ОТ СОСТАВИТЕЛЕЙ

В период формирования демократического федеративного государства во многих областях и сферах общественной, политической, экономической жизни возникают новые явления и реалии, а суть и содержание сохранившихся меняется.

Соответственно в различных институтах и отраслях права (в конституционном, гражданском, трудовом праве, в государственном строительстве и т.п.) множество категорий и понятий становятся новациями для общественного сознания.

В настоящее время в России подчас складываются отношения, обусловленные спецификой развития страны, экономики, имеющимися институтами гражданского общества, которые не всегда соответствуют законодательно установленным, в том числе даже конституционно сформулированным положениям, включая понятия с их определениями.

В российском законодательстве, специальной и юридической научной литературе, в энциклопедиях и юридических словарях нового поколения, появляются термины и понятия, заимствованные из классического или обычного права, права зарубежных стран или перешедшие из права советского периода, но семантически изменившиеся. Объем и содержание понятий лексических единиц естественного и специальных языков, возведенных в статус юридических терминов, нередко меняются. Термины и понятия, описывающие одни и те же категории, явления, отношения и реалии, в юридической науке, специальной литературе и естественном языке нередко имеют неоднозначное толкование, в отдельных случаях не совпадающее и с языком законодательства.

В результате пользователи актов законодательства сталкиваются с определенными трудностями в понимании положений и норм закона: с одной стороны, - термин в действующем законодательстве нынешнего периода, с другой - в традиционном, классическом понимании, в формально не отмененных правовых нормативных актах советского периода, а также в естественном и специальных языках.

Вероятно, в силу рассмотренных обстоятельств в российском законотворчестве наблюдается феномен создания языка закона в лексикографическом понимании этого явления. Практически в каждом нормативном правовом акте, принятом в последние годы, предусмотрены положения, в которых приводится "понятийный аппарат" с толкованием терминов и понятий, входящих в состав отношений, регулируемых данным актом или соответствующим институтом законодательства. Такая практика в определенной мере оправданна при создании новой системы права и законодательства, так как позволяет четко ограничить круг предметов и явлений, объем и содержание понятий, подлежащих правовому регулированию. Однако использование подобного приема нормотворчества не всегда осуществляется последовательно и системно.

Как справедливо отмечается в юридической литературе, значительная часть существующих негативных юридических ситуаций в правовой системе России (а это относится и к понятийному составу нормативных правовых актов) есть результат хаотично принимаемого законодательного массива. Законодатель склонен абстрагироваться от позитивного потенциала ранее действовавших норм, не утруждая себя кропотливой аналитической работой по их согласованию с новыми законодательными положениями, в том числе и определениями новых понятий.1 Таким образом, в законодательном материале возникают противоречия, причиняющие вред не только правотворчеству, но и правоприменению.

В переходный период не только появляются новые термины и понятия, устаревают или по-новому истолковываются давно привычные, но возникают вслед за конституционно провозглашенными новыми принципами устройства общества и государства отрасли и институты законодательства. Несмотря на то, что народное самоуправление в России - одна из традиционных форм существования общества, цивилизованное понимание демократической сущности народовластия приводит к созданию качественно нового гражданского института, который, как и законодательство в целом, может создаваться и развиваться только в условиях проведения правовой реформы.

Терминологический состав этого института неоднороден, ему присущи понятия из отдельных положений Свода законов Российской империи, обычного права России (местничество), ряда принципов и терминологии зарубежных стран (Европейская хартия местного самоуправления), понятий Конституции Российской Федерации, федеральных законов. Как и во всем российском законодательстве переходного периода, в терминологической базе этого института законодательства при самом поверхностном взгляде обнаруживаются неточности и противоречия.

На проводимой Московским общественным научным фондом в апреле 1998 году научно-практической конференции по проблемам местного самоуправления, в выступлениях специалистов-практиков и ученых немало слов было посвящено терминологии нового института права, отдельным понятиям, разбиралось их происхождение, содержание, адекватность определений традиции и действительному положению вещей, соответствие уже существующему понятийному законодательному составу. Приходится констатировать, что даже в таком представительном собрании термины и понятия из правовых нормативных актов подменялись произвольной лексикой. Наряду с законодательно установленным термином "местное образование" употреблялись термины "территория", "территориальное образование" и т.п., которые означают совершенно иные реалии. Дефиниция "местное образование" в Федеральном законе "Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятом в 1995 году, содержит в качестве доминантной определяющей лексему "поселение", которая в законодательстве не была предусмотрена и определена в качестве юридического понятия. Таким образом, термин, ключевой для понятийного состава этого института права, продолжал оставаться некорректным и бессодержательным до принятия в 1998 году Градостроительного кодекса Российской Федерации. Термины "местный" и "муниципальный" синонимичны, их употребление в словосочетаниях, обозначающих юридические понятия, не дифференцировано.

Безусловно, понимание "местного самоуправления", характерное для XX века и изложенное в Европейской хартии о местном самоуправлении от 15 октября 1985 года, как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения, является основополагающим принципом российского законодательства в данной сфере деятельности. Вместе с тем хотелось бы отметить, что ряд толкований терминов, относящихся к "местному самоуправлению" и широко известных в юриспруденции не стали достоянием нормотворчества вообще и правового в частности. Так, под "местным управлением" понимают "все уровни ниже государственного", под "местной властью" - "организацию, представляющую интересы своих избирателей, действующую в их интересах и через избираемый совет и его исполнительный орган"; под "самостоятельностью" - "роль местных органов власти, при которой они сами принимают решения своих стандартов, без ссылки на национальное".2 Широко используется и такая трактовка "местного самоуправления", как "право демократической автономной единицы субнационального уровня управления регулировать и управлять значительной частью проблем общественности в интересах местного населения".

Предлагаемый материал, обладая высокой степенью информативности, позволит всем пользователям законодательства - непрофессионалам, а также специалистам в области местного самоуправления - практикам, политикам, должностным лицам более свободно и правомерно ориентироваться в системе нового института права. Следует надеяться, что словарь поможет ученым - юристам и философам осмыслить многие вопросы теории государства, права, общественного развития, в том числе такие "неувядающие" проблемы, как определение сущности права, законодательства, понимание правовой нормы, отношение права к действительности, практике, выявление круга отношений, регулируемых нормой права. Эти вопросы, столь существенные для общества и государства, а также философские вопросы определения нынешнего состояния общества и путей, по которым оно продвигается, направлений этого движения могут стать доступнее при анализе собранного в систему понятийного материала законодательства. Если бездействие многих законов можно объяснить экономическими причинами - отсутствием достаточных финансовых средств для реализации предусмотренных в них положений, то формулировки в законодательстве явлений, понятий, категорий, реалий должны отражать теоретически осмысленную, законодательно материализованную картину окружающего нас мира.

Практическое применение словаря возможно при разработке актов органов местного самоуправления, которые должны соответствовать в понятийной части федеральной правовой системе и актам государственных органов субъектов Федерации.

В словаре помещена, кроме понятий и терминов, представляющих местное самоуправление, юридическая терминология областей и сфер государственной, политической и общественной деятельности, тесно связанной с этим институтом: система государственного управления, судебная система, бюджетная система, понятия административно-территориального деления Российской Федерации, градостроительство, лесное право, транспорт, связь. Представлены вопросы проведения выборов, референдума, система профсоюзов, мобилизационная система Российской Федерации.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, конкретные формы реализации местного самоуправления и их законодательное регулирование создаются и осуществляются не только на федеральном уровне, но и на отдельных территориях, то есть на региональном уровне. В соответствии с законодательством "регион" является "частью территории Российской Федерации, обладающей общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий" и "может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации". Именно поэтому в словаре достаточно широко представлена терминология, отражающая региональные отношения, деятельность субъектов Федерации.

Материал для словаря формировался в процессе обработки законодательных актов РСФСР (законов, кодексов, постановлений Верховного Совета РСФСР), законов Российской Федерации, постановлений Верховного Совета Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации, указов, распоряжений Президента РСФСР и Российской Федерации, постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР, Совета Министров - Правительства Российской Федерации, а также не утративших юридическую силу законов СССР, указов Президиума Верховного Совета СССР, отдельных постановлений Совета Министров СССР.

Понятия (термины) отбирались по принципу наибольшей информативности: любая правовая материя, так или иначе рассматриваемая как определение, помещена в словарь. Помимо дефиниций в словарь включены, например, определения, предусматривающие правовую характеристику, правовой статус предметов: "большие города (численность населения от 100 тысяч до 250 тысяч человек)", или определения, создаваемые законодателем путем описания объема понятия через его составляющие.

Поскольку вне информации об основном понятии применение на практике узкоспециального затруднительно в словарь помещены понятия (термины), на первый взгляд, не относящиеся к муниципальным отношениям, что обусловлено в значительной мере информативными потребностями пользователей. Например, в словарь наряду с понятием "местная чрезвычайная ситуация" включено понятие "чрезвычайная ситуация".

Статьи словаря расположены в алфавитном порядке. В качестве заглавного слова, как правило, дается понятие (термин) в форме, приведенной в тексте нормативного правового акта, за исключением форм косвенных падежей, которые заменены именительным. При заглавном слове при необходимости указаны области и сферы, в которых осуществляется правовое регулирование предмета, обозначенного понятием (термином). В отдельных случаях, когда понятие (термин), взятое из фрагмента текста, требует уточнения, заглавное слово дополняется текстом из нормативного акта. Определение, являющееся дословной выдержкой из текста, воспроизводит нормативное положение правого акта. Все тексты от составителей при заглавном слове и в определениях заключены в квадратные скобки.

Далее в словарной статье приводятся ссылки на источники права и опубликования. Ссылка на источник права содержит указание на нормативный акт (нормативные акты) и его (их) структурную единицу, а в том случае, если определение изменялось, - на два нормативных правовых акта, содержащих первоначальную и текущую (с отметкой в ред.) редакции текста определения.

Словарь содержит отсылочные статьи, упрощающие поиск определений синонимичных понятий, содержащихся в приводимых фрагментах текста (например, "Зарегистрированный кандидат - см. Кандидат зарегистрированный (зарегистрированный кандидат)", "Активное избирательное право - см. Избирательное право активное (активное избирательное право)".

Надеемся, что словарь будет полезен для широкого круга специалистов, политиков, государственных служащих, ученых, преподавателей и всех граждан, интересующихся вопросами местного самоуправления.

1 См. Баранов П.П. Актуальные проблемы развития и совершенствования российского законодательства на современном этапе (вопросы теории и практики). Северо-Кавказский юридический вестник, 1997, N 4, с.31.

2 См. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление и его конституционное регулирование: зарубежный опыт. Северо-Кавказский юридический вестник, 1997, N 4, с.145; Холлис Гай, Плоккер Карин. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. 1995, с.293, 295, 297.