§ 2. Содержание права частной собственности на земельные участки

 Говорить о праве частной собственности можно лишь в традиционном смысле права собственности - как о юридической категории, включающей в себя права и обязанности собственников. Ярким тому подтверждением служит название главы VI ЗК РФ "Права и обязанности собственников... при использовании земельных участков".

 Право частной собственности на землю включает не только традиционные правомочия владения, пользования и распоряжения, но и охрану земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Использование земель, находящихся в частной собственности, подвержено принципу приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде. Приобретение гражданином или юридическим лицом земельного участка возлагает на него обязанность проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, охране земель с учетом хозяйственной деятельности, природных и других условий, защите земель от заражения вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарником, захламления отходами производства и потребления и т.п. В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться даже экономическое стимулирование (п. 8 ст. 13 ЗК РФ).

 Охрана и использование земель в соответствии с их назначением, которое определяется прежде всего их категорией, являются обязанностью собственника земли, имеющей организационно-имущественный характер. Такая обязанность возникает у частного собственника в силу приобретения земельного участка перед обществом в лице государства, его исполнительных органов, а также органов местного самоуправления. Эта обязанность собственника земли перед государством основана на властном подчинении гражданина или юридического лица требованиям исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В отличие от решений органов управления землей по предоставлению гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, акты государственных органов и органов местного самоуправления по устранению последствий ненадлежащей охраны земель носят директивный, обязательный характер для собственников земельных участков и никаких элементов согласования в себе не содержат, что не характерно для выбора земельного участка для строительства или иной цели (ст. 31, 34 ЗК РФ). Таким образом, охрана земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, входит в содержание права собственности как его элемент, но она имеет не гражданскоправовой характер, а властный, административно-правовой (даже уголовноправовой).

 Собственники земельных участков (согласно ст. 42 ЗК РФ) обязаны:

 использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

 осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами;

 своевременно производить платежи за землю;

 соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов и иные требования.

 Приобретение права собственности на земельные участки приводит к появлению у гражданина или юридического лица прав на использование земельных участков, которые не охватываются традиционной триадой правомочий собственника. При этом у собственника земельного участка появляются как права, вытекающие непосредственно из факта обладания землей, так и права, которые невозможно осуществить без нахождения у себя в собственности земельных участков. Гражданин или юридическое лицо - собственник земельного участка имеет право использовать в установленном порядке для собственных нужд общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством РФ. Представляется, что употребление словосочетаний "в установленном порядке" и "в соответствии с законодательством Российской Федерации" в пп. 1 п. 1 ст. 40 ЗК РФ излишне. В норме права уже и так четко определены возможности собственника земельного участка в отношении вещей, извлекаемых из земли для собственных нужд. В отношении же закрытых водоемов есть специальная норма, содержащаяся в пп. 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ. Существующая редакция анализируемой нормы ограничивает права собственника земельного участка. Выходит, чтобы извлечь глину или песок на своем участке для себя или вырыть колодец, пруд, требуется решение каких-то органов.

 Собственник земельного участка вправе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. По нашему мнению, подобное жесткое регламентирование использования земельного участка вне зависимости от величины и характера объектов недвижимости не вызывается необходимостью и ведет к произволу чиновников на практике. Следовало бы "смягчить" норму пп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ указанием на то, что строительство зданий, строений, сооружений на земельном участке гражданина или юридического лица осуществляется с учетом указанных в норме требований технических регламентов, правил и нормативов в зависимости от величины и характера объекта недвижимости. Другое дело - проведение оросительных, осушительных и других мелиоративных работ (пп. 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ). В этих случаях требуется не только соблюдение экологических и других специальных требований, но и нередко проведение экспертизы.

 Собственник земельного участка имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев, если он передает земельный участок в аренду. Данная норма пп. 1 п. 2 ст. 40 ЗК РФ конкретизирует положение ст. 136 ГК РФ. Она является уместной в ЗК РФ, так как в названной статье ГК РФ говорится не о собственнике, а о лице, использующем имущество на законном основании.

 Гражданин или юридическое лицо, являющееся собственником земельного участка, имеет право собственности на расположенные на нем многолетние насаждения, за исключением случаев, установленных ЛК РФ.

 Граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено ЗК РФ, другими федеральными законами. Осуществление земельных прав ограничивается федеральными законами в отличие от ограничения "законом" осуществления гражданских прав, закрепленного ст. 9 ГК РФ. Отказ граждан или юридических лиц от осуществления принадлежащих им прав собственности на земельные участки не влечет за собой прекращения обязанностей, которые возложены на них законом. В частности, они обязаны своевременно производить платежи за землю и исполнять другие обязанности, предусмотренные ст. 42 ЗК РФ.

 Право частной собственности на земельные участки является бессрочным. Оно может быть прекращено при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, в случае принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством. Все названные основания прекращения права частной собственности на земельные участки являются конкретизацией соответствующих норм главы 15 ГК РФ, а принудительное изъятие у гражданина или юридического лица принадлежащего им земельного участка допускается только по основаниям и в порядке, предусмотренным в ЗК РФ (ст. 49-51, 55).

 Отчуждение земельного участка, находящегося в частной собственности гражданина или юридического лица, другим лицам, как уже отмечалось, осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей договора купли-продажи земельных участков и их оборотоспособности. В случае отказа гражданина или юридического лица от права собственности на свой земельный участок они обязаны подать письменное заявление об этом в орган местного самоуправления. При отказе от права собственности на земельный участок последний приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи (ст. 225 ГК РФ). Этот земельный участок принимается на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество. По истечении года со дня постановки бесхозяйного земельного участка на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании муниципальной собственности на земельный участок. Бесхозяйный земельный участок, не признанный по решению суда поступившим в муниципальную собственность, может быть вновь принят во владение, пользование и распоряжение оставившим его собственником либо приобретен в собственность в силу приобретательной давности по ст. 234 ГК РФ.

 В ст. 44 ЗК РФ указано, что право собственности на земельный участок прекращается в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством (выделено нами. - В.А.). Статья 239 ГК РФ предусматривает отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном соответственно ст. 279-282 и 284-286 ГК РФ. Земельный участок может быть изъят у гражданина или юридического лица для государственных или муниципальных нужд путем выкупа на основании решения федерального органа государственной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. При этом государственный орган должен доказать в суде, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на соответствующее недвижимое имущество. Выходит, что ст. 239 ГК РФ имеет лишь косвенное отношение к изъятию земельных участков в связи с прекращением права собственности на здания, сооружения и другое недвижимое имущество, порядок же принудительного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, в связи с использованием земельного участка не по назначению или использованием его с нарушением закона регулируется ст. 279-282 и 284-286 ГК РФ, а также ст. 55 ЗК РФ. Другими словами, формулировка ст. 44 ЗК РФ об установленном гражданским законодательством порядке принудительного изъятия у собственника земельного участка требует дополнительного разъяснения и обращения к нормам ст. 49-51 ЗК РФ.

 Отсутствие достаточной синхронизации норм гражданского и земельного законодательства по вопросу принудительного изъятия у собственника его земельного участка привело к тому, что основания принудительного изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд оказались в ЗК РФ, а порядок его осуществления - в ГК РФ. Притом не в главе 15 ГК РФ о прекращении права собственности, а в главе 17 ГК РФ о праве собственности на землю. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков, находящихся в частной собственности, для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

 1) выполнением международных обязательств Российской Федерации;

 2) размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

 3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов РФ (п. 1 ст. 49 ЗК РФ). Вопреки ст. 279-282 ГК РФ принудительное изъятие земельных участков может осуществляться и не путем выкупа в исключительных случаях, а при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда (п. 2 ст. 55 ЗК РФ). Непоследовательная позиция законодателя в определении оснований и порядка принудительного изъятия земельных участков у собственников, в том числе граждан и юридических лиц, усугубляется еще и тем, что установление порядка изъятия земельных участков, в том числе для нужд Российской Федерации, в том числе путем выкупа, отнесено к компетенции Правительства РФ (пп. 4 и 5 п. 1 ст. 9 ЗК РФ).

 ЗК РФ устанавливает ограничения изъятия, в том числе путем выкупа земельных участков, из отдельных категорий земель. Для государственных или муниципальных нужд могут быть изъяты земельные участки в городских и сельских поселениях в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки (п. 3 ст. 83 ЗК РФ). Ограничения изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд предусмотрены также ст. 94 и 101 ЗК РФ.

 При изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд их собственнику, гражданину или юридическому лицу, возмещаются убытки в полном объеме, включая упущенную выгоду (в соответствии со ст. 15 ГК РФ). Частному собственнику земельного участка возмещение убытков осуществляется за счет соответствующего бюджета. При расчетах размеров возмещения убытки собственников земельных участков определяются с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков.

 Статья 63 ЗК РФ предусматривает гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Изъятие земельных участков осуществляется после:

 предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земельных участков;

 возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках;

 возмещения убытков, причиненных нарушением прав собственников земельных участков, в полном объеме, в том числе упущенной выгоды.

 Собственник земельного участка не позднее чем за один год до предстоящего изъятия должен быть уведомлен об этом исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение об изъятии. Расходы, понесенные собственником земельного участка на осуществление его застройки зданиями капитального типа и проведение других мероприятий, существенно повышающих стоимость земли, после уведомления о предстоящем изъятии возмещению не подлежат (п. 3 ст. 63 ЗК РФ). Приведенная норма отличается от ст. 280 ГК РФ, согласно которой собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты в соответствии с его назначением. Однако собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период. Оказалось, что норма п. 3 ст. 63 ЗК РФ существенно ограничила права частного собственника земельного участка. Кроме того, эта норма противоречит и ст. 62 ЗК РФ, которая предусматривает полное возмещение убытков, в том числе упущенную выгоду при нарушении прав собственника земельного участка. Поэтому название ст. 63 ЗК РФ не отвечает ее содержанию.

 Еще одним основанием принудительного изъятия земельного участка у собственника является реквизиция (ст. 51 ЗК РФ). Реквизиция земельного участка как способ прекращения права собственности регулируется и ст. 242 ГК РФ. Согласно ст. 51 ЗК РФ в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у его собственника по решению уполномоченного исполнительного органа государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков и выдачей ему документа о реквизиции: реквизиция носит временный характер. В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок. Собственник земельного участка вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми осуществлена реквизиция, требовать возврата реквизированного земельного участка в судебном порядке. От реквизиции следует отличать временное использование земельного участка гражданина или юридического лица в случае наступления обстоятельств, носящих чрезвычайный характер. Например, для ликвидации аварии на заводе используются близлежащие участки граждан или юридических лиц. В этих случаях частные собственники поврежденных участков, посевов на них вправе требовать возмещения убытков, причиненных в связи с временным ограничением их прав, точнее было бы сказать - с нарушением права частной собственности.

 ЗК РФ специально регулирует ограничение прав на землю. Ограничения права частной собственности на землю могут быть установлены по основаниям, предусмотренных ЗК РФ, другими федеральными законами. В частности, п. 2 ст. 56 ЗК РФ предусматривает, что могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

 1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

 2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранение плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

 3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.

 Ограничения права частной собственности на земельные участки по основаниям, предусмотренным федеральными законами, устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда. Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.

 Ограничения права частной собственности на земельные участки сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу. Ограничения прав на землю подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Законом о госрегистрации недвижимости.

 Анализ норм ЗК РФ о праве частной собственности на земельные участки, их сопоставление с нормами главы 17 ГК РФ о праве собственности и других вещных правах на землю подтвердили обоснованность ранее высказанного в книге суждения о целесообразности исключения из ГК РФ упомянутой главы.

 Представляется, что институт ограничения прав на землю, предусмотренный ЗК РФ, недостаточно проработан. В ст. 216 ГК РФ предусмотрены вещные права лиц, которые не являются собственниками: право пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, сервитуты. В ЗК РФ перечислены и определены такие лица, кроме собственников земельных участков, как землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, обладатели сервитутов. Названные субъекты выступают в роли лиц, имеющих права на землю. Статья 56 ЗК РФ предусматривает ограничения прав на землю, тогда как само право собственности на земельные участки, как и производные от него права: постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, а тем более аренда земельных участков и сервитуты, являются уже ограниченными правами на землю. Как можно далее ограничивать названные права на землю, объединяя институт ограничения прав на землю с прекращением прав на землю (глава VII ЗК РФ)?

 Предусмотренные п. 2 ст. 56 ЗК РФ ограничения прав на землю должны быть заложены в самой категории земли, целевом назначении предоставленного земельного участка. Само по себе предоставление права исполнительным органам государственной власти или органам местного самоуправления ограничивать право частной собственности на земельные участки является нарушением ч. 2 ст. 36 Конституции РФ о том, что "владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц".