§ 1. Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей

В последние годы в России наблюдается рост числа детей, оставшихся без попечения родителей. Их общее количество ежегодно увеличивается примерно на тридцать-сорок тысяч человек и приближается к полумиллионной цифре'. Причем лишь небольшое число этих детей (по некоторым данным не более 10%) остались без попечения родителей в результате их смерти. Остальные относятся к явлению так называемого "социального сиротства", то есть являются сиротами при живых родителях. Основными причинами увеличения числа детей-сирот при живых родителях являются падение социального престижа семьи, ее материальные и жилищные трудности, меж-

' См.: Уровень жизни населения России // Статистический сборник M 1996.С.145.

§ 1. Выявление и устройство детей          

==463

национальные конфликты, рост внебрачной рождаемости, высокий процент родителей, ведущих асоциальный образ жизни. В этой связи защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, приобретает в Российской Федерации крайне важное значение.

В соответствии с требованиями норм международного права ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством'. В Российской Федерации задачей государственной важности является создание условий для полноценного физического, интеллектуального, духовного, нравственного и социального развития детей, оставшихся без попечения родителей, подготовки их к самостоятельной жизни в современном обществе, а также оказание им психологической, медицинской и педагогической помощи.

Федеральной целевой программой «"Дети-сироты" на 1998— 2000 гг.», утвержденной постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 12072, предусмотрено комплексное осуществление на федеральном уровне системы мер, направленных на формирование и реализацию государственной политики по отношению к детям, оставшимся без попечения родителей, и обеспечивающих их социальную защищенность, профессиональную подготовку, трудоустройство и полноценную интеграцию в общество. Конкретными целями и задачами программы являются предупреждение социального сиротства, психологическая поддержка и социальная адаптация детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

, Общие принципы, содержание и меры государет-аенной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определены Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", с изменениями, внесенными Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. №. 17-ФЗ3. Данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социаль-

' См.: Ст. 20 Конвенции о правах ребенка.

2 СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4705.

3 СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880; 1998. № 7. Ст. 788 (Далее — Закон "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

==464

    Глава 7. Воспитание детей, оставшихся без попечения родителей

ной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до 23 лет. Здесь же содержится важная норма, согласно которой дополнительные гарантии по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством, обеспечиваются и охраняются государством. Меры по предоставлению дополнительных гарантий социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, основываются на государственных минимальных социальных стандартах для определения финансовых затрат по их осуществлению. При этом установлено, что органы исполнительной власти РФ и ее субъектов осуществляют разработку и исполнение в рамках бюджетных ассигнований целевых программ по охране и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с потребностями региона, обеспечивают создание для них государственных учреждений и центров, поддержку негосударственных центров по социальной адаптации и реабилитации на базе образовательных учреждений, учреждений социального обслуживания населения и других учреждений (ст. 4 Закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

Аналогичные мероприятия предусмотрены и законодательством ряда субъектов РФ'.

Расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, производятся за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет негосударственных внебюджетных фондов и других, не запрещенных законом источников (ст. 5 Закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

Установление мер общегосударственного характера по обеспечению прав и законных интересов детей-сирот и детей, ' См., напр.: п. 3 Ст. 116 Устава (Основного закона) Белгородской области от 20 апреля 1995 г.; п. 2 Ст. 25 Устава (Основного закона) Тамбовской области от 30 ноября 1994 г.; п. 2 Ст. 93 и п. "д" Ст. 109 Устава — Основного закона Читинской области от 1 июня 1995 г., п. 3 Ст. 101 Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа от 30 мая 1995 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ. М., 1996. Вып. 2. С. 54, 190, 193, 324.

§ 1. Выявление и устройство детей          

==465

оставшихся без попечения родителей, в законодательстве характерно 'не только для Российской Федерации. Так, в конституциях ряда стран Восточной и Центральной Европы (Болгарии, Польской Республики, Республики Словения, Республики Хорватия) особо оговорено, что дети, лишенные заботы близких (родительского попечения), находятся под особым покровительством государства1. '

Такой же подход государства к защите прав детей, лишенных родительского попечения, закреплен и в конституционном законодательстве некоторых стран — членов СНГ. В частности, Конституции Республики Молдова (ст. 49), Республики Узбекистан (ст. 64) и Украины (ст. 52) провозглашают, что все заботы по содержанию, обучению и воспитанию детей-сирот и детей, лишенных родительской опеки, возлагаются на государство и общество. Причем государство поощряет и поддерживает благотворительность в отношении таких детей2.

В Семейном, кодексе общие положения о защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, содержатся в ст. 121 СК. Используемый в ст. 121 СК термин "дети, оставшиеся без попечения родителей" впервые применен в семейном законодательстве, что соответствует международноправовым нормам и отвечает требованиям времени. В ст. 121 СК дан примерный перечень оснований (причин) утраты детьми родительского Попечения: а) смерть родителей, лишение их родительских прав, ограничение их в родительских правах или признание родителей судом недееспособными; б) уклонение родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе отказ родителей взять своих детей из воспитательных учреждений, .лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений; в) длительное отсутствие родителей, болезнь родителей и иные причины (отбывание родителями наказания в местах заключения, нахождение их под стражей в период след-

! См.: Ст. 47 Конституции Республики Болгарии. В сб.: Конституции государств Центральной и Восточной Европы / Отв. ред. Варламова Н. М., 1997. С. 67; Ст. '72 Конституции Польской Республики. Там же. С. 214; Ст. 56 Конституции Республики Словения. Там же. С. 375; Ст. 63 Конституции Республики Хорватия. Там же. С. 437.

"2 Конституция Республики Молдова. В сб.: Новые конституции стран СНГ и стран Балтии. Вып. 2 / Под ред. Михалевой Н. А. М., 1997. С. 321; Конституция Республики Узбекистан.. Там же. С. 460; Ст. 51 Конституции Украины. Там же. С. 522.

==466

      Глава 7. Воспитание детей, оставшихся без попечения родителей

ствия, постоянное проживание родителей в другом населенном пункте, признание родителей безвестно отсутствующими, розыск их органами внутренних дел в связи с уклонением от уплаты алиментов). '    .-

Основанное на положениях ст. 121 СК законодательное определение терминов "дети-сироты" и "дети, оставшиеся без попечения родителей" дано Законом "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Установлено, что дети-сироты — это лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или один-единственный родитель, а дети, оставшиеся без попечения родителей, — это лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных заведений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке (ст. 1 Закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

Семейным кодексом определено, что защита личных и имущественных прав и интересов детей, утративших по тем или иным причинам попечение родителей, возлагается на органы опеки и попечительства (τι. Ϊ ст. 121 СК). Указанная обязанность органов опеки и попечительства предполагает выполнение ими следующих функций: а) выявлением учет детей, оставшихся без попечения родителей; б) избрание форм устройства таких детей в зависимости от конкретных обстоятельств утраты попечения родителей; в) осуществление последующего контроля за условиями содержания, воспитания и образования детей.

Согласно п. 2 ст. 121 СК и п. 1 ст. 34 ГК органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления —

§ 1. Выявление и устройство детей          

==467

выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти'. Однако согласно ст. 132 Конституции и ст. 6 (п. 1 и 4) Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. К таким государственным полномочиям относятся функции по опеке и попечительству.

В соответствии с Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" органы местного самоуправления всех уровней (поселковая (сельская), районная и городская администрации) обязаны принимать меры к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан2. Конкретные полномочия органов местного самоуправления по осуществлению функций опеки и попечительства в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, закреплены в Семейном кодексе (ст. 121—123, 125, 140, 142, 145, 147, 150—151 и др.), в ГК (ст. 31—41), ГПК (ст. 2632—2633), а также в некоторых других нормативных источниках (в том числе законах субъектов Российской Федерации), конкретизирующих правовой статус органов опеки и попечительства в данной сфере деятельности.

В Семейном кодексе не дается понятия структурных подразделений органов опеки и попечительства и стоящих перед ними задач, как это ранее было сделано в ст. 120 КоБС. Указанные вопросы должны решаться в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Однако фактически, как и прежде, функции по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних детей выполняются муниципальными отделами (департаментами) образования, вхо-

' См.: п. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с последующими изменениями и дополнениями // СЗ. РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378 (Далее — Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"). 2 См.: п. 7 Ст. 53, п. 6 Ст. 64 и п. 6 Ст. 75 Закона РФ от 6 июля 1991 г.>№ 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации", с последующими изменениями и дополнениями // Ведомости РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010; Ведомости РФ. 1992. № 46. Ст. 2618; 1993. № 21. Ст. 748; СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1378 (Далее — Закон о местном самоуправлении в РФ).

==468

    Глава 7. Воспитание детей, оставшихся без попечения родителей

дящими в структуру местной администрации'. Ряд функций по опеке и, попечительству реализуются путем принятия местной администрацией решений (постановлений, распоряжений) в порядке, .предусмотренном законодательством. Деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации, конкретное наименование должности которого устанавливается, исходя из местных традиций и закрепляется в положении (уставе) о местном самоуправлении (ст. 30 Закона о местном самоуправлении в РФ). Например, в Москве органом власти района города Москвы является районная Управа, состоящая из районного Собрания и Главы Управы, возглавляющего районное Собрание и администрацию района2. Поэтому функции по охране прав детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляет Глава Управы района (лично или через подразделения администрации района)3.

Специальные законы о деятельности органов опеки и попечительства, в том числе и по защите прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, приняты в последнее время в ряде субъектов РФ4.

Организация методической помощи и оказание содействия органам опеки и попечительства возложены на Министерство общего и профессионального образования РФ, которое является правопреемником упраздненного Министерства образова-

' См.: письмо Министерства образования РФ от 4 июля 1995 г. № 14/196-6 "Об укреплении службы по защите прав и интересов несовершеннолетних детей" // Вестник образования. 1995. № 8. 1 См.: Ст. 67 и· 69 Устава города Москвы, принятого Московской городской Думой 28 июня 1995 г. // Ведомости Московской Думы. 1995. № 4.

3 См.: п. 66 Ст. 14 Закона города Москвы от 11 сентября 1996 г. № 28-91 "О районной Управе в городе Москве"// Ведомости Московской городской Думы. 1997. № 1.          .

4 См., напр.: Закон Архангельской области от 18 декабря 1996 г. "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области" // Ведомости Архангельского областного собрания второго созыва. 1996. № 5; Закон Владимирской области от 2 апреля 1997 г. "Об организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних во Владимирской области" // Призыв. 1997. № 81; Закон Ленинградской области от 31 марта 1997 г. № 7-03 "Об органах опеки и попечительства в Ленинградской области" // Вестник администрации Ленинградской области. 1997. № 4; Закон г. Москвы от 4 июня 1997 г. № 16 "Об организации работы по опеке и попечительству в г. Москве" // Ведомости Московской городской Думы. 1997. № 6; Закон Мурманской области от 16 июня 1997 г. № 7-01-ЗМО "Об организации и деятельности органов опеки и попечительства в Мурманской области" // Мурманский вестник. 1997. 20 июня; Закон Пензенской области от 28 июня 1997 г. № 44-ЗПО "Об органах опеки и попечительства в Пензенской области" // Пензенская Правда. 1997. 22 июня.

§ 1. Выявление и устройство детей          

==469

ния РФ, ранее выполнявшего данные функции'. В субъектах РФ такая работа выполняется соответствующими управлениями (департаментами, комитетами) образования субъектов РФ. Так, в Москве методическое руководство работой органов опеки и попечительства по вопросам передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи возложено на Комитет образования2.

Семейный кодекс (п. 1 ст. 121) устанавливает, что не допускается деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей. Данный запрет распространяется и на посредническую деятельность по передаче детей на усыновление, под опеку (попечительство) или на воспитание в семью (то есть речь идет о поиске, выявлении и подборе детей).

Несмотря на то что деятельность других юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, запрещена, тем не менее они обязаны сообщать органам опеки и попечительства сведения о таких детях, если они стали им известны (п. 1 ст. 122 СК).

Своевременное выявление, и учет детей, утративших по тем или иным причинам родительское попечение, является необходимой предпосылкой оказания им соответствующей помощи. В соответствии со ст. 122 СК решение этих вопросов входит в компетенцию органов опеки и попечительства по фактическому месту нахождения детей. Понятно, что в этих целях они должны располагать полной и достоверной информацией, которая, в свою очередь, может быть в самых разных учреждениях и организациях. Главным образом, такие сведения имеются в образовательных учреждениях (дошкольных образовательных учреждениях, общеобразовательных учреждениях и т. п.) по месту обучения несовершеннолетних, в учреждениях здравоохранения по месту лечения (смерти) их родителей, в

' См.: подп. 20 п. 5 Положения о Министерстве общего и профессионального образования РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1997 г. № 395 // СЗ РФ. 1997. № 15 Ст. 1796. 2 См.: п. 1. 6. распоряжения мэра Москвы от 19 сентября 1996 г. № 318/1-РМ О. делегировании полномочий по вопросам передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью // Вестник мэрии Москвы. 1996. № 22; п. 19 разд. Ill Положения о Московском комитете образования. Приложение к распоряжению мэра Москвы от 14 января 1997 г. № 30-РМ // Вестник мэрии Москвы. 1997. № 7.

К оглавлению

==470

    Глава 7. Воспитание детей, оставшихся без попечения родителей

жилищных органах (КЭУ, ЖЭК, ЖКО, ДЭЗ и др.) по месту проживания несовершеннолетних детей и их родителей, в органах предварительного следствия и прокуратуры в связи с заключением под стражу родителей, а также в органах загса по месту государственной регистрации смерти родителей несовершеннолетних или рождения детей. Так, первоначальные сведения о подкинутых (найденных) детях появляются при государственной регистрации их рождения по заявлению медицинской, воспитательной организации или организации социальной защиты населения, в которую помещен ребенок, органа внутренних дел или лица, нашедшего ребенка, органа опеки и попечительства. Не исключены ситуации, когда выявление детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, происходит в ходе мероприятий по регистрации вынужденных переселенцев. В таких случаях территориальными органами миграционной службы проводится опрос этих детей с заполнением опросного листа, после чего дети-сироты передаются органам опеки и попечительства'.

Как установлено п. 1 ст. 122 СК, должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных и других учреждений) обязаны немедленно сообщать о ставших им известными случаях утраты детьми родительского попечения в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

О фактах утраты детьми родительского попечения может стать известным любому гражданину и не обязательно в связи с исполнением служебных обязанностей (например, соседи или знакомые умерших родителей, родственники и т. д.). Однако не каждый гражданин по тем или иным причинам (в силу возраста, занятости по работе, стесненного материального положения и т. д.) имеет возможность самостоятельно принять неотложные меры по оказанию таким детям необходимой помощи. Тем не менее п. 1 ст. 122 СК установлена обязанность всех граждан сообщать в органы опеки и попечительства известные им сведения о детях, лишившихся родительского попечения.

Таким образом, обязанность сообщать в орган опеки и попечительства о факте утраты детьми родительского попечения возлагается законом на всех без исключения лиц, распо-

' См.: п. 19 Инструкции о порядке работы по признанию лиц вынужденными переселенцами, их учету и переучету на территории РФ, утвержденной приказом федеральной миграционной службы России от 31 марта 1997 г. № 19 // БНА. 1997. № 11.

§ 1. Выявление и устройство детей          

==471

лагающих соответствующими сведениями (независимо от должностного положения, рода деятельности и источника информации).

... Возможна ситуация, когда сами родители в. связи с отсутствием возможности воспитывать своих несовершеннолетних детей (из-за отъезда на работу в иностранное государство, длительной болезни и т. д.) могут обратиться в орган опеки и попечительства с просьбой об устройстве детей.

Следует отметить, что обязанность должностных лиц учреждений и граждан РФ по информированию органов опеки и попечительства о детях, оставшихся без попечения родителей, предусматривалась и ранее действовавшим законодательством (ст. 122 КоБС в ред. Федерального закона от 7 марта 1995 г. № 28-ФЗ)1. Однако, как и прежде, данная обязанность законодательно не подкреплена возможностью применения каких-либо санкций в отношении должностных лиц учреждений и граждан РФ за ее неисполнение.

Органы опеки и попечительства, получив сведения о детях, оставшихся без попечения родителей, обязаны согласно п. 1 ст. 122 СК в течение трех дней провести обследование условий жизни таких детей, которое заключается, в частности, в проверке достоверности поступившей информации об утрате детьми попечения родителей (истребовании и изучении соответствующих документов, бесед с окружающими детей лицами и т. п.). Наряду с этим органом опеки и попечительства принимаются меры к выяснению возможного наличия у ребенка родственников и установлению их местонахождения. При подтверждении факта отсутствия попечения родителей или их родственников органы опеки и попечительства должны обеспечить защиту прав и интересов детей (включая охрану принадлежащего им имущества и закрепление за детьми занимаемой ими жилой площади), а также их временное устройство до решения вопроса о дальнейшем содержании и воспитании, что может выражаться не только в передаче детей их родственникам, но и в их помещении в воспитательное учреждение.

Все дети, оставшиеся без попечения родителей, после их выявления должны быть учтены и зарегистрированы, а сведения о них внесены в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Согласно п. 3 ст. 122 СК порядок формирования и пользования государственным банком

СЗРФ. 1995.№ 11, Ст. 939.

==472

    Глава 7. Воспитание детей, оставшихся без попечения родителей

данных о детях, оставшихся без попечения родителей, должен определяться федеральным законом. До введения в действие этого закона сохраняет силу установленный постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 919 порядок централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, в части, не противоречащей положениям ст. 122 СК (ст. 2 Федерального закона от 27 июня 1998 г. № 94-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской федерации").

Централизованный учет подразделяется на первичный, региональный и федеральный и осуществляется органами опеки и попечительства, соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ и Министерством общего и профессионального образования РФ2.

На первоначальном этапе по результатам обследования органом опеки и попечительства условий жизни ребенка и установления факта отсутствия попечения родителей данные о детях персонально регистрируются органом опеки и попечительства в журнале первичного учета установленной формы. (Приложение № 1 к Порядку централизованного учета детей). В том случае, если ребенок не был передан в течение одного месяца со дня его первичной регистрации на воспитание в семью, то орган опеки и попечительства согласно п. 3 ст. 122 СК заполняет на него анкету установленной формы (Приложение № 2 "к Порядку централизованного учета детей), копия которой передается для постановки ребенка на региональный учет в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ. В частности, в Москве формирование регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей и проживающих на территории г. Москвы, возложены на Комитет образования3.

На основании сообщений органов опеки и попечительства соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ формируется региональный банк данных о детях, ос-

' СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3995 (Далее — Порядок централизованного учета детей).

2 См.: подп. 20 п. 5 Положения о Министерстве общего и профессионального образования РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1997 г. № 395 // СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1796. 3 См.: п. 1. 1. распоряжения мэра Москвы от 10 сентября 1996 г. № 318/1-РМ "О делегировании полномочий по вопросам передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью" // Вестник мэрии Москвы. 1996. № 22; п. 15 разд. Ill Положения о Московском комитете образования. Приложение к распоряжению мэра Москвы от 14 января 1997 г. № 30-РМ // Вестник мэрии Москвы. 1997. № 7.

§ 1. Выявление и устройство детей          

==473

тавшихся без попечения родителей и проживающих на территории этого субъекта РФ. В течение месяца со дня поступления указанных сведений этот же орган организует устройство ребенка в семью граждан, проживающих на его территории или на территориях других субъектов РФ, а также осуществляет подбор детей для лиц, изъявивших желание взять ребенка на воспитание в семью (п. 3 ст. 122 СК). Лицам, изъявившим желание взять ребенка в семью, выдается направление в орган опеки и попечительства для посещения ребенка по его фактическому месту жительства (нахождения) и решения вопроса, о передаче на воспитание в семью в установленном законодательством РФ порядке. При отсутствии возможности устроить ребенка в семью граждан, проживающих на территории данного субъекта РФ, соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ направляет сведения о ребенке (копию анкеты и фотографию ребенка) в Министерство общего и профессионального образования РФ для учета в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей (то есть для постановки на федеральный учет), и оказания содействия в последующем устройстве ребенка на воспитание в семью граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ. В случае изменения правового статуса ребенка (при восстановлении родителя в родительских правах, усыновлении ребенка и т.п.) сведения об этом соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ в недельный срок направляются в Министерство общего и профессионального образования1.

Федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, формируется в Министерстве общего и профессионального образования на основании сообщений соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ. Министерство образования ведет учет детей, а также осуществляет их подбор для лиц, обратившихся непосредственно в Министерство общего и профессионального образования и изъявивших желание взять ребенка на воспитание в семью, с выдачей направления в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ для посещения ребенка по его фактическому месту жительства (нахождения) и последующего решения вопроса о передаче ребенка на воспитание в семью. Министерство об-

' См.: п..4 Порядка централизованного учета детей; п. 1.3—1.4. распоряжения мэра Москвы от 19 сентября 1996 г. № 318/1-РМ "О делегировании полномочий по вопросам передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью" //Вестник мэрии Москвы. 1996. № 22.

16 Зя.

==474

    Глава 7. Воспитание детей, оставшихся без попечения родителей

щего и профессионального образования также .предоставляет соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ (по их запросу) сведения, имеющиеся в федеральном· банке данных, о детях, оставшихся без попечения родителей, . .

Датой постановки ребенка на централизованный учет считается дата заполнения анкеты ребенка в органе опеки и попечительства по его фактическому месту жительства (нахождения).

Орган опеки и попечительства, орган исполнительной власти субъекта РФ и Министерство общего и профессионального образования, осуществляющие соответственно первичный, региональный и федеральный учет детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляют гражданам РФ, ставшим кандидатами в усыновители, опекуны (попечители), приемные родители, а также иностранным гражданам или лицам без гражданства, изъявившим желание усыновить ребенка, сведения о детях, которые могут быть переданы на воспитание в семью.

С учетом приоритета семейных форм воспитания детей на руководителей воспитательных и иных учреждений (лечебных, социальной защиты), в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, возложена обязанность в 7-дневный срок со дня получения известия о том, что ребенок может быть передан на воспитание в семью, сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту нахождения данного учреждения (п. 2 ст. 122 СК). Последующее устройство ребенка в семью на основании этих сообщений (в форме усыновления или передачи его в приемную семью, под опеку (попечительство) должны происходить в строгом соответствии с требованиями закона.

За неисполнение обязанностей по выявлению и учету детей, оставшихся без попечения родителей, и их последующему устройству или за предоставление заведомо недостоверных сведений, а также за иные действия, направленные на сокрытие ребенка от, передачи в семью, руководители воспитательных и иных учреждений, в которых находятся дети, а также должностные лица органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с п. 4 cm. 122 СК могут быть привлечены к ответственности в порядке, установленном законом, в частности, к административной ответственности. Так, ст. 1531 КоАП (в ред. Федерального закона от 25 июня 1998 г. № 91-Ф31) устанавливает, что нарушение

' СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. ЗОН.

S l. Выявление и устройство детей           

==475

руководителями учреждений, в которых находятся дети, оставшиеся без -попечения родителей, должностными лицами федерального органа исполнительной власти, на которых возложен учет сведений о несовершеннолетних, подлежащих передаче на воспитание · в семью, в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, а также должностными лицами органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления установленных порядка и сроков представления сведений о несовершеннолетних, подлежащих передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью), либо предоставление заведомо недостоверных сведений, либо иные действия, направленные на сокрытие несовершеннолетних от передачи на воспитание в семью, влекут за собой административную ответственность в виде наложения штрафа в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.

Формы устройства (воспитания) детей, оставшихся без попечения родителей. До принятия Семейного кодекса в Российской Федерации применялись различные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. К настоящему времени (за период с 1980 по 1995 гг.) свыше ста сорока тысяч детей усыновлены, около двухсот двадцати тысяч детей находятся под опекой и попечительством граждан, более ста тысяч детей воспитываются в интернатных учреждениях'.

Статья 54 СК к правам ребенка относит его право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно. Отсюда п. 1 ст. 123 СК установлен несомненный приоритет форм семейного воспитания детей, лишившихся родительского попечения. Право ребенка на воспитание в семье в случае утраты родительского попечения обеспечивается органом опеки и попечительства, который при выборе форм устройства такого ребенка отдает предпочтение, прежде всего, семейным формам воспитания: передача на усыновление, под опеку (попечительство) или в приемную семью. И только при отсутствии возможности передать ребенка в семью закон допускает его направление в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные, лечебные учреж-

' См.: Уровень жизни населения России. Статистический сборник. М., 1996. С. 145; также: разд. 1 Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в РФ до 2000 г. (Национального плана действий в интересах детей), утвержденных Указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. № 942 // СЗ РФ. 1995. № 38. Ст. 3669.

16*

==476

    Глава· 7. Воспитание детей, оставшихся без попечения родителей

дения, учреждения социальной защиты и т. п.). Тип выбираемого учреждения зависит от возраста и состояния здоровья ребенка. Такая форма устройства ребенка не снимает с органа опеки и попечительства обязанности подыскивать для него усыновителей, опекунов (попечителей) или приемных родителей.

Ранее между существовавшими формами устройства детей в семью либо в специализированное детское учреждение закон не делал какого-либо различия. В Семейном кодексе же впервые реализованы предложения о необходимости законодательного признания преимущества семейных форм содержания и воспитания детей, утративших родительское попечение, и детей-сирот и отказа от монополии государства на воспитание таких детей в государственных воспитательных учреждениях. Закрепление в СК положения о приоритете семейных форм воспитания детей, безусловно, имеет принципиальный характер. Оно направлено на усиление гарантий соблюдения прав несовершеннолетних, поскольку воспитание в семье предпочтительнее с учетом как материально-бытовых условий жизни, так и иных самых разнообразных интересов ребенка. Именно семейное воспитание дает возможность осуществить индивидуальный подход к каждому ребенку с учетом его личностных, психических, физических, национальных и иных особенностей. Не случайно абз. 3 п. 1 ст. 123 СК определено, что при устройстве ребенка, оставшегося без попечения родителей, должны учитываться его этническое происхождение, религиозная и культурная принадлежность, родной, язык, возможность обеспечения преемственности воспитания, что основано на требованиях п. 2 ст. 20 Конвенции о правах ребенка.

Новой для семейного законодательства РФ является норма об устройстве детей на воспитание в приемную семью. Общеизвестно, что в мировой практике, передача детей-сирот в приемные семьи является наиболее распространенной формой их социального устройства и воспитания. С конца 80-х гг. определенные попытки создания детских домов семейного типа предпринимались первоначально в СССР1, а затем

' См.: постановление Совета Министров СССР от 17 августа 1988 г. № 1022 // СП СССР. 1988. № 30. Ст. 85; постановление Совета Министров РСФСР от 18 ноября 1988 г. № 475. // СП РСФСР. 1988. № 23. Ст. 136; Временное положение о детских домах семейного типа, веденное в действие приказом Государственного комитета СССР по народному образованию от 23 октября 1989 г. № 800 // Бюллетень Государственного комитета по образованию СССР. 1990. №2.

§ 1. Выявление и устройство детей          

==477

и в РФ1. Однако непосредственно в КоБС этот способ (форма) устройства детей, лишившихся попечения родителей, предусмотрен не был. С принятием СК порядок и условия образования приемной семьи получили законодательное закрепление в ст. 151—155 СК. В последующем более детальная регламентация правового статуса приемной семьи и порядка ее организации была дана в Положении о приемной семье, утвержденном постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 8292.

Семейным кодексом (ст. 123), как и прежде КоБС (ст. 127), предусмотрена возможность передачи детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствующие воспитательные и другие аналогичные учреждения. Деятельность этих учреждений должна отвечать требованиям, установленным компетентными органами, в области безопасности и здравоохранения, по численности и пригодности их персонала, а также по осуществлению компетентного надзора за детьми3. Учреждения, обеспечивающие содержание, воспитание, образование, другую социальную помощь и поддержку детей, оставшихся без попечения родителей, создаются в системе образования, в системе социальной защиты и здравоохранения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. К таким учреждениям относятся детские дома всех типов, дома детства, дома ребенка, реабилитационные центры, социальные приюты, детские дома-интернаты, школы-интернаты, коррекционные учреждения и другие подобные учреждения (ст. 1 Закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

Помимо государственных и муниципальных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, могут создаваться в установленном законом порядке и негосударственные образовательные учреждения. Причем содержание и обучение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в таких учреждениях осуществляются на основе полного государственного обеспечения (ст. 1, 50 Закона об образовании). Организационно-правовые формы негосударственных воспитательных учреждений могут быть различными. Например, в Мос-

1 См.: постановление Правительства РФ от 5 июля 1994 г. № 786 // СЗ РФ. 1994. №11. Ст. 1302.

2 СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3721.

3 См.: Ст. 3 Конвенции о правах ребенка.

==478

    Глава 7. Воспитание детей, оставшихся без попечения родителей

кве создан приют — детский дом для девочек при Сестричестве во имя благоверного царевича Димитрия'.

При устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, в образовательное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, орган опеки и попечительства обязательно должен представить ряд необходимых документов. К ним относятся: решение соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления о направлении в учреждение; направление в учреждение, выданное учредителем или ведомством, в ведении которого находится учреждение; свидетельство о рождении ребенка, а при его отсутствии — заключение медицинской экспертизы, удостоверяющее возраст ребенка; документы об образовании (для детей школьного возраста); акт обследования условий жизни ребенка; сведения о родителях или лицах, их заменяющих (копии свидетельства о смерти родителей, приговора или решения суда, справка о болезни или розыске родителей и другие документы, подтверждающие отсутствие родителей или невозможность воспитания ими своих детей); справка о наличии и местожительстве братьев, сестер и других близких родственников; опись имущества, оставшегося после смерти родителей, сведения о лицах, отвечающих за его сохранность; документы о закреплении жилой площади, занимаемой несовершеннолетними или его родителями; пенсионная книжка ребенка, получающего пенсию, копия решения суда о взыскании алиментов, ценные бумаги (при получении их на ребенка родителями или лицом, их заменяющим); заключение психолого-медико-педагогической консультации (для детей .с отклонениями в развитии)2.

Типовым положением об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (п. 26), закреплен принцип, по которому дети, члены одной семьи или находящиеся в родственных отношениях, направляются в одно воспитательное учреждение, за исключением случаев, когда по медицинским показаниям или другим причинам воспитание и обучение этих детей должно осуществляться раздельно.

' См.: распоряжение мэра Москвы .от 4 сентября 1995 г. № 459-РМ // Вестник мэрии Москвы. 1995. № 18.

1 См.; п. 25—27 Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 676, с изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 14 октября 1996 г. № 1203, от 28 августа 1997 г. № 1117 и от 30 марта 1998 г. № 366 // СЗ РФ. 1995. №28. Ст. 2693; 1996. №43. Ст. 4917; 1997. № 36. Ст. 4191; 1998. № 14. Ст. 1595.

§ 1. Выявление и устройство детей          

==479

В целях устройства детей, находящихся в домах ребенка исправительных колоний, осужденным женщинам разрешается краткосрочный выезд за пределы мест лишения свободы в отпуск продолжительностью до 7 суток (не считая времени нахождения в пути). При этом предусматривается устройство детей не только у родственников, но и в воспитательные учреждения (детские дома) (п. 2 ст. 97 Уголовно-исполнительного кодекса РФ').

Для некоторых категорий детей-сирот федеральным законодательством предусмотрены льготы в виде первоочередного помещения в образовательное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, в соответствии с п. 4 постановления Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. № 370 "О порядке перевода и приема в государственные образовательные учреждения членов семей военнослужащих, а также уволенных с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями"2 потерявшие мать (отца) дети военнослужащих, проходящих военную службу, а также несовершеннолетние братья и сестры военнослужащих, лишившиеся попечения родителей (лиц, их заменяющих), помещаются в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в первоочередном порядке.

К обязанности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ отнесено обязательное предоставление мест в детских домах детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, из числа вынужденных переселенцев3.

•С принятием Семейного кодекса появилась возможность использования иных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, то есть тех, которые прямо не указаны в ст. 123 СК, но могут быть предусмотрены законами субъектов Российской Федерации. Отсюда следует, что допускается использование в перспективе различных известных ранее в

1 Введен в действие с 1 июля 1997 г. Федеральным законом от 8 января 1997 г. № 2-ФЗ, с последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198—199; 1998. №-2. Ст. 227. ^ЗРФ. 1994. № 1.Ст. 23.

3 См.: подп. 4 п. 2 Ст. 3 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 "О вынужденных переселенцах", в ред. Федерального закона от 20 декабря 1995 г. № 20-ФЗ // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 12. Ст. 427; СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.

К оглавлению

==480

      Глава 7. Воспитание детей, оставшихся без попечения родителей

практике способов устройства детей-сирот (включая патронат, патронаж, так называемое "свободное воспитание" и т. п.) при условии закрепления этих форм устройства детей в законах субъектов РФ. Так, известно, что в СССР патронат над детьми, оставшимися без попечения родителей, ранее предусматривался в виде формы их передачи на добровольных началах на воспитание в семьи, как довоенным союзным законодательством1, так и нормативными актами военного времени2. Патронат над детьми существовал в дореволюционной России3.

Таким образом, перечень форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, данный в ст. 123 Семейного кодекса, не является исчерпывающим и может быть дополнен законами субъектов РФ. В настоящее время в ряде субъектов РФ идет поиск таких форм (детские деревни, мини-детский дом, попечительские семьи, воспитательные семьи и др.).

Выбор формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, относится к исключительной компетенции органов опеки и попечительства. Только они решают вопрос о том, каким образом в каждом конкретном случае должна быть устроена судьба ребенка (помещение в детское учреждение, школу-интернат, назначение опекуна и т. п.). Например, в Москве устройство детей и подростков, оставшихся без попечения родителей, организует Глава Управы района — лично или через подразделения администрации района4. Поэтому даже суд, например, лишая родителей родительских прав или ограничивая родителей в родительских правах и передавая детей на попечение органам опеки и попечительства, не вправе решать вопрос о конкретном способе устройства детей, утративших родительское попечение.

До определения конкретной формы устройства ребенок может временно проживать в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной ре-

' См.: постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 1 апреля 1936 г. "О порядке передачи детей на воспитание (патронат) в семьи трудящихся" // СУ РСФСР. 1936. № 9. С. 49.

2 См.: Инструкция Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР и Наркомгоста РСФСР, утвержденная постановлением СНК РСФСР от 8 апреля 1943 г. "О патронировании, опеке и попечительстве детей, оставшихся без попечения родителей" // СП РСФСР. 1943. № 3. С. 24.

3 См. подробно: Беляева Л. И. Патронат в России (XIX в. — начало XX в.). М., 1996. С. 41—78.

4 См.: п. 66 Ст. 14 Закона города Москвы от 11 сентября 1996 г. № 28-Q1 "О районной Управе в городе Москве" // Ведомости Московской городской Думы. 1997. № 1.

§ 1. Выявление и устройство детей          

==481

абилитации (социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних, социальном приюте для детей и подростков, центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей). Здесь ребенку предоставляется не только проживание, питание, одежда, обувь, но и оказывается содействие в преодолении трудной жизненной ситуации, а также медико-социальная помощь'. В настоящее время в России существует более четырехсот подобных учреждений, которые самостоятельно создаются органами исполнительной власти субъектов РФ. Более тридцати из них расположено в Московской области. В Москве постановлением Правительства Москвы от 9 января 1996 г. № 82 в этих целях создан городской детский социальный центр (приют) для детей, временно оказавшихся в сложной ситуации.

В соответствии со ст. 11 и 17 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в РФ"3 постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1092 утверждено Примерное положение о специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации4. Установлено, что одной из главных задач указанных учреждений является оказание содействия органам опеки и попечительства в определении наиболее оптимальных форм жизнеустройства ребенка. Предоставление временного приюта в специализированных учреждениях социального обслуживания несовершеннолетним детям, оставшимся без попечения родителей, является бесплатным3.

Последующий выпуск ребенка из данного учреждения осуществляется на основании распоряжения (решения) органа опеки и попечительства о передаче ребенка на усыновление, под опеку (попечительство), в приемную семью, в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей6. Пер-

' См.: Козырева А. На полпути от улицы к детдому // Российская газета. 1996.22нояб.

2 Вестник мэрии Москвы. 1996. № 2.

3 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

4 СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4562.

•> См.: п. 1 и 2 Положения о предоставлении бесплатного социального

обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными

службами, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24 июня

1996 г. № 739 // СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3274.

6 См.: п. 7 Порядка приема, содержания и выпуска лиц, находящихся в

специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся

в социальной реабилитации, утвержденного постановлением Министерства

труда и социального развития РФ от 30 января 1997 г. № 4 // БНА. 1997.

№7.

==482

      Глава 7. Воспитание детей, оставшихся без попечения родителей

спективным выглядит формирование семейных групп; когда временный приют детям, лишившимся попечения родителей, будет обеспечен не в специальном учреждении, а в семье лиц, добровольно изъявивших желание взять на себя эти функции'.

В соответствии с п. 2 ст. 123 СК до определения наиболее оптимальных форм жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства.