2.13.2. Обжалование в суде

Гражданский процессуальный кодекс РФ (статья 259) предоставляет право судебного обжалования решений или действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, должностного лица, нарушающих избирательные права граждан Российской Федерации довольно широкому кругу лиц: избирателям, кандидатам, их доверенным лицам, политическим партиям и их региональным отделениям, иным общественным объединениям, наблюдателям и прокурорам.

Однако в этом перечне отсутствуют члены избирательных комиссий, право которых обжаловать действия (бездействие) соответствующей комиссии предусмотрено подпунктом «е» пункта 23 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Таким образом, возникает коллизия двух федеральных законов, которую суд предпочитает разрешать в пользу ГПК. Так, практически уже рассмотренное дело о фальсификациях результатов выборов по нескольким избирательным округам в муниципальном образовании «Дмитровское» г. Москвы было прекращено на том основании, что заявителем был член избирательной комиссии, принявшей решение о результатах выборов, который не являлся избирателем в тех избирательных округах, результаты выборов по которым оспаривались. По нашему мнению, член избирательной комиссии как лицо, уполномоченное законом защищать избирательные права граждан, должен иметь право обращаться в суд за защитой не только своих прав, но и прав других избирателей.

Следует отметить, что часть 1 статьи 247 ГПК, действие которой распространяется и на дела по защите избирательных прав, требует, чтобы в подаваемом в суд заявлении было указано, «какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием)». Судебная практика свидетельствует, что гражданин, обратившийся в суд, должен доказать не только факт нарушения избирательного законодательства, но и то, что этим нарушены именно его права. Однако вопрос о том, что считать нарушением избирательных прав, не проработан ни в законодательстве, ни в юридической литературе. Можно было бы считать, исходя из предмета регулирования «рамочного» закона, что любые его нарушения автоматически означают и нарушение избирательных прав граждан. Но такой точки зрения, очевидно, придерживаются не все. Нет, например, ясности, является ли незаконная регистрация кандидата нарушением прав рядовых избирателей. Более того, в судах не раз возникал вопрос, считать ли фальсификацию итогов голосования нарушением прав избирателей соответствующего округа.

Нет в законодательстве полной ясности относительно подсудности избирательных споров. Так, согласно пункту 2 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в Верховный Суд РФ обжалуются решения, действия или бездействие Центральной избирательной комиссии РФ, а в суды субъектов РФ – решения, действия или бездействие комиссий субъектов РФ и окружных комиссий по выборам органов государственной власти. Но в статьях 26–27 ГПК, устанавливающих дела, подсудные судам субъектов РФ и Верховному Суду РФ, речь идет об обжаловании решений и уклонения от принятия решений. При этом Верховный Суд РФ в определении от 15 ноября 2004 г. по делу ГКПИ2004-1295 дал следующее толкование: уклонением от принятия решения считаются случаи, когда закон непосредственно возлагает на комиссию обязанность принять решение в коллегиальном составе и в определенный срок, но она данное требование не выполняет. В остальных случаях жалобы на бездействие комиссии подсудны районному суду. Таким образом, получается, что бездействие Центральной избирательной комиссии РФ, затрагивающее права десятков миллионов избирателей, должно рассматриваться в районном суде. По нашему мнению, это не соответствует духу закона и не гарантирует эффективную судебную защиту избирательных прав граждан.

Еще более сложная ситуация с подсудностью дел об оспаривании результатов выборов. Пункт 4 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит норму, согласно которой суд, рассматривающий жалобы на решения комиссии об итогах голосования или результатах выборов, должен также рассмотреть решения нижестоящих комиссий, если допущенные ими нарушения могли повлиять на результаты данных выборов. Однако суды отказываются применять данную норму, считая, что она противоречит ГПК. По их мнению, рассмотрение в первой инстанции Верховным Судом РФ или судом субъекта РФ решений участковых и территориальных избирательных комиссий недопустимо, поскольку эти решения подсудны районному суду.

В качестве примера можно привести жалобы, касающиеся оспаривания результатов выборов депутатов Государственной Думы 2003 г.: Российской демократической партии «Яблоко», оспаривавшей решения нескольких десятков окружных избирательных комиссий об итогах голосования по федеральному округу; кандидата А.Л. Шхагошева на решение окружной избирательной комиссии Кабардино-Балкарского одномандатного избирательного округа № 14 о результатах выборов по данному одномандатному округу; партий КПРФ и «Яблоко» и семи граждан РФ об оспаривании результатов выборов по федеральному округу. Во всех случаях суды занимали позицию, согласно которой суд субъекта РФ рассматривает только действия окружных комиссий, а Верховный Суд РФ – только действия ЦИК РФ, а все претензии к решениям нижестоящих комиссий, на основе которых принималось решение о результатах выборов, должны рассматривать районные суды.

Так, в заявлении А.Л. Шхагошева в Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики содержалось единственное требование – об отмене постановления окружной избирательной комиссии о результатах выборов. Тем не менее суд (уже после окончания рассмотрения дела по существу и после судебных прений) не стал принимать решение по той части заявления, которая содержала доказательства нарушений при голосовании и подсчете голосов, а вынес определение о направлении этих материалов в районные и городские суды республики.

По нашему мнению, такая позиция не позволяет эффективно расследовать дела, связанные с массовыми нарушениями в процессе подведения итогов голосования. Так, в заявлении об оспаривании результатов выборов по федеральному округу речь шла о недостоверных данных в итоговых протоколах десятков окружных комиссий, а в дополнении к заявлению – о недостоверных данных в итоговых протоколах сотен территориальных комиссий. По каждой территории масштаб нарушений был небольшим, в отдельности не влияющим на результаты выборов. Однако взятые вместе, они уже могли повлиять на распределение мандатов между списками. Вместе с тем, даже серьезной политической партии не под силу вести одновременно сотни судебных процессов. Тем более это невозможно для гражданина, который полагает, что результаты выборов подведены неправильно и готов доказать это в Верховном Суде. У него даже юридически нет возможности обжаловать решения сотен территориальных комиссий, поскольку в каждом случае он будет признан ненадлежащим заявителем. Тем самым для граждан создаются непреодолимые препятствия для обжалования решений о результатах выборов.

Кроме того, мы полагаем, что такой подход не учитывает особый характер решений о результатах выборов, которые являются своего рода суммой решений об итогах голосования нижестоящих избирательных комиссий. И во многих случаях законность решения вышестоящей избирательной комиссии об итогах голосования или о результатах выборов  объективно не может быть установлена без проверки законности решений, которые приняты нижестоящими избирательными комиссиями и положены в основу подлежащего проверке решения.

Обсуждая оспаривание в суде результатов выборов, следует отметить, что обычно суды всячески стараются уклониться от исследования главных доказательств: избирательных бюллетеней и списков избирателей. Зачастую они готовы признать итоги голосования на участке недействительными, но не попытаться выявить действительную волю избирателей путем повторного подсчета голосов. Это может объясняться просто нежеланием удлинять процесс и проводить тяжелую и кропотливую работу. Но у данной проблемы есть и другой аспект. Порядок хранения первичных документов (бюллетеней, списков избирателей) обычно не позволяет гарантировать, что на судебное исследование они попадут в неизменном виде. По закону хранение должна обеспечивать территориальная избирательная комиссия, которая чаще всего и является главным подозреваемым в совершении подлога (см. 2.10.6).

Отдельную проблему представляет необходимость рассмотрения избирательных споров во временных рамках избирательного процесса (на что обращено внимание в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов). Согласно статье 260 ГПК РФ заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день голосования, – немедленно. Однако далее идет фраза, что «если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, решение  относительно  заявления  принимается не позднее чем через десять дней со дня подачи заявления». Данное положение не принимает во внимание, сколько времени осталось со дня подачи заявления до дня голосования, и, таким образом, оно позволяет принимать решение после дня голосования, когда уже невозможно восстановление нарушенных избирательных прав. Кроме того, положение не содержит объективных критериев для решения вопроса о том, требуют ли факты, содержащиеся в заявлении, дополнительной проверки. Тем самым, оно позволяет произвольно откладывать принятие решения на период после дня голосования.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2001 г. № 17-П, гражданин должен иметь возможность обжаловать в кассационном порядке решение суда первой инстанции по заявлению о нарушении его избирательных прав. Исходя из изложенных выше соображений, определение кассационной инстанции также должно приниматься до дня голосования. Однако часть 3 статьи 348 ГПК РФ (как в ранее действовавшей редакции, так и в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ) предусматривает рассмотрение кассационной жалобы по делу о защите избирательных прав в течение пяти дней со дня ее поступления, безотносительно того, оканчивается указанный срок до дня голосования или после него. Тем самым, по нашему мнению, данная норма не позволяет обеспечить эффективную защиту прав граждан.

Только по делу об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) – т.е. по наиболее серьезным нарушениям избирательных прав – часть 31 статьи 348 ГПК РФ (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ) обязывает рассмотреть кассационную жалобу не позднее дня голосования. Однако даже эта специальная норма не соответствует принципу своевременного восстановления нарушенных прав, поскольку отмена решения об отказе в регистрации или об отмене регистрации кандидата в день голосования, когда уже часть избирателей проголосовала с использованием бюллетеней, в которые данный кандидат не был включен, уже не позволяет восстановить права данного кандидата и права избирателей, которые хотели бы за него проголосовать. По нашему мнению, решение по жалобе, поступившей не позднее дня, предшествующего дню голосования, должно приниматься также не позднее дня, предшествующего дню голосования.

Следует отметить, что ГПК РФ не содержит требований о сроке, в течение которого дело должно быть доставлено из суда первой инстанции в кассационную инстанцию. Это позволяет затягивать рассмотрение дела (в т.ч. искусственно). Представляется, что в отношении дел, которые должны быть рассмотрены в ограниченные сроки (к каковым относятся дела по защите избирательных прав), закон должен предусматривать особый порядок пересылки, гарантирующий их поступление в кассационную инстанцию в сжатые сроки.

К сожалению, случаи рассмотрения после дня голосования кассационных жалоб на решения, затрагивающие избирательные права, не редкость. Так, Красноярский краевой суд рассматривал жалобу В.В. Мельникова на решение Норильского городского суда от 28 апреля 2003 г. об отмене его регистрации на выборах мэра Норильска только 14 мая 2003 г., в то время как повторное голосование на этих выборах было назначено на 4 мая 2003 г. Верховный Суд РФ только 30 мая 2005 г. рассмотрел кассационную жалобу на решение Магаданского областного суда от 14 мая, оставившее в силе постановление областной избирательной комиссии об аннулировании регистрации списка избирательного блока «Наша родина – Колыма», в то время как выборы Магаданской областной Думы проходили 22 мая 2005 г. А кассационная жалоба кандидата на должность Президента Удмуртской Республики Е.Г. Одиянкова на выборах, проходивших 14 марта 2004 г., на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 1 марта 2004 г. была рассмотрена Верховным Судом РФ только 22 апреля 2004 г. (т.е. через 51 день после решения суда первой инстанции и через 38 дней после дня голосования). При этом Верховный Суд РФ отменил решение республиканского суда как незаконное, но прекратил производство по делу в связи с истечением срока его рассмотрения.

Высказывается большое число претензий к российским судам по поводу объективности рассмотрения ими избирательных споров. Практика показывает, что в тех случаях, когда за кандидатом, избирательным объединением стоит администрация, суду редко удается принять справедливое решение. Примеров можно приводить множество.

Так, на выборах Президента Республики Калмыкия в 2002 г. кандидат К.Н. Илюмжинов (действующий Президент республики) щедро раздавал избирателям автомобили (было вручено около 4000 автомобилей), электроприборы и т.п. Все случаи раздачи материальных ценностей подробно освещались в средствах массовой информации: с фотографиями и даже фамилиями избирателей, получавших подарки. Кроме того, эти же средства массовой информации проводили постоянную агитацию за К.Н. Илюмжинова. В Верховный суд Калмыкии было подано несколько жалоб от практически всех конкурентов Илюмжинова, но ни одна из жалоб не была удовлетворена. Судебные заседания проводились без должного рассмотрения доказательств. Напомним, что за гораздо меньшие прегрешения оппозиционные федеральной власти губернаторы Брянской и Курской областей были сняты с выборов.