Глава 18. Выявление и устройство детей,                    оставшихся без попечения родителей

Комментарий к статье 121 кодекса

     1. Дети-сироты, дети, брошенные и покинутые своими родителями, всегда

относились к числу нуждающихся в так называемом призрении (заботе) со стороны

государства. В наше время официальное признание получил термин "дети, оставшиеся

без попечения родителей". Об их праве на особую защиту, государственную помощь

специально говорится в п.1 ст.20 Конвенции о правах ребенка.

     Утрата детьми попечения родителей может вызываться разными причинами.

Их перечень нельзя исчерпывающим образом установить в законе. Пункт 1 ст.121

СК определяет лишь основные из них. Начинаются они с очевидных событий и завершаются

теми, существование которых еще нужно доказать. С другой стороны, приходится

иметь дело с причинами как объективного, так и субъективного характера. К

первым относится: смерть родителей; их тяжелая болезнь, делающая невозможной

заботу о ребенке, защиту его прав; признание родителей недееспособными; ограничение

или лишение родителей родительских прав.

     Остальные из перечисленных в п.1 ст.121 СК причин утраты родительского

попечения - следствие либо невозможности защищать ребенка, заботиться о нем

из-за пребывания родителей в условиях изоляции (местах лишения свободы, медицинском

учреждении и т.п.), либо нежелания выполнять свой родительский долг. Правда,

такое нежелание в свою очередь может объясняться как немотивированным уклонением

от выполнения родительских обязанностей, так и стечением обстоятельств (новая

семья, проживание в другой местности и т.п.).

     Одной из форм проявления безразличия к ребенку со стороны родителей является

отказ взять его из учреждения, где он находится. Если это больница или другое

медицинское учреждение, то в результате такого отказа после излечения несовершеннолетний

попадает в категорию детей, утративших родительское попечение. То же самое

можно сказать о ситуациях, когда ребенок находится в воспитательном учреждении,

учреждении социальной защиты населения либо другом аналогичном учреждении,

куда он был помещен родителями на время. Нежелание взять ребенка домой в соответствии

с п.1 ст.121 СК может рассматриваться как основание для последующего его устройства

в качестве утратившего попечение родителей. При этом не имеет значения, какими

соображениями руководствуется родитель, что мешает ему взять к себе своего

ребенка. Основанием же для лишения родительских прав является отказ забрать

ребенка без уважительных к тому причин (см. ст.69 СК и комментарий к ней).

     Не исключается возникновение какой-то другой жизненной ситуации, способной

повлечь за собой прекращение попечения о ребенке со стороны его родителей.

Отсутствие в п.1 ст.121 СК ограничений в определении причин и признаков такой

ситуации превращает данное положение закона в гибкий инструмент помощи детям,

попавшим в бедственное положение. Но если ребенок растет в семье родителей-беженцев,

временных переселенцев, то он, по общему правилу, делит с ними все трудности.

Поэтому его нельзя причислить к детям, оставшимся без попечения родителей:

они заботятся о ребенке по мере своих возможностей. Другое дело, если такой

заботы почему-либо нет. Тогда имеют место все признаки утраты родительского

попечения, отягощенные положением ребенка-беженца, временного переселенца.

     Утрату родительского попечения следует относить к фактам, имеющим юридическое

значение. При наличии обстоятельств, перечисленных в ч.1 п.2 ст.121 СК, возникает

обязанность органов опеки и попечительства принять меры по защите прав и интересов

детей, которая одновременно является правом этих органов, как уполномоченных

государством на ее осуществление. Поэтому важно знать, когда именно этот факт

возник, каким образом подтвердить его существование.

     Смерть родителей удостоверяется свидетельством о смерти. Началом утраты

родительского попечения в этом случае будет день, когда она наступила. При

лишении родительских прав, ограничении в родительских правах, признании родителей

недееспособными утрата родительского попечения наступает с момента вступления

решения суда в законную силу. То же самое можно сказать, когда родитель лишается

свободы. В таких случаях за точку отсчета нужно брать дату взятия под стражу.

При болезни родителей дело обстоит несколько сложнее. Если она связана с помещением

на длительное лечение, то утрата родительского попечения возникает, когда

родителя помещают в медицинское учреждение. Когда тяжело больной родитель

находится дома, момент наступления утраты родительского попечения устанавливается

в каждом конкретном случае в зависимости от характера болезни, ее начала.

Аналогично решается вопрос в случае, если родители страдают хроническим алкоголизмом

или наркоманией.

     Наибольшую трудность в установлении момента утраты родительского попечения

представляют случаи, когда возникает проблема в определении степени заботы

родителей о своем ребенке, которая может быть большей и меньшей. Для утраты

родительского попечения характерно отсутствие всякой заботы о насущных потребностях

ребенка и (или) его воспитании. Именно тогда возникает опасность для жизни,

здоровья, воспитания несовершеннолетнего либо угроза ее наступления. Когда

же эта забота сводится к минимуму, возникает ситуация, свидетельствующая о

появлении грозного симптома - неблагополучия в семье, что требует применения

мер профилактического характера.

     Классификация причин утраты родительского попечения на объективные и

субъективные не отличается определенностью, если речь идет о здравствующих

родителях. Здесь надо различать два случая: родители не хотят заботиться о

своих детях или они не могут этого сделать (живут в другом городе, имеют другую

семью и т.п.). В первом случае кроме мер, связанных с устройством ребенка,

требуется применение к родителям мер ответственности. Во втором случае причины

утраты родительского попечения чаще всего оцениваются как уважительные.

     Оценивая причины утраты родительского попечения, следует иметь в виду,

что далеко не всегда отсутствие заботы о ребенке со стороны каждого из родителей

объясняется одними и теми же обстоятельствами. Обычно имеет место совокупность

разного рода причин, относящихся к каждому родителю: мать в больнице - отец

в местах лишения свободы, отец лишен родительских прав - мать, бросив ребенка,

уехала в неизвестном направлении и т.п. Если мать не состоит в браке с отцом

ребенка, то приходится анализировать причины только ее поведения, отношения

к воспитанию ребенка.

     В тех случаях, когда точную дату утраты родительского попечения установить

невозможно, она определяется в зависимости от конкретной ситуации представителем

органа опеки и попечительства по месту нахождения ребенка. После проверки

поступившей в эти органы информации составляется акт обследования с выводами

о наличии или отсутствии факта утраты родительского попечения. Дату составления

этого акта следует считать моментом начала этой утраты.

     2. Защита личных и имущественных прав и интересов детей, оставшихся без

родительского попечения, возлагается на органы опеки и попечительства (см.

ст.31 ГК, п.1 ст.121 СК).

     СК возлагает на эти органы обязанности: по выявлению детей, оставшихся

без попечения родителей, их учету (см. ст.122 СК и комментарий к ней); по

устройству таких детей (см. ст.123 СК и комментарий к ней); по осуществлению

последующего контроля за условиями их содержания, воспитания и образования

(см. ст.145, 147, 155 СК и комментарий к ним).

     3. Указанные в п.2 ст.121 СК функции являются исключительной компетенцией

органов опеки и попечительства, уполномоченных государством на их осуществление.

Поэтому деятельность других органов и учреждений, в частности, учреждений,

в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей (воспитательных,

лечебных, социальной защиты населения), общественных объединений а также граждан

(физических лиц) по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения

родителей, законом не допускается (см. ч.3 п.1 ст.121 СК), что, однако, не

исключает их активного содействия органам опеки и попечительства в своевременном

выявлении таких детей (см. п.1 ст.122 СК и комментарий к нему).

     4. Органы местного самоуправления (районная, городская, районная в городе,

поселковая и сельская администрация), осуществляя возложенные на них государственные

полномочия по опеке и попечительству (ст.132 Конституции РФ, п.4 ст.6, ст.56

Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления

в РФ" от 28 августа 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 35, ст.3506; ст.53, 64, 75 Закона

РФ "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1993 г. - ВВС РСФСР, 1991,

N 29, ст.1010; ВВС РФ, 1992, N 46, ст.2618; 1993, N 21, ст.748), являются

теми самыми органами опеки и попечительства. Это особая их функция, выходящая

за рамки осуществления ими полномочий по решению вопросов местного значения

(ст.6 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ"),

которая в сфере семейно-правовых отношений определяется непосредственно в

СК (см. ст.28, 48, 54, 56, 58, 59, 62, 64-67, 71, 74, 75, 77-79, 121-123 СК

и комментарий к ним). Полномочия органов местного самоуправления по установлению

опеки и попечительства для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью

дееспособных граждан (в том числе несовершеннолетних) определены также в ГК

(ст.31-41 ГК).

     Организация работы органов местного самоуправления по осуществлению переданных

в их ведение полномочий по опеке и попечительству определяется уставами муниципальных

образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (ст.8

Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления

в РФ").

Комментарий к статье 122 кодекса

     1. Комментируемая статья устанавливает порядок выявления детей, оставшихся

без попечения родителей, а также порядок их учета на местном (органами опеки

и попечительства), региональном (органами исполнительной власти субъектов

РФ) и федеральном (федеральным органом исполнительной власти, определяемым

Правительством РФ) уровне. Порядок организации учета таких детей определен

в настоящее время постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 919

"Об организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей".

     2. Необходимой предпосылкой принятия органами опеки и попечительства

мер по защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей,

является их своевременное выявление. Выявление таких детей является непосредственной

функциональной обязанностью должностных лиц органов опеки и попечительства,

управомоченных на осуществление деятельности по охране прав детей. Вместе

с тем в целях оказания содействия органам опеки и попечительства в выявлении

таких детей закон обязывает иных должностных лиц и граждан немедленно сообщать

о всех ставших им известными случаях утраты детьми родительского попечения.

Сообщать органам опеки и попечительства такие сведения обязаны: близкие родственники

ребенка, жилищные органы, органы загса (если при регистрации смерти или объявлении

лиц умершими им станет известно об оставшихся без попечения детях), суд при

вынесении соответствующих решений (о лишении родительских прав, о признании

гражданина недееспособным и др.), органы внутренних дел (при взятии под стражу

или осуждении к лишению свободы лиц, имеющих на попечении несовершеннолетних

детей), другие должностные лица, которые по роду своей профессиональной деятельности

связаны с детьми и семьей, руководители дошкольных учреждений, школ, детских

поликлиник, а также общественные объединения, которые имеют сведения о таких

детях, иные учреждения и граждане.

     Предусмотренная ч.1 п.2 ст.122 СК обязанность не обеспечена прямыми юридическими

санкциями, и ее следует рассматривать как закрепление должного поведения в

интересах защиты прав и интересов детей и общества.

     Как правило, органы опеки и попечительства поддерживают постоянный контакт

с теми, кто может располагать информацией о неблагополучном положении в семье,

о безнадзорных детях. В ряде случаев сами родители, временно не имеющие возможности

воспитывать своих детей (болезнь, отъезд в длительную командировку и др.)

могут обратиться в органы опеки и попечительства.

     3. Часть 2 п.1 ст.122 СК устанавливает правило, согласно которому органы

опеки и попечительства после получения информации о детях, оставшихся без

попечения родителей, обязаны незамедлительно (в течение трех дней) провести

первичное обследование. Цель такого обследования - проверка достоверности

полученной информации (ознакомление с ребенком, с условиями, в которых он

находится), а при установлении факта утраты ребенком родительского попечения

- выявление его родственников, которые могут обеспечить временный (до устройства

- ст.123 СК) присмотр за ребенком. В зависимости от обстоятельств ребенок

незамедлительно должен быть определен в воспитательное, лечебное учреждение,

учреждение социальной защиты населения.

     При первичном обследовании составляются два документа: акт обследования

и основанное на нем заключение (оценка собранных фактов, выводы и предложения

о форме возможного устройства ребенка). Одновременно при необходимости должны

быть приняты меры по охране его имущества (составлена его опись и т.д.).

     Данные о ребенке заносятся в журнал первичного учета установленной формы

(см. Порядок организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения

родителей) и принимаются меры по его устройству.

     4. В отличие от п.1 ст.122 СК п.2 данной статьи устанавливает правовую

обязанность руководителей учреждений (независимо от их ведомственной принадлежности

и организационно-правовой формы), в которых находятся дети, сообщить в орган

опеки и попечительства по месту нахождения данного учреждения о каждом ребенке,

оставшемся без попечения родителей, который может быть передан на воспитание

в семью. При несообщении таких сведений, нарушении установленных законом сроков

их представления (не позднее 7 дней со дня, когда им стало об этом известно,

т.е. появились установленные законом основания для передачи ребенка в семью),

предоставлении заведомо недостоверных сведений, а также при совершении иных

действий, направленных на сокрытие ребенка от передачи на воспитание в семью,

руководители указанных в п.2 ст.122 СК учреждений привлекаются к ответственности

в порядке, установленном законом (ст.193.1 КоАП).

     5. В отличие от ранее действовавшего законодательства (ст.122 КоБС в

редакции Федерального закона от 15 марта 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 11, ст.939),

п.3 ст.122 СК в интересах детей, обеспечения скорейшего их устройства в семью

вносит существенные коррективы в порядок учета детей, оставшихся без попечения

родителей. В частности, установлено, что при невозможности устройства ребенка

в семью по месту его фактического нахождения (как и ранее, в течение месяца

со дня установления факта утраты родительского попечения) сведения о нем (анкета

на ребенка установленного образца - см. Порядок организации централизованного

учета детей, оставшихся без попечения родителей) направляются органами опеки

и попечительства одновременно в орган исполнительной власти субъекта РФ, на

территории которого проживает ребенок (в региональный банк данных) и в федеральный

орган исполнительной власти, ведущий централизованный учет (в федеральный

банк данных).

     В настоящее время осуществление централизованного учета детей, оставшихся

без попечения родителей, возложено на Министерство образования РФ (Постановление

Правительства РФ от 3 августа 1996 г. Датой постановки ребенка на централизованный

учет считается дата заполнения анкеты ребенка в органе опеки и попечительства

по его фактическому месту жительства (нахождения). Основная цель учета (формирования

регионального и федерального банка данных о детях, оставшихся без попечения

родителей) - оказание содействия в поисках каждому ребенку семьи на территории

РФ. Однако при нахождении такой семьи ни органы исполнительной власти, ни

Минобразования РФ не вправе подменять органы опеки и попечительства в определении

того, соответствует ли передача ребенка в данную семью его интересам и допустима

ли она с точки зрения закона.

     При невозможности передать ребенка в семью на усыновление, под опеку

(попечительство), в приемную семью на территории РФ ребенок может быть передан

на усыновление иностранным гражданам, лицам без гражданства или российским

гражданам, постоянно проживающим за пределами РФ (за исключением родственников

ребенка) по истечении трех месяцев со дня постановки ребенка на централизованный

учет (см. ст.124 СК и комментарий к ней).

     За неисполнение обязанностей по выявлению и устройству детей в установленные

сроки, предусмотренные п.3 ст.122 СК, должностные лица органов местного самоуправления

(органы опеки и попечительства), а также органов исполнительной власти субъектов

РФ несут административную ответственность (ст.193.1 КоАП).

Комментарий к статье 123 кодекса

     1. СК отдает приоритет семейному воспитанию детей (ст.1 СК). Право ребенка

жить и воспитываться в семье является одним из важнейших прав каждого ребенка,

которое получило свое закрепление в ст.54 СК (см. комментарий к ней). Обычно

здесь речь идет о проживании и воспитании ребенка в семье своих родителей.

В отношении детей, оставшихся по каким-либо причинам без попечения родителей,

обеспечение права на воспитание в семье означает, что при выборе органами

опеки и попечительства форм воспитания таких детей преимущество отдается семейным

формам воспитания (передача на усыновление, под опеку (попечительство), в

приемную семью (см. гл.19, 20, 21 СК и комментарий к ним) и другие формы такого

воспитания, установленные законами субъектов Российской Федерации - ч.3 п.1

ст.123 СК). Только в случаях, когда устройство ребенка в семью не представляется

возможным, дети помещаются в соответствующие учреждения (в зависимости от

возраста и состояния здоровья) на полное государственное обеспечение: в детские

дома всех типов, дома детства, дома ребенка, реабилитационные центры и другие

аналогичные учреждения. Администрация этих учреждений осуществляет права и

обязанности опекуна (попечителя) в отношении помещенных в них детей без специального

назначения (см. ст.147 СК и комментарий к ней). При этом форму такого устройства

следует рассматривать как временную меру, не исключающую необходимости поиска

ребенку приемной семьи.

     2. Выбор той или иной формы устройства ребенка определяется исходя из

интересов ребенка с учетом конкретных обстоятельств утраты родительского попечения

(см. комментарий к ст.121 СК) и с обязательным соблюдением требований, установленных

законом для каждой формы устройства ребенка в семью (см. гл.19, 20, 21 СК

и комментарий к ним). При устройстве ребенка должны также учитываться обстоятельства,

перечисленные в ч.3 п.1 ст.121 СК.

     3. Законами субъектов Российской Федерации могут быть определены и другие

(кроме форм, установленных в СК) формы устройства детей, оставшихся без попечения

родителей, с соблюдением основополагающих принципов семейного законодательства,

касающихся приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних детей.

Во многих регионах РФ идет их активный поиск. Это - мини-детские дома, детские

деревни SOS и др.

     4. Органы опеки и попечительства сами могут временно осуществлять функции

опекунов или попечителей (см. гл.20 СК и комментарий к ней), если не удалось

в срок, установленный законом (п.3 ст.122 СК), подобрать ребенку семью или

поместить его в соответствующее учреждение (ч.1 п.2 ст.123 СК).