1. Регулирование прав на землю

 В Российской Федерации правовое регулирование вещных и иных прав на земельные участки, содержания этих прав, особенностей их приобретения, реализации и прекращения основывается на соответствующих положениях Конституции РФ, принятой на конституционном референдуме 12.12.1993 г. *(1).

 В частности, важными конституционными гарантиями прав на землю, относящимися к основам конституционного строя, являются нормы Конституции РФ, согласно которым признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9). Конституционными гарантиями, относящимися к правам и свободам человека и гражданина, стали, например, следующие положения: каждый вправе свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34); право частной собственности охраняется законом (ч. 1 ст. 35); каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35); граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ч. 1, 2 ст. 36). При этом нормы Конституции РФ имеют прямое действие и применяются непосредственно.

 Конституционные положения получают развитие и конкретизацию в актах гражданского, земельного, лесного, водного и других отраслей законодательства России. Поэтому важнейшими источниками нормативного регулирования прав на земельные участки являются Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), Земельный кодекс РФ (далее - Кодекс), другие федеральные законы и подзаконные правовые акты. Государственная регистрация прав на земельные участки осуществляется в соответствии с ФЗ от 21.07.1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" *(2). Однако подчеркнем, что основной массив правовых норм, регламентирующих права на землю, содержится в гражданском и земельном законодательстве России.

 В ГК РФ указанные нормы сгруппированы в главах раздела II "Право собственности и другие вещные права", в частности, в статьях главы 17 "Право собственности и другие вещные права на землю". Важное значение имеют также положения части второй ГК РФ, регулирующие права и обязанности сторон, а также переход прав на имущество, в том числе земельные участки, при исполнении отдельных видов обязательств. Часть третья ГК РФ регламентирует отношения, связанные с переходом прав на имущество в наследственных правоотношениях.

 При этом уместно напомнить, что в соответствии со ст. 3 Кодекса земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Для правового регулирования отношений по использованию и охране земель применяется главным образом императивный метод, что позволяет характеризовать соответствующие отношения как отношения "власти-подчинения". Из этого следует вывод о преимущественно административно-правовом характере указанных отношений. Административно-правовые нормы, регулирующие данные отношения, представители науки земельного права рассматривают в качестве земельно-правовых норм, однако сущностная принадлежность последних административному праву представляется очевидной.

 Статья 3 Кодекса впервые в российском земельном законодательстве определила понятие "земельные отношения": ЗК 1991 г. не раскрывал содержание указанного понятия (см. ст. 1, 2 и др.) и не разграничивал отношения, регулируемые земельным и гражданским законодательством. Поэтому в науке земельного права понятие земельных отношений нередко толковалось расширительно - в его содержание включались также отношения, которые являются традиционным объектом правового регулирования для гражданского права. Такой неоправданно широкий подход нашел отражение в учебной и справочной литературе. Например, Российская юридическая энциклопедия *(3) в статье, раскрывающей понятие земельного права, к земельным отношениям относила даже "отношения по поводу собственности, вещных и иных прав граждан и юридических лиц на землю", "договорные земельные отношения, возникающие по поводу разнообразных сделок с землей". С такой позицией даже в условиях отсутствия полноценного регулирования земельных отношений было нельзя согласиться, так как названные отношения регламентированы гражданским правом.

 С введением в действие Кодекса основания для расширительного толкования понятия "земельные отношения" отпали окончательно. Пункт 1 ст. 3 Кодекса однозначно определил земельные отношения только как "отношения по использованию и охране земель". Кроме того, впервые на законодательном уровне проведено более или менее четкое разграничение правового регулирования земельных отношений (п. 1 ст. 3 Кодекса), отношений по использованию и охране иных, помимо земли, природных объектов (п. 2 ст. 3 Кодекса) и ряда гражданско-правовых отношений, возникающих по поводу земельных участков (п. 3 ст. 3 Кодекса).

 Так, согласно п. 2 ст. 3 Кодекса, к отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы. К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

 К отношениям, перечисленным в рассматриваемой норме, применяются специальные акты природоохранного законодательства, иные специальные федеральные законы. Указанные отношения в настоящее время регулируются, в частности, на основе Закона РФ от 21.02.1992 г. в редакции ФЗ от 03.03.1995 г. "О недрах" *(4); ВК РФ; ЛК РФ; ФЗ от 24.04.1995 г. "О животном мире" *(5); ФЗ от 10.01.2002 г. "Об охране окружающей среды" *(6); ФЗ от 14.03.1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" *(7); ФЗ от 04.05.1999 г. "Об охране атмосферного воздуха" *(8); ФЗ от 25.06.2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" *(9); ФЗ от 07.05.2001 г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" *(10) и др.

 Для анализа законодательного регулирования прав на земельные участки чрезвычайно важное практическое значение имеют правила, установленные в п. 3 ст. 3 Кодекса: имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

 Таким образом, в п. 3 ст. 3 Кодекса предпринята попытка установить соотношение действия норм гражданского законодательства с нормами земельного и других перечисленных здесь отраслей законодательства.

 С одной стороны, именно гражданское законодательство, согласно ст. 2 ГК РФ, определяет, в частности, правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, прочие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Другие отрасли законодательства не могут первично регулировать указанные отношения. Поэтому имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, совершению с ними сделок регулируются, конечно, гражданским законодательством.

 С другой стороны, земля является весьма специфическим природным объектом, особенности которого при определенных условиях могут в известной степени влиять на возможность и объемы участия данного объекта в гражданском обороте. С учетом этого законодателем в п. 3 ст. 3 Кодекса предложена правовая конструкция, на основе которой для названных в указанном пункте отношений общее значение имеют нормы гражданского законодательства, а специальное - нормы земельного и других указанных здесь отраслей законодательства. В таком случае, согласно одному из общих принципов права, приоритет имеют специальные нормы.

 В российских условиях, где земельное право выделено, наряду с гражданским, в самостоятельную отрасль, такой подход к решению проблемы представляется в известной мере логичным.

 В то же время остается немало вопросов. Например, согласно п. 2 ст. 3 ГК РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. При этом Земельный Кодекс содержит некоторые нормы, являющихся по своей сути гражданско-правовыми. Однако уже в силу их присутствия именно в Земельном Кодексе имеются основания для отнесения их к нормам земельного права. Эту ситуацию можно рассматривать как с позиции, предложенной в п. 2 ст. 3 ГК РФ, так и с позиции п. 3 ст. 3 Кодекса. Решение подобных проблем требует, на наш взгляд, скоординированных действий ученых-юристов, представителей правоприменительных органов и законодателя.

 Земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Земельное законодательство состоит из Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Кодексу.

 Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить Кодексу, федеральным законам (см. п. 1 ст. 2 Кодекса).

 Прежде в ЗК 1991 г. земельное законодательство тоже структурировалось как самостоятельная отрасль, но в современных ему исторических и государственно-правовых условиях система отрасли определялась иначе. Статья 2 Кодекса основывается на норме подп. "в" п. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которой вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

 Термин "законодательство" использован в п. 1 ст. 2 Кодекса в узком смысле - под "законодательством" здесь понимаются только Кодекс (как вид федерального закона), федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Буквальное толкование данной нормы позволяет утверждать, что собственно понятие "земельное законодательство" не охватывает правовые акты Президента РФ и органов, нормотворческие полномочия которых названы в п. 2-4 ст. 2 Кодекса. Содержащиеся в таких актах нормы земельного права входят в систему отрасли права, а не отрасли законодательства.

 Статья 2 Кодекса определила иерархию правовых актов в системе земельного законодательства. Наибольшей юридической силой в этой системе, после Конституции РФ, обладают Кодекс и федеральные законы, регулирующие земельные отношения. К числу таких федеральных законов относятся, в частности, ФЗ от 02.01.2000 г. "О государственном земельном кадастре" *(11); ФЗ от 18.06.2001 г. "О землеустройстве" *(12); ФЗ от 17.07.2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю" *(13); ФЗ от 14.03.1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" *(14) и др. Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется специальным федеральным законом - ФЗ от 24.07.2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" *(15).

 До введения в действие Кодекса, в период отсутствия полноценного федерального правового регулирования земельных отношений весьма бурно развивалось нормотворчество многих субъектов Российской Федерации в этой сфере (Татарстан, Воронежская, Саратовская области и др.). Кодекс определил место законов субъектов Российской Федерации в иерархии актов земельного законодательства - такие законы должны быть приняты в соответствии с Кодексом и федеральными законами (п. 1 ст. 2 Кодекса). Таким образом официально констатирован очевидный факт - в системе земельного законодательства федеральные законы обладают большей юридической силой по сравнению с законами субъектов Российской Федерации.

 Логическим продолжением норм первого абзаца п. 1 ст. 2 Кодекса является правило, которое сформулировано во втором абзаце п. 1 данной статьи: нормы земельного права, содержащиеся в Кодексе, обладают большей юридической силой по отношению к соответствующим нормам, установленным в других (т.е. не входящих в систему земельного законодательства) федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.

 Третий абзац п. 1 ст. 2 Кодекса, не относя указы Президента РФ к актам земельного законодательства, в то же время допускает регулирование земельных отношений при помощи таких правовых актов. При этом указы Президента РФ обладают меньшей, по сравнению с Кодексом и федеральными законами, юридической силой. Под федеральными законами в данной норме следует понимать не только входящие в систему земельного законодательства, но и те, которые не имеют основным предметом регулирования земельные отношения, однако содержат отдельные нормы земельного права.

 Следует отметить, что роль указов Президента РФ в регулировании земельных отношений была особенно значима в период их реформирования в условиях отсутствия надлежащего законодательного регулирования на федеральном уровне. Были приняты, например, следующие важнейшие указы, которые составляли правовую основу земельной реформы: от 14.06.1992 г. N 631 "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" *(16); от 23.04.1993 г. N 480 "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" *(17); от 27.10.1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" *(18); от 14.02.1996 г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" *(19); от 07.03.1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" *(20); от 07.06.1996 г. N 819 "О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств" *(21); от 16.05.1997 г. N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" *(22); от 26.11.1997 г. N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" *(23).

 Большинство из этих указов впоследствии были признаны утратившими силу, поскольку в последние годы в правовом регулировании земельных отношений "центр тяжести" был смещен с указов Президента РФ в пользу федеральных законов и правовых актов Правительства РФ. Тем не менее названные выше указы сыграли существенную роль в формировании прав на землю, становлении российского земельного рынка.

 Правительство РФ принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения (п. 2 ст. 2 Кодекса). Здесь имеются в виду прежде всего нормы указанных в данном пункте нормативных правовых актов, из которых прямо следует право и (или) обязанность Правительства РФ принять соответствующее решение. Примерами могут служить, в частности, правила Кодекса, установленные в подп. 1 п. 1 ст. 8, п. 5 и 6 ст. 13, п. 2 ст. 14 и другие подобные нормы.

 В Кодексе не установлено, что соответствующие решения Правительства РФ не должны противоречить Кодексу, а также федеральным законам и указам Президента РФ, регулирующим земельные отношения. Однако это непосредственно вытекает из принципа законности в нормотворческой деятельности и обусловлено самой иерархией правовых актов в национальной правовой системе.

 В соответствии со ст. 23 ФКЗ от 17.12.1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" *(24) Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, - в форме распоряжений.

 Роль российского правительства в регулировании земельных отношений весьма велика. За последние годы им было принято довольно много актов, регулирующих указанные отношения. Например, после введения в действие Кодекса постановлениями Правительства РФ были утверждены такие важные документы, как Положение об осуществлении государственного мониторинга земель *(25); Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации *(26); Положение о государственном земельном контроле *(27); Положение о контроле за проведением землеустройства *(28); Положение о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом *(29); Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота *(30); Положение о проведении территориального землеустройства *(31); Положение о разработке специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории *(32); Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства *(33); Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий *(34); Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости *(35); Правила расчета и взимания платы за перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и за перевод земель лесного фонда в земли иных (других) категорий *(36); Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц *(37); Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения *(38); Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети *(39); Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков *(40); Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности *(41) и др.

 Нормативные указы Президента России и постановления Правительства РФ, регулирующие земельные отношения, которые не утратили силу до введения в действие Кодекса, применяются в части, не противоречащей Кодексу.

 Согласно п. 3 и 4 ст. 2 Кодекса, на основании и во исполнение Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. На основании и во исполнение Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

 Подчеркнем, что акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содержащие нормы земельного права, могут издаваться только на основании и во исполнение Кодекса, федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов и законов субъектов Российской Федерации. Низовым звеном в иерархии правовых актов, содержащих нормы земельного права, являются нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Такие акты могут издаваться лишь на основании и во исполнение Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Под "иными" нормативными правовыми актами субъектов Федерации следует понимать прежде всего акты органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

 Необходимо обратить внимание также на то, что согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Действие конституционного принципа приоритета норм международного права, включенных в национальную правовую систему, по отношению к нормам, установленным российским законом, подтверждено применительно как к гражданскому (ст. 7 ГК РФ), так и к земельному законодательству (ст. 4 Кодекса).

 Поэтому если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены национальным законодательством, то применяются правила международного договора.

 Напомним, что по определению ФЗ от 15.07.1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" *(42) международный договор Российской Федерации - это международное соглашение, заключенное с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

 В международно-правовой практике соглашение, составляющее содержание международного договора, может быть выражено в одном или нескольких взаимосвязанных международно-правовых документах. Международные договоры могут иметь различные наименования: соглашение, пакт, декларация, протокол, трактат, конвенция, регламент и др. В зависимости от видов органов, заключающих международные договоры, различаются межгосударственные договоры, межправительственные, межведомственные и др.

 Основные правила заключения, исполнения и денонсации международных договоров определяются международными обычаями, многие из которых нашли закрепление в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г., Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. *(43).