16.3.1. Место и роль Общественной палаты РФ .в системе правоохранительных органов

Общественная палата РФ была создана по инициативе Президента РФ, который сначала в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2004 г., а затем в выступлении на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 г., посвященном последствиям трагических событий в Беслане, выразил пожелание о целесообразности использования для дальнейшего роста институтов гражданского общества накопленного в ряде регионов России опыта работы общественных палат.

Через полгода эта идея воплотилась в жизнь: был принят Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», который вступил в силу с 1 июля 2005 г. Таким образом, в России появился и с 22 января 2006 г. начал работу новый орган (состоящий из 126 членов), правовой статус которого, однако, до сих пор законодательно не определен.

Правовую основу создания и деятельности Общественной палаты составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», другие федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и иные нормативные правовые акты. При осуществлении своих полномочий Общественная палата РФ непосредственно взаимодействует с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Аргументы, на основании которых авторы учебника относят Общественную палату РФ к органам, осуществляющим правоохранительную деятельность (правда, с некоторыми оговорками, о которых речь пойдет далее), Состоят в следующем.

Во-первых, один из главных признаков правоохранительной деятельности заключается в том, что она реализуется органом, специально на то уполномоченным государством. Это в равной степени относится как к государственным органам, другим публичным структурам государства, так и к негосударственным организациям. Тем самым обеспечивается необходимая правовая регламентация правоохранительной деятельности соответствующих правоприменителей, их ответственность и контроль со стороны государства.

Общественная палата РФ была создана именно таким путем, более того, ее аппарат является государственным учреждением, а сама Общественная палата РФ финансируется из федерального бюджета.

Во-вторых, правоохранительная деятельность реализуется не произвольно, а в рамках точно определенных законом процедур.

Как известно, существуют установленные законом процедуры досудебной и судебной стадий расследования преступлений, процедуры рассмотрения имущественных, трудовых, жилищных; семейных конфликтов, процедуры разрешения дел об административных правонарушениях и т.д. Такой подход обеспечивает объективность применения соответствующих мер юридической ответственности и обеспечивает права лиц, в отношении которых они применяются.

К процедурам следует отнести и общественную экспертизу законопроектов, и общественные слушания, и многие другие Действия, которые согласно Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации» полномочна предпринимать Общественная палата РФ. Однако в данном Законе недостаточно четко прописан механизм осуществления Общественной палатой РФ этих процедур (их порядок, последовательность .и, возможно, особенности). Исправить этот недостаток должны соответствующие поправки в Законе.

В-третьих, характерным признаком осуществления правоох^т нительной деятельности является возможность применения Mff юридической ответственности. Так, в случае Совершения уголовного преступления применяются меры наказания, установленные уголовным кодексом РФ; за проступки, не влекущие уголовное над^а-зание - меры административного взыскания согласно Кодексу|?Ф об административных правонарушениях; при причинении имущественного или иного ущерба, невыполнении договорных обязательств - соответствующие санкции, установленные гражданским законодательством, и т.д.

Применение мер юридической ответственности может осуществляться только на основе закона или иного правового акта, принятого в его исполнение. Соответствующий правовой акт устанавливает круг органов, имеющих право применять меры юридической ответственности, ее пределы и перечень обстоятельств, которые должны учитываться при вынесении решения.           

К сожалению, обладая двумя приведенными ранее признаками правоохранительной деятельности, Общественная палата РФ федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации» не была наделена правом применения мер юридической ответственности.

Представляется, что инициатива создания Общественной палаты РФ государством и фактическое законодательное закрепление осуществляемых ею процедур, а также цели и задачи ее деятельности, установленные в ст. 2 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» (в том числе защита прав и свобод граждан России, защита конституционного строя России и демократических принципов развития гражданского общества в нашей стране) позволяют отнести этот орган к числу правоохранительных. Другое дело, что данный правоохранительный орган в настоящее время «беззубый», не имеет четко прописанных в Федеральном законе прав на применение мер юридической ответственности.

Устранение этого пробела, т.е. наделение Общественной палаты РФ возможностью применять меры юридической ответственности, должно осуществляться путем внесения ряда поправок как в Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», так и в другие федеральные законы, регулирующие деятельность ор-,ганов государственной власти и органов местного самоуправления.

Изменение законодательства в этом направлении невозможно без решения, по крайней мере, двух взаимосвязанных проблем.

Каким видом юридической ответственности может и должна быть наделена Общественная палата РФ как правоохранительный орган?

В связи с наделением Общественной палаты РФ правом применения мер юридической ответственности (а значит – наделением ее реальной властью) какую (понятно, что повышенную) ответственность должны нести ее члены? Должна ли эта ответственность быть аналогичной ответственности чиновника или чем-то отличаться?

На эти, а также многие другие вопросы, которые неизбежно возникнут при логичном законодательном оформлении и систематизации в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации» всех признаков правоохранительной деятельности, еще предстоит ответить ученым и законодателю.

В ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» законодателем была предпринята попытка установить правовой статус Общественной палаты РФ. Правительство РФ в своем заключении от 30 ноября 2004 г. № 5530п-Ш5 «На проект Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» указывало на необходимость дополнительной проработки вопроса о правовом статусе Общественной палаты, которая согласно ст. 1 и 26 законопроекта служит формой взаимодействия граждан и органов государственной власти, имея при этом аппарат в форме государственного учреждения. Однако положения законопроекта в этой части так и не были уточнены.

Согласно ст. 1 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата РФ призвана обеспечивать взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях:

учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации;

защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики;

осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Данная норма служит продолжением (конкретизацией) закрепленного в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ права граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Вместе с тем, закрепление конкретных целей такого взаимодействия граждан с то-сударством, а также сам факт создания этого органа «сверху» свидетельствуют о том, что государство осознало необходимость всячески способствовать созданию гражданского общества в России, хотя бы путем «взращивания» некоторых его элементов.