Тема 18. Скандинавская система
Исторически государственное строительство в Скандинавских странах тесно связано с датской традицией: вхождение в состав единого государства, до конца XV в., территориальная близость, культурное и языковое родство сыграли в этом немалую роль. Даже после рубежа XVII-XVIII вв., когда политическое доминирование в регионе перешло к Швеции, влияние Дании уменьшилось лишь незначительно. Это влияние сказалось и на организации местного самоуправления, обладающего в Дании и скандинавских странах значительным числом близких черт, отличающих их от других европейских государств.
Для стран скандинавской системы характерна большая самостоятельность органов местного самоуправления в оперативных вопросах, и одновременно крайне незначительные правовые гарантии, что позволило многим исследователям сблизить скандинавские страны с Великобританией. Однако, в отличие от британской модели, местная власть в этих странах значительно больше интегрирована в государственный механизм, что проявляется и в доминирующих тенденциях: если в Соединенном Королевстве присутствие государственных органов на местном уровне усиливается, то в королевствах Датском, Шведском и Норвежском наоборот, государство уменьшает полномочия своих органов на местах в пользу самоуправления.
Однако внутри региона существуют значительные различия между странами. Мы рассмотрим только датский пример, своего рода архетип скандинавского муниципализма.
Королевство Дания
Как и в других континентальных европейских странах, местное управление в Дании развивается поначалу как общинное самоуправление, быстро ставшее лишь частью более общей системы, в которую с развитием в средние века сеньориальной зависимости включились и феодальные институты управления. Развитие ремесел и особенно торговых гильдий и компаний послужило основой для устойчивых традиций городского самоуправления, прежде всего в Копенгагене.
Классическое, несмотря на раннюю централизацию, разнообразие организационных структур местного управления существовало достаточно долго. Наполеоновская оккупация окончательно подорвала эту систему и принятая в 1849 г. Конституция закрепляла сочетание, в местном управлении, избранных органов в городах и приходах с назначаемыми Короной чиновниками в округах (амтах). Однако самоуправление оставалось во многом формальным ввиду отсутствия общих норм, регулирующих формирование выборных органов власти, финасовых ресурсов и полномочий на местном уровне. Большая часть вопросов, связанных с управлением, решалась на уровне округа.
Появление в начале XX в. ряда нормативных актов, реально позволивших самоуправляться датским коммунам (kommune), не изменило общего характера отношений между центральным правительством и органами местного самоуправления: Датское королевство остается одним из самых централизованных в Европе государств и, несмотря на наличие собственных полномочий, закрепленных законом, местные органы выступают прежде всего как исполнители государственной политики. Централизация как почти полное всевластие центра, и существование единой политики им направляемой, удивительным образом сочетается с максимальной децентрализацией исполнительской деятельности и самостоятельностью местных органов при формировании их структуры. Реформа местного управления, осуществленная в 1970 г., объединила многие маленькие коммуны и графства, сформировав сегодняшнее административно-территориальное деление королевства: 14 округов (амтов) и 273 коммуны.
Правовой основой местного управления в Дании является Конституция 1953 г., закон о местном управлении 1970 г. и законы, посвященные организации деятельности публичной власти в той или иной сфере. В Дании отсутствует практика принятия специальных законов, регулирующих отдельные аспекты деятельности местной власти. Принцип самоуправления местных сообществ закреплен в Конституции; центральные органы власти имеют право принимать решения, затрагивающие функционирование местного самоуправления лишь при наличии закона, предполагающего подобные меры.
Структуры местного управления
Низшим уровнем территориальной организации является коммуна (kommune). На этом уровне существуют лишь органы самоуправления, состоящие из представительного уровня - совета коммуны, и бургомистра (borgmester), руководящего работой совета и муниципальной администрации. Выборы в совет проходят раз в четыре года, одновременоо по всей стране, в тот же день, что и выборы в парламент. Они осуществляются на основе пропорциональной системы; кроме совершеннолетних датских граждан, правом голоса обладают иностранцы, проживающие на территории коммуны не менее трех лет.
Совет самостоятельно определяет свою численность; таким образом она варьируется от одной коммуны к другой, но в рамках одного муниципального образования меняется сравнительно редко. Деятельность совета осуществляется прежде всего через комиссии, которым он делегирует большую часть своих полномочий, и которые принимают решения от его имени. Законом установлен крайне небольшой список вопросов, по которым решения могут приниматься только на пленарном заседании совета, в частности - вопросы территориального планирования и принятие бюджета. Количество, характер деятельности и состав комиссий определяется советом самостоятельно; законом предусмотрено лишь обязательное создание комиссии по финансам и как минимум одной постоянной комиссии. На практике количество комиссий может меняться от трех до десятка.
Администрация коммуны подчиняется прежде всего совету, который решает вопросы принятия на службу и увольнения. Эта деятельность может осуществляться специальной комиссией, но чаще всего делегирована комиссии по финансам. Однако эта иерархия усложняется тем, что административные службы на практике оказываются в двойном подчинении у соответствующей комиссии и, с другой стороны, у бургомистра.
Бургомистр избирается советом из своего состава сроком на четыре года. Он одновременно выполняет функции председателя совета, руководителя администрации и председателя комиссии по финансам. Он является лишь представтелем совета и может действовать только от имени последнего и во исполнение его решений. Бургомистр может быть смещен досрочно лишь в результате судебного решения. Оперативное руководство администрацией коммуны осуществляет директор администрации, подчиняющийся только бургомистру. Одновременно с этим он является, в большинстве случаев, секретарем совета коммуны.
Рисунок 8. Организационная структура датского муниципалитета
Следующим уровнем территориальной организации является амт (amt) или округ. Самоуправление на этом уровне осуществляется советом округа и председателем, которого совет избирает из своего состава. Органы управления округом формируются на тех же основаниях, что и органы коммуны, повторяя все их характеристики. Так же как и в коммунах, решающую роль играет комиссия по финансам, возглавляемая председателем совета.
Территория амта является одновременно и территорией самоуправляющегося сообщества, и административной единицей прямого государственного управления. Государственную администрацию в округе возглавляет амтсман, чиновник, назначаемый правительством. В его подчинении находятся силы порядка, и он обладает рядом регламентарных полномочий. В целом органы прямого государственного управления крайне немногочисленны, поскольку большая часть полномочий на местном уровне передана органам самоуправления.
В Дании существуют территориальные сообщества, пользующиеся особым статусом. Гренландия и Фарерские острова пользуются правом региональной автономии, что предусматривает ряд статусных различий и дополнительные полномочия (в частности, связанные с поддержанием местных диалектов). В метрополии особым статусом пользуются Копенгаген и Фредериксберг, которые одновременно являются коммунами и округами, что связано как с историческими традициями, так и с плотностью населения: в агломерации Копенгагена, с примыкающим к нему Фредериксбергом, проживает треть населения страны.
Полномочия и их выполнение
Особенностью распределения полномочий между разными уровнями управления в Дании является следующий парадокс: в законе о местном управлении отсутствует перечень дел местного значения и, шире, компетенций органов местного самоуправления. Распределение полномочий и предметов ведения между разными уровнями, включая центральный, осуществляется в рамках специальных законов, относящихся к той или иной сфере управления (здравоохранение, образование, экономическое развитие и т.д.). Это делает очень условными правовые гарантии местного самоуправления, но обеспечивает гибкость регулирования. Другая особенность, характерная для всех стран скандинавской системы - управление максимально децентрализовано с точки зрения исполнительской деятельности; с этим связано фактическое отсутствие у государства исполнительских полномочий и полномочий оперативного управления в области здравоохранения, социального обеспечения, образования, регулирования труда и занятости, экологической политики и т.д. В этих сферах государство осуществляет лишь общее законодательное регулирование и значительную часть финансирования.
Несмотря на то, что большая часть служб децентрализована, в Дании действует законодательно установленный принцип, согласно которому уровень услуг, будь то здравоохранение, образование, газо- и водоснабжение, должен быть одинаковым для всех граждан на всей территории королевства. Таким образом, органы самоуправления свободны в том, что касается организации, но не могут влиять на уровень предоставляемых услуг.
Стоит отметить особенность организации здравоохранения в Дании (имеющую сходство с другими странами региона): в отличие от большинства других европейских стран, Дания не знает принципа медицинского страхования. Граждане платят высокие налоги, но медицинское обслуживание для них полностью бесплатно и одинаково, то есть не влечет никаких, даже временных расходов. С 1992 г. округа отменили обязательную приписку к тому или иному медицинскому учреждению и теперь датчане имеют право свободного выбора врача.
Таблица 17. Распределение полномочий между разными уровнями управления в Дании
Сферы деятельности
Коммуны
Округа
Государство
Здравоохранение
Службы здравоохранения при школах
Больницы, поликлиники, медицинское обслуживание населения
Законодательное регламентирование,
частичное финансирование, научно-исследовательская деятельность
Социальное обеспечение
Социальные службы для детей (ясли, детские сады и т.д.) и пенсионеров (дома престарелости, социальные выплаты и т.д.), выплата пенсий, пособий и т.д.
Забота об инвалидах, социально неприспособленных, наркоманах
Законодательное регламентирование, финансирование
Образование
Начальное и дошкольное образование (здания, учителя, изменение программ)
Среднее образование (здания, учителя, изменение программ)
Законодательное регламентирование, высшее образование
Жилищное строительство
Социальное жилье, молодежные общежития, поддержка жилищных кооперативов, дома престарелых. Регулирование городского строительства
Распределение квот расходов между видами жилья, законодательное регулирование, нормативы.
Газ, вода, электричество, тепло
Обеспечение населения и организаций
Планирование и размещение
Нормативы, законодательное регулирование
Кроме приведенных в таблице, датские органы самоуправления имеют классические полномочия в сфере городского обустройства, уборки мусора, поддержки культуры и досуга и т.д.
Финансовое обеспечение полномочий происходит за счет классических источников. Основным налогом, общим для государства, округов и коммун, является подоходный - около 90% доходной части бюджета коммун, около 70% доходов округов; органы местного самоуправления самостоятельно фиксируют ставку налога. К нему добавляется поземельный налог, на основе устанавливаемой государством кадастровой стоимости и ограниченной налогом вилки, в рамках которой советы устанавливают ставку.
Значительная часть расходов местных сообществ, в частности - большинство расходов на социальное обеспечение и здравоохранение, обеспечиваются государственными трансфертами. В последнее десятилетие наблюдается тенденция к сокращению целевых субсидий и к относительному увеличению объема общей дотации. Кроме того, в Дании действует сложная многоуровневая система финансового выравнивания, в чем-то напоминающая немецкую. Среди многочисленных критериев, учитывающихся при перераспределении ресурсов, фигурируют такие как: фискальный потенциал, доля в общем населении специальных категорий лиц, с которыми связаны расходы соответствующего сообщества (пенсионеров, молодежи, школьников и т.д.), доля в населении коммуны иммигрантов и т.д. Достаточно специфичным является критерий, основанный на городском или сельском характере коммуны: среднее отношение фискальной базы крупных городских коммун к их расходам берется за 100%; эти данные сопоставляются с фискальной базой сельских и маленьких городских коммун, после чего им выплачивается дотация в размере 52% от разницы, т.е. чуть больше половины той суммы, на которую увеличились бы их доходы будь они городскими.
Контроль за деятельностью органов самоуправления осуществляется в основном тремя инстанциями. Во-первых, министерства и ведомства в рамках своих сфер деятельности могут осуществлять оперативный контроль, а в специально оговоренных законом случаях (серьезные решения, связанные с землепользованием, например) решение совета должно получить одобрение министерства. Во-вторых, на уровне округов существует специальный коллегиальный орган, контрольный комитет. Он состоит из четырех членов, выбираемых окружным советом из своего состава, и амтсмана. В случае явного нарушения закона контрольный комитет может дать предписание совету или бургомистру (председателю), отменить либо приостановить незаконное решение, наконец - обратиться в административный суд. Контроль не является перманентным. Наконец, граждане или организации, чьи интересы были ущемлены решением местных властей могут обратиться к омбудсману, который выполняет в данном случае функцию административного суда.
В Дании мало развита практика межкоммунального сотрудничества. В основном взаимодействие сводится к тому, что одна из коммун может выполнять какие-то услуги (например, газо- и водоснабжение) не только для своего населения, но и для соседней коммуны, в рамках административно-правового договора. Любая форма межкоммунального сотрудничества требует предварительного согласия амтсмана.
органов власти: их осуществляет правительственное агентство по развитию Хоккайдо.
Префектуры управляются выборными собраниями (от 40 до 120 членов) и избираемым населением напрямую управляющим. Распределение полномочий между представительной и исполнительной властью, сроки пребывания в должности, избирательная система полностью воспроизводят правила, установленные для муниципалитетов.
И в муниципалитетах, и в префектурах многие вопросы могут решаться непосредственно населением путем референдума. Так, для проведения референдума по поводу отзыва главы администрации (управляющего) достаточно подписей одной трети избирателей. Избиратели пользуются и правом инициативы в области решений местных собраний: собрание обязано рассмотреть заявку и принять соответствующее решение, если заявка по поводу принятия какого-либо акта подписана 1/50 от общего числа избирателей. Однако на практике инициатива населения используется редко.
Существенную роль в местном управлении Японии играют территориальные образования, существующие внутри муниципалитетов - дзайсанку. Эти структуры, которых сегодня более 4000, - результат постепенного восстановления запрещенных в 1947 г. сельских и квартальных сообществ. В некоторых сельских регионах - это просто традиционные общины, менявшие свой статус, но не менявшиеся по существу на протяжении веков. Жители дзайсанку, как правило, избирают старосту, который автоматически включается в состав муниципальной администрации. В городах подобные сообщества получают официальный статус Обществ помощи полиции, Противопожарных объединений граждан и т.д. Органы власти дзайсанку устанавливают собственные сборы (официально речь идет о добровольных пожертвованиях и взносах), а муниципальные власти часто делегируют им значительные полномочия.
В Японии существуют также два дополнительных уровня территориальной организации, где нет выборных органов власти, но присутствуют подразделения некоторых государственных служб. Это регионы (8 на сегодняшний день) и округа, на которые разделено большинство префектур. Регионы используются в основном для целей статистики и планирования (каждый регион объединяет несколько префектур); региональные служащие не обладают полномочиями в отношении нижестоящих уровней территориальной организации. В округах действуют отраслевые службы префектур и центрального правительства.
Компетенции местных органов
Закон о местной автономии 1947 г. перечисляет 9 предметов ведения, которые относятся к исключительной компетенции государственной власти, закрепляя все остальные полномочия за органами местного управления. В качестве ориентира закон (ст. 2) перечисляет более 20 собственных полномочий местных органов, в том числе охрана общественного порядка, меры по обеспечению здравоохранения, строительство, содержание дорог, образование, социальная защита, сбор налогов, создание муниципальных предприятий и т.д.
Практика законодательного регулирования вносит существенные изменения в этот общий список. Во-первых, последующее законодательство и, в частности, изменения, вносившиеся в закон о местной автономии, перераспределяют полномочия между муниципалитетами и префектурами. За префектурами закрепляются такие полномочия, как управление полицией и охрана общественного порядка, образование (старшие классы школ, найм учителей, разработка программ), регулирование деятельности промышленных предприятий, охрана окружающей среды, управление природными ресурсами. Муниципалитеты отвечают за начальную школу, водоснабжение, местные дороги, социальную помощь, пожарную безопасность и пр. Во-вторых, префектуры получают определенные полномочия в отношении муниципалитетов: префекторальные органы устанавливают единые стандарты и нормы по всем полномочиям местных властей, и эти нормы обязательны для муниципалитетов, находящихся на территории префектуры. В-третьих, государство активно вмешивается в сферу собственных полномочий местных органов. Дело в том, что закон определяет эти полномочия как собственные, но не исключительные: законодатель никак не оговаривает возможность государственного вмешательства в их осуществление. В итоге по многим вопросам, отнесенным к ведению местных органов, парламент принимает законы, а правительство издает подзаконные акты. Подобная трактовка законодательства послужила основой для развития предписанных полномочий.
Предписанные полномочия - это функции, которые местные органы обязаны выполнять, поскольку это предписано им напрямую органами государственной власти. Традиция массированного делегирования существовала в Японии и в довоенный период, она восстанавливается после получения независимости в 1951 г. Фактически, японское право не проводит жесткой границы между собственными полномочиями местных властей и делегированными: основное различие противопоставляет полномочия предписанные и факультативные (осуществляемые местным властями по собственной инициативе). Еще одна особенность делегирования по-японски в том, что все предписанные полномочия входят в компетенцию главы исполнительной власти данной территории: муниципальные и префекторальные собрания не обладают правом вмешательства в эти сферы. В области предписанных полномочий органы государственной власти обладают правом контроля и руководства, которое проявляется в следующем: 1) глава муниципальной администрации и управляющий префектурой являются не только выборными должностными лицами местных органов, но и государственными чиновниками: при исполнении предписанных полномочий они подконтрольны вышестоящим органам управления; 2) правительственные министерства и ведомства обладают правом технической поддержки и направляющих советов, т.е. могут давать рекомендации, формально не обязательные к исполнению; 3) в случае, если деятельность исполнительных местных органов нарушает закон или явно противоречит общественным интересам, министр по делам автономий может принимать дисциплинарные меры, вплоть до досрочного отстранения от должности. По оценкам японских специалистов, около 80% всей деятельности органов власти префектур и около 40% для муниципалитетов - это выполнение предписанных полномочий, общее количество которых превышает 500.
Местные органы выполняют свои полномочия самостоятельно, но в некоторых случаях используют и дополнительные способы реализации компетенций, которые разрешены законодателем. Одна из самых распространенных форм сотрудничества - объединения муниципалитетов. Объединения формируются для совместного решения вопросов несколькими соседними городами, поселками или деревнями. В объединении создаются собственные органы власти - собрание, состоящее из представителей муниципальных собраний, и глава администрации. Бюджет объединений формируется из взносов муниципалитетов и из дотаций, направляемых префектурой или органами государственной власти. Другая форма сотрудничества - создание расширенных муниципальных зон; как правило, такая зона состоит из города и окружающих его поселений. Формирование органов власти и бюджетов расширенных зон осуществляется на основе тех же принципов, что и в случае с муниципальными объединениями. Кроме того, в Японии - по сравнению с европейскими и даже североамериканскими государствами - муниципалитеты и префектуры осуществляют непосредственно, т.е. силами местных служащих, лишь незначительную часть функций. Большая часть их деятельности, особенно в таких сферах, как строительство, мусоросборка и т.п. связана с привлечением частных предприятий в качестве исполнителей (подрядчиков).
Финансы местных органов власти
Около 45% доходов местных бюджетов формируются за счет собственных источников, в т.ч. 30-35% всех доходов составляют налоговые поступления. Налоговая система в Японии отражает смешанные влияния разных стран, как и система местного управления в целом. Нибольшие доходы в местные бюджеты приносят подоходный налог, который муниципалитеты и префектуры устанавливают самостоятельно, и который существует параллельно с государственным подоходным налогом; налог на прибыль предприятий (префектуры) и налог на недвижимость (муниципалитеты). Кроме этого, за префектурами и за муниципалитетами закреплены отдельные сборы и пошлины, играющие незначительную роль в формировании бюджетов: регистрационные сборы на автомобили (префектуры) и мототранспорт (муниципалитеты), налог на продажу табака, сбор при продаже недвижимости (префектуры) и за потребление газа и электричества (муниципалитеты) и т.д.
Другие собственные доходы - поступления от муниципальной собственности, доходы муниципальных и префекторальных предприятий и пр.
Столь же существенную роль играют государственные трансферты. Японское право различает пять основных видов межбюджетных трансфертов: субсидии (целевые трансферты), обязательства (целевое финансирование образования и социальных служб), дополнительные дотации (покрытие бюджетного дефицита), дотации делегирования (финансирование некоторых делегированных полномочий) и общие трансферты (все остальные). Уже из структуры государственных трансфертов очевидно, что в межбюджетных отношениях преобладает целевое финансирование. Осуществляемый таким образом финансовый контроль подкрепляется государственным регулированием займов местных сообществ: займы берутся лишь по специальному разрешению министра автономий и министра финансов; чаще всего в качестве займодавца выступает государственный банк.
С 1995 г. в Японии происходит постепенная реформа местного управления. Принятый в 1995 г. закон о развитии децентрализации предусматривает создание при правительстве Комитета по развитию децентрализации, который должен разработать подробный план реформ. На сегодняшний день проекты Комитета предусматривают следующие возможные изменения:
усиление финансовой самостоятельности местных властей, путем расширения местных налогов, сокращения числа целевых трансфертов в пользу общих дотаций;
сокращение объема предписанных полномочий.
На сегодняшний день реформы остаются лишь на бумаге: ни центральные ведомства, ни имеющие в парламенте мощное лобби крупные корпорации не заинтересованы в децентрализации.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 25 Главы: < 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25.