§ 1. Исторический очерк развития органов предварительного следствия и дознания в России

До 1860 г. расследование преступлений входило в круг обязанностей полиции. В роли следователей выступали в основном квартальные надзи­ратели, а в крупных городах существовали особые должности следствен­ных приставов по гражданским и уголовным делам. Следствие производи­ли также нижние земские суды, управы благочиния и различные присутст­вия, в которые входили полицейские чины (полицмейстер, частный при­став, следственный пристав). В так называемых важных случаях следствие поручалось особо выделенным чиновникам, командируемым на места про­исшествий губернаторами, министром внутренних дел и даже царем.

Явная неудовлетворительность состояния следствия была очевидной. Медлительность и взяточничество, процветавшие среди полицейских чи-

I Глава 17. Органы предварительного следствия и дознания___________________301

новников, парализовали его. Поэтому в 1860 г. следствие было отделено от полиции. Указом от 8 июня 1860 г. в 44 губерниях России были введены должности судебных следователей, числившихся по ведомству Министер­ства юстиции1.

Одновременно с Указом были изданы Наказ судебным следователям и Наказ полиции о производстве дознания по делам о преступлениях и про-сгупках, которыми устанавливалось производство предварительного след­ствия, определялись взаимоотношения следователя с полицией и судебны­ми учреждениями, регламентировались другие вопросы.

Должность судебного следователя была приравнена к должности члена уездного суда. Назначение на нее и увольнение осуществлялись министром юстиции по представлению губернатора и с согласия губернского прокуро­ра. Условия работы судебных следователей осложнялись двойственностью их положения, поскольку хотя формально они были подчинены Министер­ству юстиции, фактически в гораздо большей степени зависели от губерна­торов.

20 ноября 1864 г. был принят Устав уголовного судопроизводства, ко­торый установил, что предварительное следствие о преступлениях и про­ступках, подсудных окружным судам, производится судебными следовате­лями при содействии полиции. При отсутствии следователя Устав обязывал полицию проводить дознание и затем передавать собранные материалы судебному следователю. Таким образом, с принятием Устава уголовного судопроизводства 1864 г. в определенной степени конкретизируется дея­тельность как следователей, так и органов дознания, основным из которых являлась полиция. Вместе с тем следует учитывать, что в это время все же отсутствовала стройная система органов дознания, что отрицательно ска­зывалось на расследовании преступлений и проступков2.

Принятие Устава уголовного судопроизводства не приостановило поис­ка средств и мер по совершенствованию деятельности органов расследова­ния. В 1867 г. были учреждены должности временных следователей по особо важным делам (они предназначались для расследования уголовных дел о подделках государственных кредитных билетов). В 1870 г. введены должности судебных следователей по важнейшим делам. В 1875 г. при окружных судах учреждаются постоянные должности следователей по особо важным делам. Помимо своей непосредственной работы по рассле­дованию уголовных дел судебный следователь при нехватке судей привле­кался к рассмотрению дел, по которым он не принимал участия в произ­водстве предварительного расследования.

Подробнее см.: Виленский Б. В. Российское законодательство Х-ХХ веков. М., ]991.С 145-149,294.

Подробнее см.- Гуценко К Ф, Ковалев М А  Правоохранительные органы: Учеб­ник. 2-е изд. М., 1996. С 280-281.

302

Раздел IV. Органы предварительного расследования

В последующем каких-либо преобразований органов, осуществляющих предварительное следствие и дознание, не отмечается. Несмотря, на недос­таточное правовое регулирование их деятельности, разработанный проект нормативного акта «О преобразовании полиции в Империи» (1913 г.) так и не был принят. Никаких изменений в структуру и деятельность следственного аппарата и органов дознания не привнесла и Февральская революция 1917 г.

Декретом о суде № 1 в ноябре 1917 г. существовавшие институты су­дебных следователей, прокурорского надзора, присяжной и частной адво­катуры были упразднены, производство предварительного следствия возла­галось на местных судей единолично'. Однако они не справлялись с боль­шим количеством уголовных дел, поэтому были образованы следственные комиссии Военно-революционного комитета. Аналогичные комиссии для расследования дел о контрреволюционных преступлениях были созданы при местных органах власти. Затем для расследования дел об убийствах, тяжких телесных повреждениях, разбоях, бандитизме, изнасилованиях и других опасных преступлениях были учреждены следственные комиссии окружных судов2. В это время наблюдается активный поиск новых форм организации и деятельности следственных органов.

Положением о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 г.3 производст­во расследования возлагалось на следственные комиссии и на милицию (в форме дознания), а в ряде случаев - на народного судью.

20 декабря 1917 г. была создана Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК), на которую возлагалось, кроме других обязанностей, расследование уголовных дел о государственных преступлениях. В октябре 1920 г. ВЦИК принял Положение о суде РСФСР4, которым были введены должности народных следователей, избираемых губернскими исполкомами Советов и состоящих при советах народных судей. Одновременно учреждались должности следователей по важнейшим делам, которые состояли при гу­бернских отделах юстиции и при Наркомате юстиции РСФСР. С принятием этого Положения получила нормативную базу организация взаимодействия следователей с органами дознания. При проведении предварительного следствия им (следователям) было обеспечено содействие милиции, в том числе уголовного розыска. Осуществлять свою деятельность сотрудники милиции должны были по указанию и под руководством следователя, тре­бования которого при производстве следственных действий признавались общеобязательными.

'СУ РСФСР. 1917. №4. Ст. 50

2 Декреты о суде № 2 и 3 // СУ РСФСР. 1918. № 26. Ст. 420; № 52. Ст. 589.

3 СУ РСФСР. 1918. № 85 Ст. 889.

4 СУ РСФСР 1920 №83. Ст. 407.

Глава 17. Органы предварительного следствия и дознания___________________303

Постановлением ВЦИК 25 мая 1922 г. был принят первый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР1. Этот Кодекс не имел специальной статьи с перечнем органов предварительного следствия, но в п. 5 ст. 23 УПК гово-

•' рилось, что под словом «следователь» разумеются народные следователи, следователи, состоящие при губернских судах, следователи военных три­буналов и следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции.

Принятые в 1924 г. Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик установили, что «органами, производящими предвари­тельное расследование преступлений, являются органы дознания, следова­тели и иные должностные лица, коим это предоставлено общесоюзными законами и законами союзных республик»2. Вопросов ведомственной при­надлежности следователей Основы не затрагивали.

Таким образом, в середине 20-х гг. была сформирована правовая основа предварительного следствия, определились организационные формы дея-

1 тельности следственного аппарата, выделились специальные следственные аппараты по делам о контрреволюционных (ВЧК - ОГПУ) и воинских (во­енные следователи) преступлениях.

Дальнейшее развитие организации предварительного следствия по де­лам об общеуголовных преступлениях в значительной степени связано с возникновением и развитием органов прокуратуры. 28 мая 1922 г. третья сессия ВЦИК ввела в систему органов юстиции новый орган - государст­венную прокуратуру- и приняла первое Положение о прокурорском над­зоре3. Наряду с другими функциями на прокуратуру был возложен надзор за расследованием уголовных дел. Эта сторона ее деятельности стала впоследствии развиваться достаточно интенсивно. Следственные же ап­параты повсеместно оставались (до 1928 г.) в административном подчине­нии судов.

В сентябре 1928 г. были внесены изменения в Положение о судоустрой­стве РСФСР, в соответствии с которыми следователи из подчинения судам передавались в ведение прокуроров4. Однако это переподчинение было номинальным, поскольку подконтрольность следователей Наркомюсту и местным советам сохранялась, так как прокуратура оставалась в структуре Наркомата юстиции.

В 1933 г. была учреждена прокуратура СССР как самостоятельный ор­ган. В 1936 г. следственный аппарат был выделен из системы юстиции и передан в подчинение прокуратуре5. В то же время в 30-х гг. наблюдается существенное расширение подследственности и полномочий органов доз-

' СУ РСФСР. 1922. № 20-21. Ст. 230.

2 СУ СССР. 1924. № 24. Ст. 206.

3 СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.

4 СУ РСФСР 1928 №117 Ст. 734. СЗ СССР. 1936. № 40. Ст. 338.

304

Раздел IV. Органы предварительного расследования

, Глава 17. Органы предварительного следствия и дознания

305

нания, в частности милиции, которая и производила дознание по основной массе общеуголовных преступлений. В 1940 г. приказом НКВД был обра­зован следственный аппарат, входивший в структуру Главного управления милиции НКВД СССР. Основная масса общеуголовных преступлений в 40-50-х гг. расследовалась следователями НКВД и милицией как органом дознания.

В декабре 1958 г. были приняты Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик1, в соответствии с которыми и приняты­ми затем уголовно-процессуальными кодексами союзных республик пра­вом производства предварительного следствия были наделены следователи прокуратуры и органов государственной безопасности. Следственный ап­парат МВД был упразднен (в системе МВД - МООП в это время функцио­нировали специализированные подразделения дознания, которые расследо­вали значительное количество уголовных дел об общеуголовных преступ­лениях). Как показал опыт, следователи прокуратуры не могли справиться с расследованием большого количества уголовных дел. Поэтому 6 апреля 1963 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ2, которым наде­лил органы охраны общественного порядка (так тогда именовались органы внутренних дел) правом производства предварительного следствия. В МООП (МВД) был создан следственный аппарат, к подследственности которого относилось большинство дел об общеуголовных преступлениях. В то же время за милицией было сохранено право производства дознания по значи­тельному числу преступлений.

В последующем в уголовно-процессуальное законодательство вноси­лись важные изменения и дополнения, направленные на: расширение га­рантий прав участников процесса (например, допуск защитника на более ранних этапах предварительного расследования); совершенствование орга­низационных вопросов расследования (регламентирование полномочий начальника следственного отдела- в 1965 г.); изменение подследственно­сти (например, передача в 1978 г. уголовных дел о преступлениях несовер­шеннолетних следователям МВД); более полное использование возможно­стей науки и техники в уголовном судопроизводстве (введение в 1965 г. в уголовный процесс специалистов); использование в уголовном процессе данных, полученных оперативно-розыскным путем (в связи с принятием в 1992 и 1995 гг. законов об ОРД) и т. д. Заметим, однако, что если с 1963 г. следственный аппарат считался структурным подразделением МВД, УВД, то в 1970 г. следственные подразделения были включены в состав горрай-органов внутренних дел.

Определенные изменения в структуре органов расследования произош­ли в 90-е и в последующие годы. В частности, в 1993 г. функции органов

дознания получили учрежденные федеральные органы налоговой полиции и органы Государственного таможенного комитета; в 1995 г. следственный аппарат был создан в Федеральной службе налоговой полиции и воссоздан в Федеральной службе безопасности. Таким образом, в настоящее время следственный аппарат функционирует в четырех ведомствах. Существен­ные меры по совершенствованию организации предварительного следствия в системе МВД РФ были предприняты в связи с изданием Указа Президен­та РФ от 23 ноября 1998 г. № 1422 и созданием главных управлений внут­ренних дел по федеральным округам'.

В соответствии со ст. 40 УПК РФ к органам дознания отнесены главный судебный пристав Российской Федерации, главный военный судебный пристав, главный судебный пристав субъекта Российской Федерации, их заместители, старший судебный пристав, старший военный судебный при­став, а также старшие судебные приставы Конституционного Суда Россий­ской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Ар­битражного Суда Российской Федерации.