предпочтение или предоставляют преимущество, не предусмотренное законом, какому-либо кандидату на должность или служащему;

• назначают, продвигают по службе родственников в его (или ее) собственном агентстве;

• осуществляют или пытаются произвести кадровые действия и в качестве наказания для тех служащих, которые воспользовались своим правом на апелляцию, отказались заниматься политической деятельностью или законным образом раскрыли нарушение закона, правил и инструкций, растраты фондов, злоупотребления властью или существенную и специфическую опасность общественному здоровью или безопасности;

• осуществляют или пытаются произвести действия в отношении персонала, которые являются нарушением закона, правил или инструкций, напрямую относящихся к принципам системы заслуг35.

Как видим, в Законе о реформе гражданской службы в США тщательно разработаны дисциплинарные меры против тех руководителей, которые нарушают принципы системы заслуг при продвижении по службе. Важно, что здесь даны максимально конкретные формулировки возможных случаев противозаконных ситуаций, что позволяет достаточно эффективно использовать данный закон на практике при возникновении аналогичных ситуаций на гражданской службе.

В США существует и внеконкурсное занятие должностей, это происходит в тех случаях, когда дальнейшее продвижение при успешном выполнении своих обязанностей предусматривалось уже при приеме на предыдущую должность (для стажеров, учеников и т.п.). Вне конкурса замещаются также должности, носящие временный характер (на срок до 120 дней). Исключения могут быть сделаны и для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения36.

Известный американский юрист и политолог О. Сталь считает систему должностной квалификации наиболее удобной формой для организации труда служащих низших и средних категорий: «Превосходство системы должностной квалификации основано на простой идее: самой лучшей, долгодействующей и наиболее эффективной формой стимулирования служащих низших и средних категорий является сама их работа. Другими словами, характер служебной деятельности — та сила, которая привлекает людей, поддерживает их интерес к работе и препятствует поискам лучших условий труда». Следовательно, делает вывод О. Сталь, путем научно обоснованного определения объема обязанностей, связанных с должностью, и умелого подбора кандидатур, заинтересованных в том, чтобы занять ее, можно добиться достаточно эффективной организации служебной деятельности чиновников. Однако на высоких административных постах необходима принципиально иная система — «система званий». По мнению О. Сталя, система должностной квалификации способствует достижению максимальной производительности труда, а система званий ведет к развитию качеств администратора и творческого отношения к работе.

Систему званий (или систему назначений администраторов) ввел президент Джонсон в конце 60-х годов. Он предоставил высшим административным чиновникам (категории 16—18) особый юридический статус: любое должностное лицо высшей категории может быть свободно перемещено из одного учреждения в другое. Политическое руководство, имея в своем распоряжении весь «высший корпус», может расставлять кадры по своему усмотрению. По замыслу Джонсона, это должно было приблизить «верхушку» администраторов к политическому руководству.

По Закону 1978 г. система назначений администраторов была утверждена как юридический институт. Сегодня в США служба высших администраторов представляет собой закрытый корпус чиновников, который формируется не только из служащих категорий 16—18, но и частично из лиц, занимающих «патронажные» посты. Одной из характерных черт этой службы является установление особых материальных стимулов: высокого жалованья, премиальной системы, а также создание более широких возможностей для карьеры. Одновременно власти стремятся приблизить «верхушку» чиновничества к политической элите и тем самым запрограммировать определенную политическую ориентацию высшего эшелона администраторов.

Особое внимание уделяется характеристике политической деятельности государственных служащих в США. Закон о реформе гражданской службы 1978 г. разрешает американскому чиновнику:

• регистрироваться и голосовать на любых выборах;

• выражать свое мнение как частного лица в узком кругу и публично по всем политическим вопросам и кандидатам до тех пор, пока он не принимает активного участия в политическом управлении или политической кампании в качестве приверженца одного из кандидатов;

• носить значки или пуговицы с политической символикой или прикреплять наклейки на свой личный автомобиль, но не в рабочей обстановке;

• вносить вклад в добровольческие кампании политической партии или организации;

• занимать должность в общественной организации, оказывать какой-либо из общественных организаций помощь, если это не вступает в конфликт или не препятствует выполнению служебных обязанностей;

• осуществлять канцелярские или судейские функции, не носящие партийного характера во время выборов, в соответствии с законодательством штата или местным законодательством;

• проявлять политическую активность по вопросам, не связанным с той или иной партией, например в обсуждении конституционных поправок, на референдумах, при одобрении муниципальных указов;

• быть членом политической партии или другой политической организации, присутствовать на ее собраниях, голосовать по отдельным вопросам, но не принимать активного участия в управлении этой организацией;

• присутствовать на политических съездах (но не в качестве делегата или кандидата), мероприятиях по пополнению партийных фондов и других политических собраниях, но не принимать активного участия в их подготовке и проведении;

• высказывать своему сенатору или конгрессмену свою точку зрения на то, как он должен голосовать по тому или иному вопросу.

За нарушение закона служащий может быть отстранен от работы на 30 дней без оплаты, а за активную политическую деятельность даже уволен с должности37.

Таким образом, в отличие от Германии, в США политическая активность большинства государственных служащих весьма ограничена. Исключения составляют лишь высшие должностные лица из ближайшего окружения президента.

Интересно, что в Соединенных Штатах нет системы административных судов, как в Германии. Их функции выполняет Совет по защите системы заслуг. Главная задача Совета — защита служащих от злоупотреблений и неоправданных кадровых действий. Он заслушивает и принимает решения по жалобам служащих и при необходимости дает приказания о корректирующих и дисциплинарных действиях в отношении государственного служащего или учреждения.

Существует также Служба (бюро) специального совета, которая в своей деятельности тесно связана с Советом по защите системы заслуг. Она занимается расследованием предложений об определенной запрещенной законом кадровой практике. Это касается случаев, когда:

• запрещенная кадровая политика имеет место в федеральных учреждениях;

• федеральный служащий подает сигнал «тревоги» о нарушении закона, неправильном управлении, растратах, злоупотреблении властью или опасности общественному благополучию;

• федеральные служащие подвергаются политическому давлению, вовлечены в запрещенную политическую деятельность или, наоборот, необоснованно ограничивается их политическая деятельность38.

Каждый государственный служащий защищен от наказания за «сигнал тревоги», за исключением раскрытия информации, признанной секретной и запрещенной к разглашению законом, однако и такая информация может быть раскрыта Главному инспектору. Письменный отчет о результатах расследования Специальный совет представляет конгрессу и президенту, копия отчета передается служащему, подавшему сигнал «тревоги»39.

Закон о реформе гражданской службы 1978 г. включает также этический кодекс государственной службы. В соответствии с этим кодексом каждый государственный служащий США должен:

• ставить приверженность высшим нравственным принципам и своей стране выше лояльности по отношению к отдельному человеку, партии или государственному департаменту;

• защищать Конституцию, законы и постановления США и всех правительственных органов страны и никогда не участвовать в их нарушении или уклоняться от их выполнения;

• выдавать полновесную дневную работу за полновесную дневную оплату, прилагать максимальные физические и умственные усилия для исполнения своих обязанностей;

• стремиться найти и использовать наиболее эффективные и экономичные способы выполнения заданий;

• никогда не дискриминировать несправедливо одних, предоставляя другим особые блага и привилегии за вознаграждение или без него; никогда не принимать для себя и членов своей семьи никаких благ или преимуществ при обстоятельствах, которые могут быть созданы определенными людьми для оказания влияния на исполнение государственных обязанностей;

• не делать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями его службы, поскольку государственный служащий не имеет своего личного слова, которое могло бы быть связано с общественным долгом;

• никогда не использовать никакой информации, полученной конфиденциально во время выполнения служебных обязанностей, как средства извлечения личной выгоды;

• не быть вовлеченным ни в какой бизнес с правительством, ни прямо, ни косвенно, так как это несовместимо с сознательным выполнением служебных обязанностей;

• разоблачать коррупцию везде, где она обнаруживается;

• придерживаться этих принципов, сознавая, что государственная служба — это доверие.

Оценивая этот «кодекс этики» чиновников, нельзя не отметить высокие нравственные принципы, отвечающие общечеловеческим гуманистическим идеалам, признанным во всем мире. Однако на практике эти высокие принципы часто игнорируются. Такие явления, как коррупция и протекционизм, продолжают процветать в административно-государственном аппарате управления США, о чем свидетельствуют скандальные истории, периодически возникающие на страницах печати.