Тема 1. Предмет, задачи и структура учебной дисциплины

Учебная дисциплина Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах посвящена сравнительному изучению зарубежных государственных и муниципальных систем. Столь широкий предмет требует уточнений, поскольку и до, и после Козьмы Пруткова многие убеждались в невозможности объять необъятное.

Первое уточнение политико-географического характера. В современном мире почти 200 независимых государств; изучение всех существующих систем управления и невозможно, в рамках одной учебной дисциплины, и бессмысленно. Даже если мы сделаем региональные выборки, последовательно характеризуя Западную и Восточную Европу, Северную и Южную Америку, Северную, Центральную и Южную Африку, Центральную Азию и Дальний Восток, - результатом будет очень поверхностная характеристика существующих форм и методов деятельности государственных и муниципальных органов власти. В рамках предлагаемого курса выбор сделан в пользу другого варианта: более подробное и основательное изучение западных систем управления, т.е. государств Северной Америки и Западной Европы. Основания для такого выбора очевидны: эти страны навязывают всему миру свои правовые и управленческие стандарты; Россия в числе первых заимствует их и пытается использовать. Таким образом, наибольший практический интерес для нас представляют не восточноевропейские страны, где на небольшой территории те же стандарты накладываются на местные традиции, и не индийская или африканская экзотика, а родина тех норм и установлений, которые мы так усердно заимствуем.

Второе уточнение институциональное. Сферы государственного и муниципального управления необъятны: разнообразие предметов ведения, полномочий, форм и способов деятельности требует многотомных энциклопедий только для одного перечисления, даже в масштабах одной страны, - что уж говорить о многих! В рамках данного учебного курса мы рассмотрим лишь основы государственного и муниципального управления, прежде всего основы правовые и институциональные. Кроме того, важную роль будет играть характеристика реформ и новейших тенденций в развитии зарубежных государственных и муниципальных институтов.

Третье уточнение академическое, связанное с реальным условиями изучения курса: наличие литературы, содержание других учебных дисциплин. Значительная часть вопросов, связанных с организацией государственной власти и государственного управления освещалась в рамках других дисциплин: теория государства и права, конституционное право, система государственного управления. В связи с этим в лекционном курсе мы ограничимся припоминанием наиболее важных вопросов и обозначением актуальных тенденций и собственно управленческих проблем, зачастую остающихся в тени при изучении юридических дисциплин. Особенности организации государственного управления в отдельных странах рассматриваются в широко доступной учебной и научной литературе. Эти сюжеты идеально подходят для самостоятельной подготовки, поэтому характеристика отдельных государственных систем будет вынесена на практические занятия. Напротив, характеристика местного управления как в целом, так и применительно к отдельным странам в современной русскоязычной литературе совершенно недостаточна, противоречива и очень часто опирается на устаревшие данные. Основательные и актуальные исследования зачастую недоступны из-за ограниченности тиражей и распространения. Поэтому большую часть вопросов местного управления мы рассмотрим на лекциях. Наконец, мы почти не будем затрагивать специальные вопросы отраслевого управления и государственной службы: зарубежный опыт в этих сферах достаточно подробно рассматривается в рамках соответствующих дисциплин (организация государственной службы, государственное регулирование экономики и т.д.) и в дисциплинах специализации.

Обозначив таким образом предмет, перейдем к задачам курса.

Разумеется, в первую очередь речь идет о сравнении, но это не является самоцелью. Сравнение выполняет две важные функции. Во-первых, только на основе сравнительного материала можно делать какие-то теоретические выводы о природе, функциях и тенденциях развития государственного и муниципального управления. Опыт одной страны по определению ограничен и, взятый изолированно, никакую разумную теорию породить не способен. Во-вторых, часто зарубежный опыт играет роль своего рода зеркала, без которого не увидеть ни собственных ушей, ни того, что у вас вся спина белая пока вам об этом не скажут. Зачастую только сравнив с чем-то другим, мы обнаруживаем, что вещи привычные и естественные уникальны. Наоборот, многое из того, что списывается на российскую специфику, на особый менталитет, ничего специфичного в себе не содержит, являясь либо прямым заимствованием, либо проявлением общей тенденции, характерной и для других стран. Наконец, часто, не обратив внимания на зарубежный опыт, просто не догадываешься о возможности и реализуемости каких- то форм управления, каких-то государственных или муниципальных институтов.

Наряду со сравнением и выполнением связанных с ним задач, курс ориентирован на достижение еще одной принципиально важной цели развитие профессиональной эрудиции. В отличие от эрудиции общей, она является необходимым элементом любого профессионализма, от парикмахера до менеджера.

Кроме того и это третья цель вполне возможно, что изучая данный курс мы сможем увидеть какой-то полезный для России зарубежный опыт, который может быть заимствован. Важнее, однако, разобраться с теми условиями, в которых появилось и существует то, что уже заимствовано, но пока не слишком хорошо приживается.

Структура лекционного курса соответствует упомянутым ранее уточнениям и ограничениям. Первые несколько тем посвящены управленческой и максимально современной трактовке общих тем, связанных с формой государства: разделение властей и формы правления, формы государственного устройства, государственные режимы, централизация и децентрализация. Государственные системы отдельных стран будут рассматриваться на практических занятиях. Затем мы подробнее остановимся на местном управлении общие принципы и тенденции его организации, различные системы местного управления и специфика его функционирования в отдельных западных странах.