Лекция XIII. Правопорядок, созданный

      Европейской конвенцией по правам человека (ЕКПЧ)

      Место ЕКПЧ в европейском правопорядке. Совет Европы: цели, структура, функции. Характеристика ЕКПЧ, основные положения, возможность законного ограничения прав человека. Основные органы, созданные ЕКПЧ. Процедура рассмотрения жалоб на нарушения прав человека. Различия между системами ЕС и ЕКПЧ.

      Основную тему о праве ЕС можно было бы завершить сказанным в предыдущих лекциях. Однако существенное "но" состоит в том, что в правопорядок ЕС, созданный Римским Договором 1957 г. и юридическими актами, принятыми в разные годы органами ЕЭС, органически вплетается правопорядок касательно прав человека, основанный на ЕКПЧ. И именно с учетом этого Римский Договор, разработанный позже указанной ЕКПЧ, в своем тексте взял лишь один аспект прав человеку - недискриминацию по признаку пола. Авторы договора явно исходили из того, что другие аспекты прав человека уже покрыты упомянутой ЕКПЧ, подписи под которой к 1957 г. уже поставили все государства первоначальной "шестерки" ЕЭС.

      Существует и второе соображение, в силу которого необходимо рассмотреть правовую систему, основанную на ЕКПЧ. Дело в том, что на уровнях даже выше обиходного, обыденного часто смешивают правопорядки ЕС и ЕКПЧ, Европейский Совет и Совет Европы, Европейскую Комиссию и Европейскую Комиссию по правам человека, Европейский Суд Правосудия и Европейский Суд по правам человека.

      Совет Европы был создан в 1949 г. Первоначальными участниками Совета были Бельгия, Великобритания, Дания, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Франция и Швеция. За исключением последней все являются участниками блока НАТО. Позже к ним присоединялись и другие государства.

      Главными органами Совета Европы являются: Комитет министров иностранных дел и Консультативная (Парламентская) Ассамблея.

      Комитет министров принимает на основе единогласия рекомендации. Затем они подлежат ратификации и вступают в силу в отношении тех стран, которые их ратифицировали.

      Консультативная Ассамблея состоит из представителей парламентов государств - членов организации, численность которых зависит от размера государства: Великобритания, Германия, Франция и Италия имеют по 18 представителей, остальные от 10 до 3. Ассамблея принимает рекомендации простым большинством. Для государств- членов они не обязательны.

      Органы Совета находятся в Страсбурге.

      При Европейском Совете находится Европейская комиссия по правам человека, Европейский Суд по правам человека, Европейский центр молодежи, Европейский молодежный фонд и Информационный центр охраны природы.

      Возможно, основным достижением Совета является принятие ЕКПЧ. На начало 1996 г. число участников последней составляет 38. 25 января 1996 г. Парламентская Ассамблея большинством голосов рекомендовала принять Россию в Совет Европы.

      Что касается основных прав и свобод, предусмотренных ЕКПЧ, то перечислить их несложно.

      1. Свобода от пыток, нечеловеческого и унижающего достоинство общения и наказания (ст. 3).

      2. Свобода от рабства и принудительной работы (ст. 4).

      3. Право на свободу и личную безопасность (ст. 5).

      4. Право на соблюдение уголовно-процессуальных процедур (ст. 5).

      5. Право на справедливый судебный процесс по гражданским и уголовным делам (ст. 6).

      6. Свобода от наказаний, имеющих обратную силу (ст. 7).

      7. Право на уважение частной и семейной жизни, домашнего очага и корреспонденции (ст. 8).

      8. Свобода совести и религии (ст. 9).

      9. Свобода самовыражения (ст. 10).

      10. Свобода собраний и ассоциаций (ст. II).

      11. Свобода вступления в брак и создания семьи (ст. 12).

      12. Право на свободное пользование собственностью (ст. 1 Протокола 1).

      13. Право на образование и право родителей воспитывать детей в соответствии с их религиозными и философскими убеждениями (ст. 2 Протокола 1).

      В статье 14 предусматривается, что указанные выше права и свободы предоставляются без какой бы то ни было дискриминации по признакам расы, пола, религии и т.п.

      Конвенция была дополнена протоколами в 1952, 1963, 1966, 1983, 1984, 1985 и 1990 гг.

      Положения ЕКПЧ носят обязательный характер только для государств - участников Конвенции, а не для физических или юридических лиц. На практике это означает, что если вы полагаете, что ваше право по Конвенции было нарушено, вы можете рваться в соответствующие органы, созданные в рамках Конвенции, но только на государство, на то, что государственный правопорядок дает кому-то возможность нарушать ваши личные права и свободы.

      Перечисленные права и свободы по ЕКПЧ не являются абсолютными. Конвенция допускают их ограничения в отдельных случаях:

      - в соответствии с законом, когда на этот счет имеется должным образом оформленное постановление компетентной инстанции (на обыск, арест, подслушивание и т.п.);

      - для обеспечения прав других лиц в "демократическом обществе"; например, ограничения на показ по телевидению насилия, порнографии, излишней эротики и т.п.; - в интересах национальной безопасности. В целях обеспечения конвенционных прав и свобод предусмотрены и были созданы следующие постоянно действующие органы.

      Комиссия. Состоит из представителей государств - членов ЕКПЧ, по одному от каждого. Как правило, ими являются граждане данного государства. В Комиссии, однако, они работают в личном качестве и должны обладать высокой квалификацией и опытом работы в области защиты прав человека.

      Члены Комиссии избираются Комитетом министров абсолютным большинством из списка, который составляется Бюро Парламентской Ассамблеи. А для этого списка каждая группа представителей национальных парламентов в Парламентской Ассамблее выдвигает трех кандидатов. Эта же процедура применяется при увеличении числа членов Комиссии в случае присоединения к ЕКПЧ новых стран, а также при заполнении открывающихся вакансий.

      Члены Комиссии избираются на 6-летний срок и могут переизбираться. На протяжении всего срока полномочий члены Комиссии не могут заниматься иной деятельностью. Председатель Комиссии и два его заместителя избираются членами Комиссии путем тайного голосования.

      После вступления в, силу Протокола № 8 к ЕКПЧ (01.01.90) Комиссия приобрела сложную многоуровневую структуру. Она складывается из Комиссии полного состава, двух палат и комитетов, действующих строго в рамках делегированных им полномочий. Комитеты формируются заново каждый год, в них входят по три человека, избираемых по жребию.

      Представителям государств содействует Секретариат, в составе которого порядка сорока юристов.

      Комиссия - это основной орган, куда поступают жалобы из государств - участников ЕКПЧ на нарушения прав человека. Она заседает при закрытых дверях.

      Комитет министров. По букве Конвенции в него должны входить министры иностранных дел, но на практике считается достаточным уровень заместителей министров. Основная функция Комитета министров состоит в наблюдении за тем, чтобы все государства-члены добросовестно исполняли свои обязанности по Конвенции. В отдельных случаях Комитет может рассматривать дела о нарушениях прав человека, переданных ему Комиссией.

      Суд. Юридической основой организации и деятельности суда служит ЕКПЧ с дополнениями и изменениями, внесенными Протоколами № 2 и № 3 от 06.05.1963; № 5 от 20.01.1966 и № 8 от 19.03.1985, а также Регламент Суда в редакции, вступившей в силу с 01.01.1983, с поправками от 26.01.1989 и 27.04.1990. Суд рассматривает юридически наиболее сложные дела, переданные .ему Комиссией, но может принять к производству дела и самостоятельно. Процедура рассмотрения дел в суде типична для правопорядка любого европейского государства.

      Каждое государство - участник ЕКПЧ назначает в Суд одного судью, как правило, своего гражданина, который, однако, работает в личном качестве. Недавно, впрочем, Лихтенштейн нарушил неписаное правило, по которому государства назначают в Суд только своих граждан, назначив в качестве судьи канадского эксперта по правам человека. Члены Суда избираются Парламентской Ассамблеей из списка кандидатов, представленного государствами-членами.

      На своем первом заседании в Суде избранные на девять лет судьи приносят присягу, обязуясь работать честно и непредвзято. Судьи могут быть переизбраны на следующий и дальнейшие сроки. При выполнении других обязанностей судьи, кстати, как и члены Комиссии, пользуются привилегиями и иммунитетом в соответствии со ст. 40 Статуса Совета Европы. Объем привилегий и иммунитета максимально приближен к дипломатическим.

      Суд избирает своего председателя и заместителя сроком на 3 года. Выборы производятся тайным голосованием. Для избрания на должность необходимо получить абсолютное большинство голосов. Председатель руководит работой Суда и осуществляет представительские функции, направляет работу секретариата Суда.

      Заседания Суда проводятся по мере поступления дел. Как и в случае с Комиссией, резкое увеличение числа дел, переданных в Суд, приходится на 80-е годы. Первые годы после создания Суд в основном бездействовал, даже не было необходимости создать секретариат: с 1959 по 1973 гг. на его разбирательство выносилось ежегодно не более одного-двух дел (было рассмотрено за данный период всего II дел и принято 17 решений). Затем до 1983 г. происходил своего рода промежуточный период, когда число рассмотренных дел ежегодно достигло 2-3. А вот в 1983 г. в ЕСПЧ посту-16 новых дел; в 1984 г. - 14; в 1985 г.-12; в 1986 г.-25 и так далее. К началу 1990 г. в Суд поступило 191 дело, а к ноябрю этого же года - 250.

      Изменились не только количественные, но и качественные показатели. Вначале дела, разрешаемые Судом, касались преимущественно  проблем, связанных с ущемлением прав на должное правосудие и на ограничение личных прав. Позднее в поле зрения Суда оказались разнообразные нарушения прав человека и основных свобод в сфере экономики, политики и социальных гарантий. Были приняты решения по делам, касающимся гражданско-правового процесса, условий ареста и задержания, содержания в местах лишения свободы, принудительного лечения душевнобольных, режима, применяемого к бродягам и беспризорным. Рассматривались также дела с политическим подтекстом: по обвинению лиц в терроризме, незаконности подслушивания телефонных разговоров и контроля за корреспонденцией, иммиграционной политике и актах депортации, праву личности на выражение своего мнения, допустимым пределам ограничений на распространение информации. Социальный блок рассмотренных дел касался споров в области соцобеспечения и иных социальных проблем, в том числе связанных с вопросами страхования, производственного травматизма, с деятельностью профсоюзов. Проходили дела по принудительному сексуальному образованию в школах, по уголовному преследованию гомосексуалистов и лиц, изменивших свой пол на противоположный. И, конечно же, рассматривались дела, относящиеся к праву собственности.

      Примерно в 70 % рассмотренных дел ЕСПЧ выносил решения о виновности государств-ответчиков в нарушении ими своих международных обязательств по правам человека, в том числе предусмотренных в ЕК.ПЧ. Соответственно государствам предписывалось восстановить нарушенное право и вдобавок компенсировать ущерб, понесенный потерпевшей стороной.

      Суд полного состава собирается для рассмотрения особо важных дел по инициативе председателя или по требованию не менее одной трети членов Суда. Обсуждение дел проводится Судом в совещательной комнате при "закрытых дверях".

      Суд обладает следующей компетенцией. Во-первых, он рассматривает любые дела о толковании и применении ЕКПЧ, возбужденные в установленном порядке (ст.ст. Конвенции 45-49). Во-вторых, по просьбе Комитета министров Суд может выносить консультативные заключения, касающиеся толкования положений Конвенции и Протоколов к ней (ст. 1 Протокола № 2). Решение Суда является окончательным. Суд, однако, может инициировать пересмотр дела, если поступили сведения о новых обстоятельствах, влияющих на исход дела. Проведение в жизнь решений Суда возлагается на государство, нарушившее свое международное обязательство. Государства, со своей стороны, обязуются по ст. 53 ЕКПЧ выполнять решение Суда по любому делу, в котором они участвуют. Надзор за исполнением решений осуществляет Комитет министров Совета Европы (ст. 54 ЕК.11Ч).-

      Процедура рассмотрения жалоб довольно проста. В письменном виде жалоба направляется в адрес генсекретаря Совета Европы и автоматически передается в Комиссию. Жалоба произвольна по форме и имеет вид обычного письма. Основное условие в соответствии со ст. 26 Конвенции состоит в том, что, прежде чем обратиться в ЕКПЧ, необходимо исчерпать национальные средства защиты своих прав как в судебном, так и в административном порядке.

      По этой же Статье обращение в Комиссию должно состояться в течение шести месяцев, после получения окончательного ответу из национальной инстанции. Естественно, что в обращении достаточно полно излагаются обстоятельства дела. Вновь напомним, что жалоба должна быть направлена против действий (или бездействия) правительства, а не отдельных должностных лиц. С жалобой может обращаться любое государство - участник ЕКПЧ. Государству не нужно доказывать свой интерес в деле, они так предполагается. Что же касается юридических и физических лиц, то им нужно доказать наличие правового интереса в деле, т.е. что они являются непосредственными, индивидуальными жертвами предполагаемого нарушения прав человека. Иными словами, если правительство (парламент, президент) приняло юридический акт, ограничивающий каким-то образом права всех граждан, вы не имеете возможности выделить свой интерес из всеобщего и жаловаться в Комиссию на нарушение ваших прав. К этому добавим, что жаловаться можно и на бездействие правительства, скажем, в связи с невыплатой в срок заработной платы на государственном предприятии (учреждении). В любом случае для составления жалобы вам потребуется очень квалифицированный адвокат, а значит - немалая денежная сумма.

      Получив жалобу, Комиссия заводит временное дело и проводит собственное расследование, в том числе запрашивает соображения правительства, на которое жалуются. Комиссия может направить своего представителя на место нарушения прав человека. Если судить по практике Западной Европы, Комиссия отклоняет более 95 % поступивших жалоб. И это вполне объяснимо, поскольку национальные службы западных стран весьма поднаторели в делах, относящихся к правам человека, очевидных ошибок (не совершают. Но можно заранее предвидеть, что в России дело будет обстоять совсем иначе, ибо пренебрежение к соблюдению прав человека присуще не только официальным властям, но и общественному сознанию. Сейчас в России нарушения прав человека имеют массовый характер. Здесь и проблемы безработицы, и беженцев, и трудовых взаимоотношений, и ограничение политических прав (разгон демонстраций, пикетов), и жилищно-бытовые, и многое-многое другое.

      Кстати, если Комиссия находит жалобу обоснованной, то выносит решение передать жалобу в Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) или в Комитет министров. С 1983 г. согласно постановлению Суда индивидуумы могут направлять жалобы в Суд, минуя Комиссию. В подобном случае Суд сам определяет обоснованность жалобы, приняв ее к рассмотрению, он затем выносит решение, сопровождаемое, как правило, весьма крупным штрафом. А апеллировать против такого решения некуда.

      Если решение Суда по жалобе требует от национального правительства принятия мер по исправлению положения с правами человека, то его доводят до сведения Комитета министров, который осуществляет необходимый надзор за действиями этого правительства.

      Следует иметь в виду, что изначальная идея, связанная с ЕКПЧ и ее органами, не предполагала, что основная работа будет проводиться по многочисленным индивидуальным жалобам. Имелось в. виду иное: недопустимость политики массового нарушения прав человека. Авторы ЕКПЧ полагали, что если бы в 20-е - 30-е годы был создан механизм, подобный тому, что родила Конвенция, фашизма в Европе можно было бы избежать.

      И, кстати, вначале деятельность механизма ЕКПЧ была направлена именно в эту сторону. Так, в период 1967-73 гг. скандинавские страны вносили протесты против политики режима "черных полковников" в Греции в области прав человека. В 70-е годы Ирландия протестовала в органах ЕКПЧ против действий английских оккупационных властей в Северной Ирландии (применение ими пыток и других незаконных методов допроса).

      Между правовой системой ЕКПЧ и правопорядком ЕС существует прямая взаимосвязь, поскольку все члены ЕС участвуют в ЕКПЧ, разделяют принципы, лежащие в ее основе, а их национальные правовые системы, в целом взаимосовпадающие, следуют одним и тем же традициям западной демократии. Внешние различия между системой ЕКПЧ и ЕС носят формальный характер. Основные из них следующие:

      - членство в ЕКПЧ значительно шире, чем в ЕС. По крайней мере на данном этапе, поскольку общая тенденция идет в сторону увеличения числа членов ЕС;

      - правовая система ЕС уделяет незначительное внимание защите прав человека, сведя всю проблему к недискриминации по признаку пола;

      - права и свободы, заявленные в ЕКПЧ, распространяются на всех лиц, находящихся на территории государств-членов, а право Совета-Европы распространяется только на граждан ЕС;

      - обе системы имеют разные механизмы реализации правовых норм своих уставных документов.

      Начиная с 1977 г., поступали предложения, чтобы ЕЭС стало участником ЕКПЧ, т.е. формально к ней присоединилось, но до сих пор этого не произошло. Нам такие предложения кажутся бессмысленными и по форме, и по сути: страны ЕС и так участвуют в ЕКПЧ, а значит на всей территории ЕС действуют нормы Конвенции; формальное членство ЕС в ЕКПЧ ничего к обеспечению прав человека не добавит. К тому же компетенция органов ЕС сугубо экономическая, но даже в этой сфере урезанная. Римский Договор - своего рода конституция ЕС - никак не обязует эти органы в сфере прав человека, а значит ЕС не правомочен присоединиться к ЕКПЧ.

      Из всего сказанного мы можем сделать вывод, что создание и функционирование ЕС должно быть проанализировано проектантами нашего Евразийского Союза. Их задача облегчается тем, что Западная Европа уже прошла значительную часть того пути, у начала которого мы находимся, но на который пока что боимся встать.