3.3. Основы межбюджетных отношений в РФ

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу:

1) разграничения видов расходов и доходов полностью или частично на постоянной основе между уровнями бюджетной системы;

2) распределения между бюджетами разных уровней регулирующих налогов по временным нормативам, утверждаемым на каждый год;

3) перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой, а также между бюджетами того же уровня в разных формах.

Цель межбюджетных отношений - создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Формирование российской модели бюджетного федерализма началось в 1991 г. вместе со становлением в России федеративного государственного устройства. Сегодня можно говорить о том, что развитие межбюджетных отношений прошло несколько этапов.

До 1991 г. сбалансированность территориальных бюджетов всех уровней достигалась утверждением индивидуальных нормативов закрепления доходных источников и централизованных дотаций. Их основу составляли многочисленные ведомственные нормы расходов. Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного соподчинения региональных и местных органов власти.

В 1991-1993 гг. в условиях стихийной децентрализации бюджетной системы распределение финансовой помощи проводилось в рамках индивидуальных договоренностей с применением дифференцированных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего НДС) и прямого согласования объемов дотаций из федерального бюджета. В результате проведенной в конце 1993 г. первой реформы межбюджетных отношений были установлены единые (за исключением отдельных республик) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ. В 1994 г. был создан Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе единой методики и формализованных критериев.

До 1996 г. источником ФФПР являлся НДС по товарам отечественного производства (в 1994 г. - 22% поступлений этого налога шло в федеральный бюджет; в 1995 г. - 27%). Затем фонд формировался за счет 15% общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин). Существовали особые правила расходования средств этого ФФПР. До 1997 г. он состоял из двух частей, предназначенных для финансирования двух типов регионов - «нуждающихся в поддержке» и «особо нуждающихся в поддержке». «Нуждающимся в поддержке» считался регион, для которого норма средней бюджетной обеспеченности на одного жителя была ниже средней по стране. «Особо нуждающимся» являлся такой регион, для которого собственные доходы не обеспечивали финансирования текущих затрат. С 1997 г. такое разделение уже не предусматривается. В 1997 г. была введена новая группировка регионов: полностью расположенные в районах Крайнего Севера, частично относящиеся к районам Крайнего Севера и приравненные к ним местности; все остальные.

За период с 1993 по 1997 г. резко возросло число дотационных бюджетов. Если в 1993 г. их было 54 (61% общего числа), в 1995 г. - 78 (88%), в 1996 г. - 75 (84%), то в 1997 г. - 81 (91%). Это являлось лишним доказательством того, что сложившаяся к середине 90-х гг. система межбюджетных отношений лишь частично соответствовала внешним признакам бюджетного федерализма. Ее главными недостатками являлись следующие:

1) расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы не в полной мере были обоснованы и закреплены;

2) отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ;

3) региональные власти не были заинтересованы в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, а помощь, которую регионы требовали от федерального правительства, значительно превосходила его возможности;

4) недостаточная нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах.

В 1998 г. Правительством РФ была подготовлена и принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.». Основная цель данной Концепции состояла в том, чтобы осуществить поэтапный переход к принципиально новой методике распределения трансфертов ФФПР, основанной на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей и налогового потенциала территорий.

Концепцией устанавливалось, что реформа межбюджетных отношений должна обеспечить: повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации; выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней; создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Согласно Концепции, выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам должно осуществляться через ФФПР, а также вновь создаваемый Фонд компенсаций, оказание регионам инвестиционной поддержки - через Фонд регионального развития и субвенций на дорожное хозяйство, а стимулирование бюджетных и экономических реформ на региональном уровне - через Фонд развития региональных финансов.

За 1999-2001 гг. был реформирован ФФПР, внедрена принципиально новая, более прозрачная и объективная методика распределения трансфертов, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики.

По этой методике должна быть оценена реальная бюджетная обеспеченность регионов на основе индексов бюджетных расходов и налоговых ресурсов. Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность регионов с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности.

Средства ФФПР в 2001 г. распределялись на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов РФ, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.

Валовые налоговые ресурсы (ВНР) субъекта РФ - основанная на объеме и структуре валового регионального продукта (ВРП) оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. ВРП - объем созданных на определенной территории товаров и услуг. Показатели объема ВРП и его величины в расчете на одного жителя региона характеризуют роль данного региона во внутреннем валовом продукте (ВВП) России, а также уровень благосостояния его жителей.

Удельные валовые налоговые ресурсы (ВНР) рассчитываются по формуле:

,

где а - прогнозируемый на 2001 г. средний уровень налоговых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения;

ИНП - индекс налогового потенциала данного субъекта Федерации.

Индекс налогового потенциала - это относительная (по сравнению со средним по РФ уровнем) количественная оценка возможностей экономики региона генерировать налоговые доходы, поступающие в консолидированный бюджет субъекта РФ.

Индекс налогового потенциала для i-го субъекта Федерации рассчитывается по формуле:

 ,

где  - ВРП на душу населения по данному субъекту Федерации, отнесенный к ВРП на душу населения в среднем по РФ;

- поправочный коэффициент на отраслевую структу ру ВРП данного субъекта РФ;

 - поправочный коэффициент на изменения в налого вом законодательстве для данного субъекта Федерации;

 - коэффициент разделения налоговой базы между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъекта Федерации.

Для приведения удельных ВНР к сопоставимому виду их значение делится на индекс бюджетных расходов (ИБР), который показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном субъекте Федерации с учетом объективных региональных факторов и условий по сравнению со средним по РФ уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Индекс бюджетных расходов для i-го субъекта РФ рассчитывается по формуле:

,

где R - суммарные бюджетные расходы субъекта РФ на 2001 г. по учтенному кругу отраслей (направлений, расходных статей);

N -  численность населения субъектов РФ (без ЗАТО и г. Сочи);

 - суммарные бюджетные расходы субъектов РФ в 2000 г. по учтенному кругу отраслей (направлений, расходных статей);

 - численность населения РФ (без ЗАТО и г. Сочи).

Суммарные бюджетные расходы субъектов РФ в 2001 г. рассчитывались как сумма нормативных расходов по следующим отраслям: жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и среднее общее образование, дошкольное образование, начальное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение и социальная защита населения, культура и искусство, общественный транспорт, правоохранительная деятельность, управление.

После того, как определены ИНП и ИБР, распределение трансфертов из ФФПР осуществляется в два этапа.

Первая часть ФФПР распределяется между субъектами РФ, для которых приведенные к сопоставимому виду удельные ВПР не превышают среднего по РФ показателя. Они распределяются пропорционально отклонению приведенных удельных ВНП от среднего по субъектам РФ уровня.

Первая часть трансферта ФФПР рассчитывается по формуле:

,

где w - доля первой части ФФПР в общем объеме ФФПР;

ФФПР - общий объем ФФПР (без трансферта Чеченской Республике);

    D - объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР по данному субъекту Федерации до среднего по РФ уровня (при условии, что D > 0);

 - суммарный объем средств, необходимый для доведе- ния приведенных удельных ВНР до среднего по РФ уровня (по субъектам Федерации, для которых D > 0).

Объем средств, необходимый для приведенных удельных ВНР данного субъекта Федерации до среднего по РФ уровня, рассчитывается по формуле:

,

где - индекс бюджетных расходов для данного субъекта РФ;

N - численность населения данного субъекта РФ.

Вторая часть ФФПР распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду удельные ВНР (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня.

Вторая часть трансферта из ФФПР рассчитывается по формуле:

,

где x - уровень, до которого могут быть повышены удельные приведенные ВНР, при заданном объеме второй части ФФПР (рассчитывается в зависимости от объема второй части ФФПР);

 - первая часть трансферта данному субъекту Федерации в расчете на душу населения;

 - индекс бюджетных расходов для данного субъекта РФ.

Итоговый трансферт субъекту РФ из ФФПР определяется суммированием первой и второй частей трансферта.

В соответствии с Законом «О федеральном бюджете на 2002 г.» объем ФФПР в 2002 г. составил 147,49 млрд руб. Из них:

- дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ - 135,92 млрд руб. (92% всех средств ФФПР);

- субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности - 8,96 млрд руб.;

- субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области - 2,6 млрд руб.

Кроме ФФПР вертикальное выравнивание уровней бюджетной обеспеченности в РФ обеспечивает также Фонд компенсаций. Он предназначен для полного целевого финансирования так называемых федеральных мандатов - расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральными законами «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Он был создан за счет централизации поступлений НДС.

В экономическом смысле эти средства являются субвенциями. Кроме того, поскольку указанные законы должны в равной степени выполняться во всех регионах страны, субвенции Фонда компенсаций распределяются между регионами пропорционально численности соответствующих категорий граждан (с учетом региональных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления основных бюджетных услуг), без учета налогового потенциала. При этом в силу несовпадения в размещении налогового потенциала и расходных потребностей по данным «мандатам» при распределении субвенций Фонда компенсаций также происходит (хотя и в меньшей степени по сравнению с ФФПР) выравнивание текущей бюджетной обеспеченности.

В 2002 г. объем Фонда компенсаций составил 40,76 млрд руб. Его средства в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 г.» должны использоваться на реализацию следующих федеральных законов: «О социальной защите инвалидов РФ» (11,94 млрд руб.); «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (23,9 млрд руб.); «О реабилитации жертв политических репрессий» (1,26 млрд руб.); «О статусе Героев Советского Союза, Героев РФ и полных кавалеров ордена Славы» (0,114 млрд руб.); «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (1,0 млрд руб.). Кроме того, из Фонда компенсаций предполагается направить 2,53 млрд руб. на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи военнослужащим, работникам милиции, органов налоговой полиции, таможенного комитета.

В 2002 г. решено также наряду с Фондом компенсаций создать Фонд софинансирования социальных расходов в размере 18,73 млрд руб. Его средства предполагается использовать на частичное возмещение расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на:

- повышение тарифной ставки (окладов) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы (13,73 млрд руб.);

- предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг (5,01 млрд руб.).

Для целей вертикального выравнивания в РФ создан также Фонд регионального развития. Его средства распределяются с целью выравнивания обеспеченности регионов объектами производственной и социальной инфраструктуры в рамках реализации федеральных и региональных программ. Фонд регионального развития призван объединить средства, распыленные между многочисленными федеральными и инвестиционными программами.

Фонд развития региональных финансов, формируемый за счет займа МБРР, предназначен для поддержки реформ на региональном уровне. Субсидии из этого Фонда направляются на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ. Предполагается, что доступ к его средствам будут иметь регионы (до 5-10 регионов ежегодно), прошедшие конкурсный отбор и реализующие программы бюджетных реформ. Порядок отбора субъектов РФ, а также порядок предоставления и расходования средств Фонда определяются Правительством РФ совместно с Международным банком реконструкции и развития.

Дальнейшее реформирование системы межбюджетных отношений в РФ должно обеспечить:

- сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;

- заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и регулирующих;

- повышение ответственности органов власти на каждом уровне за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;

- сокращение дотационности территориальных бюджетов за счет минимизации встречных финансовых потоков;

- применение в межбюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;

- распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, отстающих по объективным причинам, для соблюдения минимальных государственных социальных гарантий;

- обязательность компенсаций бюджетам недостающих средств при уменьшении их доходов или увеличении расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня;

- недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;

- взаимную ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

- наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;

- ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений.