2. Прямое действие Конституции Российской Федерации

Как отмечалось выше, смысл конституционной реформы в России заключается в том, чтобы трансформировать Конституцию из средства и способа узурпации права относительно небольшим по численности слоем общества в средство и способ легализации права всем обществом и во имя интересов общества и его членов. Из закона, установленного государством и ограничивающего права общества, а также закрепляющего формы государственного контроля над проявлениями социальной активности людей и их ассоциацией, Конституция должна превратиться в закон, предусматривающий обязательства государства перед гражданами, различными социальными структурами и обществом в целом.

Государственно-правовая мысль нашей страны задолго до конституционной реформы 1993 года пришла к выводу, что Конституция является неотъемлемой частью правовой системы, отечественного законодательства. Она должна быть не торжественной декларацией, а работающим политико-юридическим документом, позитивное воздействие которого на общество и государство и положение в нем личности тем богаче, чем полнее Конституция претворяется в жизнь. Однако практика ее реализации носила чрезвычайно ограниченный характер, и эту тенденцию нельзя считать преодоленной. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 года в связи с этим было особо обращено внимание на то, что "долгие годы для чиновника священными были главным образом "директивы", "приказы", "циркуляры", "установки". Поэтому приходится напомнить о таком принципиальном направлении правовой политики, как применение Конституции Российской Федерации в качества акта прямого действия"1.

Задача юридической науки – разработать механизм внедрения конституционных постановлений в живую ттсань социальной практики. Эта задача может быть решена совокупными усилиями специалистов во всех отраслях юриспруденции. Од-

^Послание. Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. О действенности государственной власти в России. 16 февраля 1995 г. М., 1995. С.81.

2. Прямое действие Конституции 41 Российской Федерации    

нако ее решение не сводится лишь к проблеме непосредственного или опосредованною действия конституционных норм в практике судебных органов или иных правоприменителей; вопрос должен ставиться и решаться значительно шире – о социальном механизме действия конституции, составной частью которого является механизм юридический. Сказанное не снимает с повестки дня проблему разработки теории реализации Конституции и ее норм. В связи с этим представляется необходимым сразу отметить различие между действием конституции и ее реализацией, или осуществлением. Было бы, однако, ошибочным впадать в крайность, возводя между ними непреодолимый барьер. Напротив, действие конституционных норм является непременной предпосылкой их осуществления в соответствии с процедурами,' установленными Основным Законом и текущим законодательством.

Интеграция конституционной модели организации общественных отношений в социальную практику в тексте Основного Закона Российской Федерации выражается различными терминами – ''вступление в силу", "введение в действие", "действие", "прямое действие", "непосредственное действие", "осуществление", "применение" и пр., которые несут различную смысловую нагрузку и обозначают нетождественные понятия. Между тем в отечественной литературе по конституционному праву многие из них не различаются, что может негативно отразиться и уже отражается на практике реализации конституционных норм.

Как известно, действие правовых норм равнозначно их существованию в качестве установленных законодателем стандартов поведения1. Такое понимание можно распространить и на Конституцию, учитывая при этом, что действие Основного Закона есть условие и момент его осуществления, интеграции конституционных постановлений в социальную практику, реализации гражданами принадлежащих им от рождения и закрепленных в Конституции прав и свобод.

Говоря иначе, действие правовых норм, в том числе норм Конституции, традиционно отождествляют с их существованием в качестве установленных законодателем стандартов поведения. Это, как пишет Ю.А.Тихомиров, "процесс постоянного

icm.: Tuiuie A.A. Время, пространство, закон. Действие советского закона во времени и пространстве. М., 1965; Керимов ДА. Философские проблемы права. М., 1972; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982; Тихамироа ЮЛ. Действие закона. М., 1992.

42_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

функционирования законодательного регулятора, получающего импульсы от соприкосновения с общественной практикой1.

Конституция, обладая всеми качествами нормативного акта, отличается рядом особенностей, обусловленных ее местом в системе законодательства. В ней наиболее полно фиксируются познанные обществом объективные закономерности социально-исторического развития. Конституционные нормы, констататируя сложившиеся общественные отношения, способствуют их стабилизации и развитию в соответствии с установленными самой Конституцией юридическими задачами и целями и выступают преградой на пути негативных явлений и процессов, развивающихся в обществе. Но независимо от выполняемых социальных, политических и иных функций, равно как и от занимаемого в системе Конституции места, – начиная от преамбулы и завершая заключительными статьями, – все они обладают регулирующим значением и носят действующий характер.

Категоричность данного суждения обусловлена двумя обстоятельствами. Во-первых, действие Конституции Российской Федерации не находится в зависимости от ее нарушения. Конституционное правонарушение вызывает необходимость применения государственного принуждения, санкций, которые могут быть предусмотрены как самой Конституцией, так и другими законами, но нарушение норм Основного Закона не может рассматриваться как начальный момент его действия.

Во-вторых, в юридической науке получило распространение мнение, что нормативность присуща лишь "основным" разделам Конституции, и многие ее положения служат основой для текущего законодательства, но не являются нормами прямого действия. В связи с этим делается вывод о бездействующем характере по крайней мере некоторых положений Конституции. Между тем ни конституционная доктрина, ни практика не знают никакого объективного критерия разграничения "основных" и "неосновных" разделов Конституции; будучи составными элементами, частями единой системы – Основного Закона, все они в равной мере являются основными.

Необходимо учитывать, что виды конституционных норм различны и многообразны. Это связано прежде всего с тем, что, выполняя в конечном счете единую социальную функцию, нормы Конституции вместе с тем выполняют различные юридические функции, имеют различное материальное и юридическое содержание, отличаются по своим юридическим свой-

1 Тихомиров Ю.А. Теория закона. С. 222.

2. Прямое действие Конституции                                        43

Российской Федерации________________________

ствам и признакам. Именно функциональная роль конституционных норм является главным основанием их классификации. Данный критерий имеет качественный характер, обладает социальной и юридической значимостью, присутствует в каждом подразделении и способствует выявлению особенностей каждого вида конституционных норм и в силу этого имеет определяющее значение для иных оснований дифференциации норм Основного Закона. Сказанное не умаляет значения других классификаций, напротив, всякая научная классификация конституционных норм является важным инструментом познания и имеет право на существование1.

По функциональной роли в механизме правового регулирования в общей теории права вычленяют: исходные правовые нормы, нормы-правила поведения, общие и специальные нормы, которые в свою очередь делятся на подгруппы2. В этой классификации, как видим, не нашлось места для деления конституционных норм на "основные" и "неосновные". Оснований для такого деления, по нашему мнению, нет. Другое дело, что некоторые конституционные нормы не применяются непосредственно и свое регулирующее воздействие осуществляют либо совместно с другими нормами, либо через конкретные отраслевые нормы, прочие же нормы, регулируя общественные отношения, непосредственно применяются судами и иными органами государственной власти. Представляется, что иное толкование лишает смысла саму постановку проблемы реализации конституционных норм.

Подвергаемые критике взгляды, по-видимому, являются рефлексом, связанным с довольно долго существовавшими представлениями о ненормативности некоторых постановле-

^•См.:ШебановА.Ф. Нормы советского социалистического права., 1956; КимА.И. Социалистическая законность в организационной деятельности местных Советов депутатов трудящихся. Томск, 1961; Основан B.C. Нормы советского государственного права. М., 1963; Еременко Ю.П. Нормы советских конституций. Автореф. дис.канд.юрид.наук. Саратов, 1968; Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. М., 1969; Ткачева С.Г. Классификация норм права по степени их общности // Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1973. Вып.29; Деготь Б.А. Классификация норм права по их структуре. Саратов, 1977; Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978; Кудрявцев Ю.В. Норма права как социальная информация. М., 1981; Миронов О. О. Конституционное регулирование в развитом социалистическом обществе. Саратов, 1982; Морозова ЛЛ. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985; Процессуальные нормы и отношения в советском праве. Воронеж, 1985; Нормы советского права / Под ред. М.И.Байтина и В.К.Бабаева. Саратов, 1987; и др.

2См.: Нормы советского права / Под ред. М.И.Байтина и В.К.Бабаева. С.159 и ел.

44_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

ний Конституции СССР 1936 года и, следовательно, Конституции РСФСР 1937 года. Имея в виду общесоюзный Основной Закон 1936 года, нередко утверждали, что "многие статьи Конституции СССР, характеризующие общественное устройство, государственное устройство и определяющие положение отдельных органов государства, носят не юридический, а политический характер"1.

Представляется недопустимой экстраполяция этих взглядов на действующую Конституцию Российской Федерации. Неверным даже в контексте исследования конституционного опыта прошлого является само противопоставление политического и юридического: не "многие статьи", а все без исключения конституционные постановления имеют политический характер, что, однако, не служит аргументом в пользу отстаиваемого некоторыми учеными тезиса. Напротив, именно имеющиеся в виду статьи и заключенные в них нормы формулировали конституционную модель авторитарно-бюрократической системы, и не только по формальному месту в Основном Законе, но и по существу занимали доминирующее положение во всей системе Конституции СССР 1936 года.

Уязвимость этой позиции заключается и в том, что ее сторонники подходят к оценке конституционных норм с критериями, выработанными за пределами науки конституционного права и применительно к нормам иных отраслей законодательства. Между тем особенности самой Конституции обусловливают особенности ее нормативного характера.

Конституция – единый политико-юридический документ, каждая часть которого должна быть органически связана со всеми остальными и в рамках единой системы выполнять свои функции. Это – продуманная модель организации жизни общества, охватывающая все его сферы и наиболее важные проявления.

Сказанное нельзя истолковывать как абсолютизацию регулятивного значения и роли Конституции России. Ее универсальность в смысле охвата своим регулирующим воздействием общественных отношений ограничена. Детально регламентируя многие, даже частные вопросы организации и деятельности государства и его органов, Конституция в то же время содержит общие, не отличающиеся формальной определенностью положения, которые формулируют лишь некоторые наиболее важные начала правового регулирования обществен-

^•Управиение, социология, право. М., 1971. С.96.

2. Прямое действие Конституции 45 Российской Федерации    

ных отношений. Несмотря на такие различия, Конституция является целостным актом, нормы и институты которого взаимосвязаны и взаимодействуют в процессе нормирования общественных отношений. В частности, нормативное значение преамбулы Конституции заключается в том, что она обычно определяет стратегию правотворчества и правоприменения, налагает на государство, государственные и общественные органы, должностных лиц юридическую обязанность действовать в соответствии с сформулированными в ней основополагающими принципами и теми целями, которые в ней декларируются1.

Представляется, что не следует преуменьшать роль преамбулы Конституции и для адекватного понимания и истолкования ее содержания. Она имеет прежде всего политическое значение. В ней излагаются некоторые исходные положения, на которых основывается Конституция, и те цели, которые она преследует. Преамбула Конституции Российской Федерации констатирует формирование многонационального народа Российской Федерации, соединенного общей судьбой на своей земле. Многонациональный характер страны и осознание ею себя как части мирового сообщества обусловили признание и уважение общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. В ней выражена преемственность российской государственности, а также уважение к историческому прошлому народа, предыдущие поколения которого передали нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость. В преамбуле Конституции также нашли отражение решающая роль самого народа в настоящем и будущем Родины, учредительный характер его власти, выразившийся в принятии им Конституции Российской Федерации, которая обязательна для всех учрежденных ею властей, доминирующее место народа во всей системе субъектов конституционно-правовых отношений.

1Иное мнение было высказано французским государствоведом М.Прело. Он полагал, что "для законодателя преамбула к конституции имеет только моральную силу". См.: Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957. С.350. Это утверждение тем более выразительно, что в тексте действующей Конституции Французской республики нет перечня прав и свобод граждан, и лишь в преамбуле провозглашается "приверженность французского народа правам человека и принципам национального суверенитета так, как они определены Декларацией 1789 года, подтвержденной и дополненной в преамбуле к Конституции 1946 года".

Согласно же конституционной доктрине США преамбула конституции при толковании судами не признается за ее составную часть, а рассматривается только с точки зрения источника, от которого она исходит, и с точки зрения целей, ради которых она выработана. См.: Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 10.

46_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

В преамбуле Конституции Российской Федерации одновременно определяются ценности, которые занимают доминирующее положение во всей иерархии общественных ценностей, и цели, которые преследует Конституция. В системе этих ценностей и целей Конституции – утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, сохранение исторически сложившегося государственного единства страны, возрождение суверенной государственности России и незыблемость ее демократической основы.

Однако преамбула Конституции Российской Федерации имеет и важное юридическое значение. В ней по существу определена стратегия конституционного и в целом правового регулирования в Российской Федерации. Закрепленные в Основном Законе цели имеют определяющее значение в процессе реализации Конституции и ее норм в сфере законодательства, исполнения законов и конституционного правосудия. Они составляют не только социально-политический и нравственный, но и юридический ориентир, в соответствии с которым должна осуществлятся деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти. По существу это изложение таких важнейших обязанностей государства и его агентов, как обеспечение свободы и прав человека, социального и межнационального мира и согласия, противостояние сепаратизму и сохранение целостности Российской Федерации, и т.д.

В преамбуле Конституции выражены также некоторые социальные обязательства государства по отношению к народу и гражданам, по обеспечению демократического развития страны и др. Семьдесят четыре слова преамбулы дают исходные начала для толкования Конституции в соответствии с действительной волей народа. Парламент не может принимать законы, а исполнительная власть издавать акты, нарушающие права и свободы человека или способные привести к разрушению гражданского мира и согласия, подорвать демократические основы Российской государственности. Судебное истолкование принципа равноправия и самоопределения народов ограничено интересами сохранения целостности и государственного единства Российской Федерации. Преамбула содержит запрет на самоизоляцию страны, ориентирует деятельность государства, его органов и должностных лиц, всех субъектов конституционных правоотношений на обеспечение благополучия и процветания России. В качестве конституционного веления преамбула закрепляет уважение к историческому прошлому страны. В ней нашли выражение идея патриотизма, вера в добро и справедливость в отношениях между

2. Прямое действие Конституции 47 Российской Федерации    

людьми и в организации социума. Существенную роль преамбула Конституции может сыграть при отыскании права, в случае пробелов и противоречий в Основном Законе, а также в его последующей трансформации.

Представляется необходимым обратить внимание еще на одну неточную посылку о том, что нормы Конституции осуществляются лишь постольку, поскольку они конкретизированы в отраслевом законодательстве. В самом деле, в функции Конституции не входит детальное урегулирование общественных отношений, она представляет собой более или менее совершенную общую модель организации общества и взаимодействия его структур, определяет место человека в этом обществе.

На этом основании, однако, нельзя делать вывод о том, что Конституция является лишь изложением общих принципов и не содержит определенных прав и обязанностей субъектов конституционно-правовых отношений. Такое понимание не отвечает задаче формирования правового государства с характерным для него режимом конституционности и не соответствует практике применения действующей Конституции Российской Федерации (пока еще ограниченной). Да и сама эта позиция, пожалуй, обусловлена тем, что раньше у нас не было сложившейся и достаточно распространенной практики применения конституционных норм.

Разумеется, сказанное не означает отрицание возможности конкретизации норм Основного Закона. Напротив, сама Конституция предполагает издание целого ряда законов в развитие конституционных установлений. В Конституции Российской Федерации содержится более 100 отсылок или упоминаний законов, предусматривается принятие ряда конституционных и федеральных законов, с учетом федеративной природы российской государственности определяются сферы правового регулирования актами субъектов Российской Федерации и основные параметры такого регулирования. Это – важное условие повышения эффективности конституционного регулирования. Без необходимой конкретизации конституционных норм в текущем законодательстве и таких процессуальных форм, в которых должна происходить реализация положений федеральной Конституции и конституций республик в ее составе, эти нормы могут оказаться неэффективными или даже не смогут быть осуществлены. Как раз недостаточная правовая защищенность Конституции является причиной ее многочисленных нарушений, не влекущих должной юридической оценки.

48_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Вместе с тем необходимо иметь в виду и специфику конституционного регулирования и его методов, в силу чего те или иные нормы вообще не нуждаются в специальной конкретизации законодательными актами. Как известно, в общей теории права в системе методов правового регулирования различают запрет, властный приказ, уполномочивание, диспозитивный и рекомендательный методы. Что касается Конституции, то в системе методов конституционного регулирования наряду с запретами, властными предписаниями и пр. используется и метод констатации сложившегося порядка отношений (системы государственных органов, национально-государственного устройства и др.), обусловленный учредительными свойствами Основного Закона. Каких-либо конкретных обязанностей на субъектов соответствующие конституционные нормы не возлагают, но именно из таких обязанностей исходит все конституционное (и в целом правовое) регулирование. Все иные методы, являющиеся инструментом реализации задач и целей, закрепленных в Конституции, определяются интересами сохранения, развития и совершенствования этих отношений. Законодательные акты, издаваемые на основе Конституции, развивают и дополняют ее положения, придают им детальную определенность, что особенно важно в процессе правоприменения, но это отнюдь не лишает Конституцию и ее нормы характера прямого действия.

Сказанное, однако, не означает абсолютизации тезиса о непосредственной реализации конституционных норм. Гипертрофированное представление об этой форме осуществления норм Конституции о правах, свободах и обязанностях вольно или невольно приводит к игнорированию неразрывной связи Конституции и текущего законодательства и способно ввести в заблуждение юридическую практику.

Конституция действует с момента объявления о введении ее в действие, и именно с этого момента ее постановления обязательны для всех субъектов права. Она распространяется на всю территорию государства, на юридических лиц, находящихся на этой территории, на физических лиц, а также отечественных граждан, пребывающих за границей. В этом – статический аспект действия Конституции. Однако действие Конституции имеет и динамический аспект.

Методологической основой такой характеристики обычно считают соотношение базиса и надстройки, в котором определяющая роль отводится экономическому базису. В самом деле, неизвестно какое-либо общество, которое отличалось бы большой политической свободой и не пользовалось при этом неким подобием свободного рынка для организации значительной части экономической деятельности. Но при этом

2. Прямое действие Конституции 49 Российской Федерации    

важно иметь в виду, что политическая и юридическая надстройка, частью которой является Конституция, не пассивна по отношению к экономическому базису, а играет активную роль.

Конституция – плод сознательной деятельности людей, и в этом смысле она субъективна. Вместе с тем она объективна, ибо в идеале призвана служить формой законодательного закрепления познанных и усвоенных обществом закономерностей социально-исторического развития. Она переводит на язык права требования объективных законов, вменяет их в норму поведения всех субъектов права, предоставляя им права и накладывая обязанности, обеспечивает максимально возможную на каждом данном этапе развития свободу как общества в целом, так и граждан и их ассоциаций1. Именно поэтому преодоление расхождения между Конституцией и общественной практикой, адекватное отражение в Основном Законе объективных потребностей общественного развития и тем самым юридическое оформление механизма саморегуляции общества являются важным условием упрочения конституционного строя, восстановления и умножения демократического потенциала институтов государственности. И, напротив, сохранение такого расхождения, отсутствие эффективной системы защиты человека и его прав от произвола государства, его органов и должностных лиц ведет к разочарованию в самой идее демократии и создает почву для выхолащивания и даже отказа от демократических институтов и учреждений.

Вычленение статического и динамического аспектов действия Основного Закона имеет не только методологические, но и достаточные юридические основания в Конституции Российской Федерации 1993 года. Для обозначения соответствующих процессов Конституция России, как отмечалось, пользуется различными терминами – "вступление в силу", "действие", "прямое действие", "непосредственное действие". Проблема, однако, не сводится к различию терминов, различны обозначаемые ими понятия.

В частности, в пункте 1 второго раздела Конституции установлено, что Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам

llTo замечанию французского мыслителя XVIII века П.Гольбаха, "гражданские законы могут лишь применять законы природы и толковать их таким образом, чтобы это в наибольшей степени соответствовало благу данного общества". Если же гражданский закон "мешает нам делать то, что требуют или разрешают нам природа, разум, благо общества, он несправедлив и тираничен, а его создатели превышают власть" / Гольбах П. Избранные произведения в двух томах: Т.2. М., 1963. С.339.

50_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

всенародного голосования. Речь идет о статическом аспекте рассматриваемой проблемы: вступление в силу является начальным моментом, точкой отсчета действия Основного Закона. Этот тезис находит подтверждение в части третьей этого же пункта: одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями и дополнениями, то есть прежний Основной Закон утрачивает силу, что по смыслу цитируемого конституционного положения равнозначно прекращению действия. К аналогичному выводу приводит и анализ статьи 136, а также пунктов 2 и 4 второго раздела Конституции Российской Федерации 1993 года, в которых встречается словосочетание "вступление в силу" и статьи 125 и пункта 6 второго раздела, в которых законодатель воспользовался иной терминологией – "введение в действие".

Что касается динамического аспекта действия Конституции, то он обозначается в Основном Законе России 1993 года понятием "прямое действие", которое в тексте Конституции встречается дважды (статьи 15, 76). Причем в Конституции, во-первых, содержится указание на содержательную характеристику прямого действия и в этом случае оно упоминается в одном ряду с высшей юридической силой и обязательностью ее применения всеми правоприменителями как на федеральном, так и на региональном уровне (часть 1 статьи 15), а во-вторых, подчеркивается территориальный аспект прямого действия федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации, – на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 76).

Таким образом, любая конституционная норма независимо от занимаемого в системе Основного Закона места и выполняемых функций, а также преследуемых целей является правовой нормой прямого действия. Конституция – часть законодательства, и именно та его часть, которая прямо оказывает регулирующее воздействие на общественные отношения.

Иначе говоря, под действием конституционных норм понимается прежде всего регулирующее воздействие Конституции на общественные отношения. Оно может осуществляться непосредственно – только конституционными средствами или совместно с другими правовыми нормами, которые в данном случае чаще всего определяют процедуру осуществления норм Основного Закона. Действие конституционных норм может

2. Прямое действие Конституции 51 Российской Федерации    

осуществляться и опосредованно, после предварительной их конкретизации в иных законодательных актах. Конечно, действие Конституции не ограничивается только регулированием, оно шире регулирования и включает иные формы воздействия на общественные отношения, например информативное, цен-ностно-ориентационное1, но именно конституционное регулирование, рассматриваемое в динамике, в процессе осуществления норм Конституции, составляет ядро прямого действия Основного Закона. Но в одних случаях, как было подчеркнуто, для урегулирования общественных отношений достаточно конституционных норм, в других – конституционная норма нуждается в конкретизации.

В связи с этим возможно и необходимо разграничение непосредственного и опосредованного действия Конституции Российской Федерации. В основе такого разграничения – различные уровни регулирования конституционных правоотношений, субъектами которых выступают государства, государственные и общественные органы и организации, органы местного самоуправления, должностные лица или граждане и т.д. И если на более высоком уровне конституционного регулирования достаточно, как правило, конституционных норм, то на другом уровне – в конституционных правоотношениях с участием граждан – часто необходима большая степень формальной определенности при установлении их прав и обязанностей, что обеспечивается посредством норм административного, гражданского, трудового, уголовного и других отраслей права. В последнем случае конституционные нормы, конкретизируясь в нормах соответствующих отраслей права, действуют опосредованно.

Разумеется, не следует смешивать предметы регулирования Конституции с отраслями права: их качественное своеобразие остается неизменным, но нормы эти взаимодействуют и сочетаются. Если воспользоваться терминологией, используемой при установлении государственных границ, конституционные нормы в данном случае служат делимитации правового регулирования, то есть определяют общее направление правового регулирования общественных отношений, а отраслевые нормы демаркируют это регулирование, то есть определяют их кон-

1См.: ЯвичЛ.С. Общая теория права. Л., 1976; Алексеев С. С. Общая теория права. Курс в 2-х томах. М., 1981. Т.1; Теория государства и права. М., 1987; Общая теория права. Курс лекций. Нижний Новгород, 1993.

52_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

кретные рамки, взаимные права и обязанности, персонифицируют субъекты и т.д.

Прямое действие конституционных норм в его различных формах присуще всем способам правореализационного процесса, в том числе выполнению (соблюдению и исполнению), использованию, применению. Оно осуществляется в рамках именно конституционных правоотношений^ не административно-, уголовно-, гражданско-правовых отношений. Действие конституционных норм может осуществляться в различных формах, выходящих за рамки регулирования, действие этих норм равнозначно их воздействию. Наконец, действие конституционных норм может протекать не только в рамках конституционных правоотношений между конкретными субъектами, но и в форме издания законодательных актов, предусмотренных Конституцией.

Таким образом, в теории конституционализма, а теперь уже и в конституционной практике возможно различать две формы прямого действия конституционных норм – непосредственное и опосредованное. Идея непосредственного действия норм Основного Закона активно утверждалась в конституционной доктрине и конституционной практике Российской Федерации в недавнем прошлом1. Непосредственное действие конституционных норм предусмотрено конституциями многих других государств. Так, в статье 1 Основного Закона ФРГ, предшествующей правам и свободам граждан, провозглашено: "Нижеследующие основные права обязывают законодательство, исполнительную власть и правосудие как непосредственно действующее право". В статье 5 Конституции Болгарии 1991 года декларируется действующий характер ее норм и определяются формы и условия такого действия: "Положения Конституции действуют непосредственно". Это означает, что права, свободы и обязанности, предусмотренные Конституцией, осуществляются непосредственно на ее основе, кроме случаев, когда она предусматривает, что условия и порядок их осуществления определяются иным законом. Так же решается

1.Эта идея активно развивалась в науке конституционного права задолго до современной конституционной реформы. См.: Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории конституционного права. Вып.1. Саратов, 1967; Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. М., 1969; Венгеров А.Б. Проблемы непосредственного действия советских конституционных норм // Проблемы конституционного права. Саратов, 1969; Венгеров А.Б. О применении конституционных норм судебными органами СССР // Советское государство и право. 1969; N° 10; Судебная практика в советской правовой системе. М., 1975; Эбзеев Б.С. Конституционные основы свободы личности в СССР. Саратов, 1982; Миронов О.О. Механизм действия Советской Конституции. Красноярск, 1988.

2. Прямое действие Конституции                                        53

Российской Федерации_______________________

вопрос о непосредственном действии конституционных норм политической и правовой доктриной ряда других государств, в Основных Законах которых об этом прямо не говорится.

Небезынтересно отметить, что идея непосредственного дей-ствия и судебной охраны прав и свобод граждан была прямо выражена в упоминавшемся проекте Основного Государственного Устава Российской Империи, известном как "Проект Русской Конституции", подготовленном в 1894 году, который недавно был обнаружен в архивах Саратовской области в одном из "дел" губернского жандармского управления. В статье 4 проекта предусматривались права граждан, достигших совершеннолетия, без различия состояния, пола, национальности и вероисповедания, в том числе: право избрания места жительства, занятий и образа жизни; право свободного переселения в пределах Империи и за границу, а равно перехода в иностранное подданство; право свободно высказывать свои мнения устно, письменно, печатно и всяким иным способом; право вступать в соединения с другими лицами, как временные, так и постоянные, устраивать собрания, собеседования и общества всякого рода для достижения совместными усилиями общих целей; право перехода из одного вероисповедания в другое или не принадлежать ни к какому из них. А в статье 5 названного проекта сказано: "Права граждан, установленные в статье 4 Устава, подлежат непосредственной охране судом и не могут быть ограничиваемы законодательным порядком", за исключением оговоренных в названной статье случаев1.

После октября 1917 года российская, а затем советская государственно-правовая мысль утратила этот тезис, права граждан стали рассматриваться как элемент правоспособности, но не как субъективные права, подлежащие судебной защите. И лишь с 60-х годов тезис о субъективном характере конституционных прав и свобод вновь начал постепенно утверждаться в правовой доктрине. Это вело к признанию прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующим правом, подлежащим непосредственной защите судебными органами. Достаточно определенно этот тезис был выражен в проекте Конституции СССР 1977 года, однако из окончательного текста Основного Закона он был исключен.

Общество вновь вернулось к данной идее спустя много лет. Организационной формой признания непосредственно действующего характера конституционных норм о правах и свобо-

^Тскст проекта см.: Песиков Ю. Саратовская находка: проект Русской Конституции. Саратов, 1993.

54_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

дах, как и других положений Основного Закона, явилось создание Комитета конституционного надзора СССР, а затем в 1991 году – и Конституционного Суда РФ. Такое признание получило отражение в законодательстве. Так, в статье 2 принятой V Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 года Декларации прав и свобод человека говорилось: "Положения Декларации имеют прямое действие и обязательны к исполнению всеми государственными органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами. Все права и свободы, закрепленные в Декларации, подлежат судебной защите".

А в Российской Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года нашел отражение еще один аспект этой проблемы: "Права и свободы человека принадлежат ему от рождения. Общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации" (статья 1). Это положение, как и содержание Декларации в целом, было интегрировано в текст прежней Конституции Российской Федерации и сыграло значительную роль в осознании места человека, его прав и обязанностей в иерархии защищаемых Конституцией Российской Федерации ценностей.

Возможно, именно стремлением к преодолению инерции прошлого объясняется столь явственный акцент в ходе конституционной реформы на прямом и непосредственном действии Конституции Российской Федерации и ее норм, возможности и необходимости их применения органами судебной власти. Нельзя игнорировать и события последнего времени, связанные с децентрализацией государственной власти и центробежными тенденциями, развивавшимися в некоторых регионах страны. Прямое и непосредственное действие федеральной Конституции рассматривается как фактор упрочения государственного единства России при сохранении ее федеративной природы: Конституция формирует политическое единство народа и является законом жизни политического организма, каковым выступает государство, что же касается суда, то он, прямо и непосредственно применяя Конституцию, контролирует состояние здоровья этого организма, предпринимая в случае надобности необходимые меры.

В статье 18 Конституции Российской Федерации говорится, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Адекватное истолкование данного конституционного положения невозможно без учета еле-

2. Прямое действие Конституции 55 Российской Федерации    

дующей фразы, содержащейся в той же статье Основного Закона. Права и свободы сами по себе не могут действовать или не действовать; действуют или не действуют правовые нормы, в которых эти права и свободы закреплены. Непосредственное действие прав и свобод означает, что они непосредственно обязывают законодателя, исполнительную власть и правосудие. Как сказано в названной статье Конституции Российской Федерации, "они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

В этой конституционной формуле представляется необходимым обратить внимание по крайней мере на следующие обстоятельства. Прежде всего на то, что в ней программируется развитие законодательства. Гражданские и политические права, как известно, определяют сферу индивидуальной автономии и политической активности, и законодатель, "связанный" нормой статьи 18 Конституции, не может издавать законы, которые могли бы сузить эту сферу. Эти права и свободы есть своеобразная узда для законодателя. Что касается социальных, экономических и культурных прав, то в них содержится обширная социальная программа, реализация которой осуществляется различными способами – принятием актов законодательства или мерами по обеспечению прав и свобод граждан, осуществляемыми Правительством Российской Федерации.

В рассматриваемой конституционной формуле содержится один из основных критериев деятельности в присущих им формах органов государственной власти, включая судебные, а также органов местного самоуправления.

И, наконец, надо подчеркнуть, что главной гарантией прав и свобод человека и гражданина является правосудие. Права и свободы человека и гражданина "обеспечиваются правосудием" – конституционным, гражданским, административным и уголовным. Это означает, что конституционные права и свободы не следует рассматривать упрощенно: как элементы правоспособности. Это субъективные права и свободы, они подлежат судебной защите, как и права и свободы, предусмотренные отраслевым законодательством. Судебная защита конституционных прав и свобод не требует в качестве непременного предварительного условия их отраслевой трансформации, то есть их восприятия отраслевым законодательством, закрепления в Гражданском или Уголовном кодексах, Кодексе законов о труде и т.д. Суд, как и другие органы

56_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

государственной власти и их должностные лица, обязан защищать права человека и гражданина независимо от того, конкретизированы нормы Конституции в отраслевом законодательстве или нет.

При этом следует иметь в виду, что организационные особенности осуществления правосудия в Российской Федерации, наличие конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, в рамках которых действуют различные органы судебной власти, обусловливают особенности судебного применения Конституции в качестве акта прямого действия. Главный вопрос, на который нужно найти ответ, заключается в следующем: как быть в том случае, если суд общей юрисдикции или арбитражный суд придут к выводу, что закон, примененный или подлежащий применению в конкретном деле, противоречит Конституции?

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России" от 16 февраля 1995 года в связи с данной проблемой предлагалось следующее решение: "Любой суд, в отличие от всех иных государственных органов, не сразу воспринимает закон как безусловный приказ, а сначала оценивает его с точки зрения соответствия Конституции. Нередко противоречие закона Конституции обнаруживается при рассмотрении конкретного дела. В этом случае у суда общей юрисдикции есть право обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в деле"1. Аналогичную позицию, как представляется, во многом определяемую Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (гл. XIII), занимает и сам Конституционный Суд2.

Возможна, однако, и другая позиция: суд общей юрисдикции или арбитражный суд могут "отложить" в сторону закон, противоречащий, по их мнению, Конституции, и вынести решение, основываясь непосредственно на конституционной норме. Однако в этом случае, как представляется, речь должна идти уже не о праве, а об обязанности обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого

^Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. О действенности государственной власти в России. С.81–82.

2См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности статей 220' и 2202 уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина ВА.Аветяна от 3 мая 1995 года.

2. Прямое действие Конституции 57 Российской Федерации    

закона. Такой ответ на поставленный выше вопрос более соответствует логике части 1 статьи 15, статьи 18 и части 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации, раскрывающих некоторые аспекты применения ее норм, и именно этот ответ, думается, был дан Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 8 в октябре 1995 года "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия".

Нормы Конституции Российской Федерации действуют непосредственно во всех случаях правомерного, не противоречащего конституционным установлениям поведения граждан, должностных лиц, государственных и общественных органов, государства как особого учреждения. Иными словами, нормы Конституции действуют непосредственно, если соответствующие общественные отношения урегулированы конституционными средствами и их достаточно для разрешения конкретной жизненной ситуации.

Непосредственное действие конституционных норм имеет важное значение при коллизиях в праве. Возможны коллизии между Конституцией и законом. Они разрешаются в соответствии с постановлением о высшей юридической силе Конституции. Если возникают коллизии между законами, то в этом случае действует тот закон, который соответствует федеральной Конституции не только по букве, но и по духу.

Многочисленные политические и правовые конфликты 1992–1993 годов наложили определенный отпечаток на содержание действующей Конституции Российской Федерации, заставив ее создателей предусмотреть в самом Основном Законе возможные варианты развития коллизий в будущем и закрепить основные способы их разрешения. Согласно статье 15 Конституции она имеет высшую юридическую силу. Отсюда следует, что "законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Как видим, это касается любых правовых актов – нормативных и ненормативных, причем независимо от того, издаются ли они федеральными органами государственной власти, или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, или иными правоприменителями.

Особо оговаривается в Конституции, что деятельность Президента Российской Федерации осуществляется в рамках Конституции и с соблюдением ее положений. Президент РФ в установленном Конституцией порядке осуществляет функции

58                             I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

.________ СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

и полномочия главы государства (статья 80), при вступлении в должность он присягает "соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации" (статья 82), издаваемые им указы и распоряжения "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (статья 90). Так же связана Конституцией деятельность Правительства Российской Федерации и его главы. Председатель Правительства "в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу" (статья 113). Постановления и распоряжения Правительства издаются "на основании и во исполнение Конституции" (статья 115). Если же акты Правительства противоречат Конституции, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации, они могут быть отменены Президентом Российской Федерации (статья 115).

Конституция Российской Федерации предусмотрела также возможность коллизии между международным договором Российской Федерации и законом Российской Федерации. В случае такой коллизии применяются правила международного договора. При этом, однако, возникает вопрос, как должна разрешаться коллизия между международным договором Российской Федерации и Конституцией Российской Федерации, если таковая возникает. В этом случае также действует правило о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, поскольку согласно статье 15 (часть 4) Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а в рамках этой единой правовой системы нет актов, которые по своей юридической силе стояли бы выше Основного Закона1.

ib статье 22 Федерального закона от 15 июля 1995 года "О международных договорах Российской Федерации" предусмотрено, что в случае, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального Закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке. А согласно статье 15 этого закона к числу договоров, подлежащих обязательной ратификации, отнесены международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2757.

2. Прямое действие Конституции 59 Российской Федерации    

Организационной формой разрешения возникающих правовых споров или конфликтов является Конституционный Суд Российской Федерации. "Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению" (статья 125, часть 6 Конституции).

Непосредственное регулирующее значение конституционных норм существенно возрастает в тех случаях, когда нужно преодолеть пробел в праве, применительно к конкретному делу, спору, правоотношению. Возникает, однако, вопрос: возможно ли преодолеть пробел в самой Конституции и каковы пути его устранения? В Конституции Российской Федерации предусмотрены три способа преодоления пробелов в самом Основном Законе.

Во-первых, положения глав 1, 2 и 9 могут быть пересмотрены с соблюдением правил, установленных статьей 135; что касается глав 3 –8, то к ним могут быть приняты поправки в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, которые вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (статья 136). При этом, разумеется, речь идет не только о преодолении, но и об устранении пробелов.

Во-вторых, по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации, принимаются федеральные конституционные законы. Они принимаются с соблюдением порядка, установленного статьей 108 Конституции, и не могут быть отклонены Президентом Российской Федерации. В Основном Законе не оговаривается соотношение Конституции и федерального конституционного закона. Но исходя из перечня федеральных конституционных законов, принятие которых предусматривается действующей Конституцией Российской Федерации, и характера регулируемых ими отношений, можно сделать вывод: федеральные конституционные законы есть способ конкретизации Конституции, персонификации установленных ею полномочий субъектов конституционных правоотношений, их развития с учетом потребностей общества. Если Конституция закрепляет основы конституционного строя, то федеральные конституционные законы надстраивают над этим фундаментом здание конституционного строя.

60_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

В-третьих, преодоление пробелов в Конституции возможно на основе толкования Конституции Российской Федерации, даваемого Конституционным Судом по запросам Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Наряду с указанными способами устранения пробелов в Конституции возможно также использование в процессе ее применения аналогии права. При разрешении конституционного спора можно исходить из общих начал и смысла Конституции Российской Федерации. При таком применении Конституции особенно возрастает значение принципов права, наиболее значимые из которых получили закрепление в Основном Законе. Существенную роль играет при этом также профессиональное, научное правосознание, аккумулирующее представления о сущности Конституции, ее функциях и принципах.

Таким образом, непосредственное действие конституционных норм характерно для всех форм государственной деятельности – законодательной, исполнительно-распорядительной, судебной, а также для процесса осуществления гражданами принадлежащих им прав, свобод и обязанностей.

Проблема непосредственного действия Конституции и ее норм в федеративном государстве имеет еще один аспект, обычно остающийся за пределами внимания исследователей. Как известно, наряду с федеральной Конституцией в Российской Федерации действуют конституции республик, уставы краев и областей, а также законы, определяющие фундаментальные основы правового положения национальной автономии. Федеральная Конституция не нуждается в какой-либо трансформации или имплементации в конституционном законодательстве республик, она действует непосредственно на территории всех республик, является обязательной для соблюдения, исполнения и применения всеми субъектами права на всей территории федеративного государства1. Иначе говоря, федеральная Конституция действует на территории субъектов Российской Федерации не потому, что ее положения преобра-

^ Небезынтересно отметить, что этот аспект непосредственного действия Основного Закона получил отражение, в частности, уже в первой общесоюзной Конституции в 1924 году в следующей форме: "Все декреты, постановления и распоряжения, издаваемые Центральным Исполнительным Комитетом, обязательны к непосредственному исполнению на всей территории Союза Советских Социалистических Республик" (ст. 19).

2. Прямое действие Конституции 61 Российской Федерации    

зованы в нормы права этих субъектов, а в силу собственной' юридической природы, в данном случае обусловленной единством государства и распространением его суверенитета на территорию Российской Федерации.

Здесь, однако, автор вынужден сделать оговорку, которая на первый взгляд не соответствует пафосу изложения: не следует абсолютизировать непосредственное действие конституционных норм, отождествляя его с их непосредственным применением органами судебной власти.

В контексте данного исследования обратим внимание, что согласно Конституции Российской Федерации права человека и гражданина не непосредственно применяются, а непосредственно действуют, они определяют применение законов и обеспечиваются правосудием. Иными словами, права человека и гражданина, закрепленные в Конституции, есть критерий правоприменения, а судебная власть является одной из главных их гарантий. Причем возможности судебной защиты различных по своему материальному содержанию прав и свобод существенно различаются. Так, суд может непосредственно защитить конституционные гражданские и политические права и свободы, но в защите экономических, социальных и культурных прав его возможности значительно ограничены.

Это связано с тем, что гражданские и политические права и свободы есть по существу сфера индивидуальной автономии личности, в которую государство не вправе вторгаться без законных к тому оснований. К примеру, согласно статье 25 Конституции Российской Федерации жилище неприкосновенно. Это означает, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц. Такое проникновение допустимо лишь в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. На государстве не лежит обязанность гарантировать неприкосновенность жилища гражданина иначе как путем принятия федерального закона, в котором должны быть точно указаны случаи правомерного проникновения в жилище гражданина против его воли. Кроме того, агенты государства могут проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц лишь при наличии судебного решения об этом. Гарантия неприкосновенности жилища заключается и в установлении государством ответственности граждан и должностных лиц за нарушение этого конституционного права.

Что касается экономических, социальных и культурных прав человека и гражданина, то они заключают в себе обшир-

62_____ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

ную социальную программу, которая раскрывается в законах и иных правовых актах, принимаемых органами законодательной и исполнительной власти. Так, согласно статье 35 (часть 1) Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом. Однако Конституция не дает ответа на вопрос о том, что следует понимать под частной собственностью, каковы пределы усмотрения собственника в отношении владения, пользования и распоряжения имуществом и каковы границы государственного регулирования отношений собственности и пр. В статье 36 (часть 1) Конституции закрепляется право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю. Одновременно в части 3 этой же статьи устанавливается следующее правило: условия и порядок пользования землей устанавливаются на основе федерального закона.

Иными словами, речь идет о переводе положений Конституции на язык отраслевого законодательства, что предусматривается самой Конституцией. Названные и многие иные положения Основного Закона налагают на государство обязанность издать соответствующие законы, имея в виду, что их смысл и содержание определяются правами человека и гражданина в том виде, в каком они закреплены в Конституции. Соответствующая обязанность возлагается и на исполнительную власть, правительство, которое согласно статье 114 (часть 1, пункт "е") Конституции осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Чрезвычайно важно эту посылку иметь в виду, когда стоит вопрос об ответственности. Непосредственное применение конституционных норм органами судебной власти вообще невозможно, когда дело касается уголовной, гражданской или административной ответственности. Только вопросы конституционной ответственности регулируются Основным Законом достаточно полно для того, чтобы непосредственно применить соответствующую конституционную норму. Но и при этом в законе должны быть четко определены процессуальные формы такого применения. В частности, действующая Конституция Российской Федерации вступила в силу в декабре 1993 года со дня ее официального опубликования по результатам всенародного голосования. Однако Конституционный Суд до принятия Закона о Конституционном Суде Российской Федерации был лишен возможности практически осуществлять свои полномочия, поскольку прежний закон не мог обслуживать реализацию

2. Прямое действие Конституции 63 Российской Федерации    

новой Конституции, а принятие нового закона о Конституционном Суде затянулось до лета 1994 года.

Словом, чаще всего нормы Конституции реализуются совместно с нормами различных отраслей права. Это обусловлено тем, что самих конституционных норм не всегда бывает достаточно для реализации постановлений Основного Закона. Конституция закрепляет лишь главные, принципиальные положения, она моделирует основные начала экономической, политической, социальной организации общества, устанавливает права, свободы и обязанности граждан, организационные и функциональные принципы деятельности государства. Их осуществление предполагает трансформацию конституционных норм в других законах – конституционных и обычных.

Такой перевод общих конституционных предписаний на язык отраслевого законодательства (административного, трудового, гражданского, уголовного и т.д.) должен сопровождаться конкретизацией постановлений Конституции, детализацией конституционных гарантий основных прав, свобод и обязанностей граждан средствами текущего законодательства, а также выработкой процессуальных форм осуществления норм Основного Закона. Необходимость конкретизации конституционных норм обусловлена тем, что большинство норм о правах граждан действует при посредстве отраслевого законодательства, а также тем, что нужно повысить эффективность процессуальных форм реализации прав и свобод. Кроме того, Конституция всегда рассчитана на длительный период действия. Принимая конкретизирующие Основной Закон нормативные акты, прежде всего федеральные конституционные законы, законодатель имеет возможность актуализировать - Конституцию, полнее использовать ее регулятивный, а также политический, социальный, нравственный потенциал в интересах общественного прогресса.

Следует, однако, подчеркнуть, что речь должна идти именно о конкретизации конституционных норм, детализации правомочий их субъектов, установлении процессуальных форм осуществления и средств защиты. В процессе такой конкретизации недопустимо отступление от буквы и духа Конституции, заложенных в ней ценностных ориентиров, ограничение круга предусмотренных конституционной нормой правомочий или носителей соответствующих прав и обязанностей. Такое отступление означает либо нарушение Конституции и, следовательно, антиконституционно, либо изменение Конституции,

64_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

что также недопустимо, если не соблюдены необходимые условия и процедуры.

Таким образом, конкретизация является важным условием реализации конституционных норм. Содержание норм Конституции не всегда однозначно, что позволяет по-разному его истолковывать в зависимости от делаемых правоприменителем акцентов; оценка этих норм различается также в зависимости от конкретных исторических обстоятельств или потребностей общественного развития, как это интерпретируется органами правоприменения. Законодатель, конкретизируя конституционную норму, приспосабливает ее для реализации в процессе соблюдения, исполнения, использования или применения. В конкретизирующем нормативном акте, как отмечалось в одном из решений Конституционного Суда, с необходимой степенью формальной определенности устанавливаются и содержание конституционной нормы, и процедура ее осуществления1.

Однако конкретизация конституционных норм осуществляется не только законодателем, но и правоприменительными органами, поскольку эти нормы обладают непосредственным действием. Правоприменитель – не маляр, призванный закрасить ту или иную поверхность в заранее выбранный цвет, а художник, которому надлежит на этой поверхности нарисовать картину. И подобно тому, как существуют законы живописи, так существуют и законы конкретизации норм Основного Закона в процессе их непосредственного действия и применения в деятельности судебных и иных правоприменительных органов.

По существу речь идет о толковании конституционных норм в процессе их применения – грамматическом, историческом, логическом, систематическом и пр. Но в любом случае такая конкретизация должна основываться на учете целостности Конституции Российской Федерации. Как отдельные конституционные нормы, так и конституционные институты составляют часть целого и в рамках целого выполняют свои функции. Необходимо сопоставлять и учитывать функциональное назначение отдельной нормы или норм Конституции

!См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности части 2 пункта 2 Постановления Съезда народных депутатов Российской Федереции от 29 марта 1993 года "О Всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения итогов и механизме реализации результате» референдума" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994, № 2, 3. С.38–44.

2. Прямое действие Конституции 65 Российской Федерации    

с ее общими функциями и истолковывать эти нормы в русле коренных конституционных положений. Иными словами, полученные в процессе конкретизации отдельной конституционной нормы результаты не должны противоречить содержанию других конституционных норм или в целом Конституции и ее фундаментальным основам, получившим выражение в главе 1 Основного Закона. Прямое предписание на этот счет содержится в самой Конституции Российской Федерации. В статье 16 написано, что положения этой главы составляют основы конституционного строя Российской Федерации и никакие другие положения Конституции не могут противоречить этим основам.

Данное предписание не означает, что какие-либо последующие положения Конституции Российской Федерации могут быть объявлены противоречащими главе 1 и потому нелегитимными1. В действительности из него следует, что последующие положения Конституции не могут быть истолкованы и применены в отрыве от принципов конституционного строя Российской Федерации, закрепленных в главе 1 Конституции России. К примеру, конституционный принцип разделения властей не препятствует распределению некоторых прав, в силу их юридической природы присущих одной из властей, между органами другой власти. Напротив, подобное распределение служит гарантией от разрыва между властями, способствует формированию действительного равновесия, баланса властей, является частью механизма их взаимодействия. Нормативное содержание этого и других принципов конституционного строя Российской Федерации раскрывается в последу-

ib этом отношении трудно согласиться с ИА.Ледях, по мнению которой "расхожий в прежние времена" тезис о том, что закон есть закон, а Конституцию надо соблюдать независимо от того, "плохая она или хорошая", является несостоятельным. Как считает И.А. Ледях, при таком подходе игнорируется не только принцип различения права и закона, формального и материального содержания закона, но и смысл и предназначение самого института конституционного контроля (см.: Ледях И.А Защита прав человека как функция конституционного правосудия // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С.42).

В определенных условиях такая посылка может послужить оправданием произвола государства и привести к краху конституционности. Функция Конституционного Суда заключается не в том, чтобы не допустить "плохой Конституции", а в том, чтобы защищать основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, обеспечивать верховенство и прямое действие федеральной Конституции на всей территории Российской Федерации. Правосудие должно служить Конституции и праву, а не абстрактному политическому идеалу или личности, и быть хранителем гражданского мира и основных конституционных ценностей.

66_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

ющих главах и статьях Основного Закона, а также в федеральных конституционных и иных законах1.

Проблема состоит в обеспечении сочетания и взаимодействия разных конституционных норм. Сочетания, а не соподчинения. Кроме того, Конституция предъявляет к правоприменителю еще одно важное требование, особенно значимое в условиях федеративной организации государства: коль скоро федеральная Конституция формирует единое политическое, а следовательно, и экономическое и правовое пространство, то в процессе решения связанных с применением Конституции проблем необходимо пользоваться такими способами и действовать в таких формах, которые способствуют сохранению этого единства. Разумеется, при условии, что сами эти способы и формы действия являются конституционными, соответствуют Основному Закону или основаны на нем.

На этом, в частности, основывал Конституционный Суд Российской Федерации свое постановление от 4 февраля 1992 года по делу о конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора по инициативе администрации по основанию, предусмотренному пунктом I1 статьи 33 КЗоТ Российской Федерации (достижение работником пенсионного возраста при наличии права на полную пенсию по старости). В постановлении констатируется, что федеральная Конституция не ограничивает перечень признаков, по которым исключается любая дискриминация граждан, а, напротив, предполагает его дальнейшую конкретизацию как

ib связи с этим представляется необходимым также предостеречь от излишнего увлечения "общими принципами права". Научный спор о соотношении закона и права, перенесенный в практику деятельности правоприменительных органов, способен стать источником многих потрясений, если не учитывать, что "общие принципы права" действительно занимают доминирующее положение и должны учитываться при разрешении любого конституционного спора в той мере, в какой они получили признание и закрепление в писаной конституции государства. Недопустимо, ссылаясь на общие принципы права, обходить закон, поскольку это привело бы к размыванию конституционных функций и лишало бы Конституцию рационализирующего и стабилизирующего действия. См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 112-113.

В отечественной политико-юридической практике руководство правовыми идеалами, сложившимися до и вне Конституции, способно привести к оправданию любых актов и действий государства, его органов и должностных лиц. По замечанию ЕАЛукашевой, "любые рассуждения в процессе правоприменения, связанные с противопоставлением закона, "писаного права" естественному праву, справедливости с целью обхода закона, ведут лишь к дестабилизации обстановки". Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С.31.

2. Прямое действие Конституции 67 Российской Федерации    

в законодательстве, так и в правоприменительной практике. Исходя из того, что Конституция и конкретизирующие ее другие законы содержат открытый перечень признаков, в связи с которыми исключается любая дискриминация, Суд пришел к выводу, что возраст также не может рассматриваться как основание для дискриминационных ограничений в сфере реализации конституционного права граждан на труд.

Таким образом, программа нормирования общественных отношений заложена в самом Основном Законе, его различных разделах, главах, статьях. Но поскольку все они образуют целостный акт, взаимосвязаны и взаимообусловлены, постольку и конкретизация конституционной нормы должна осуществляться с учетом ее места в системе Конституции, в контексте общей направленности конституционного регулирования. Здесь по существу речь идет также о взаимодействии и сочетании норм Конституции и текущих законов, что составляет неотъемлемую черту правового регулирования общественных отношений. При этом важно иметь в виду, что соотношение Конституции и обычных законов в процессе их осуществления выходит далеко за пределы только теоретических изысканий, это проблема, имеющая существенное значение для деятельности судебных и иных правоприменительных органов.

В конституционной доктрине представляется возможным выделять несколько главных аспектов соотношения Конституции и текущего законодательства в процессе их совместной реализации.

Во-первых, это влияние Конституции на нормотворческие процессы, происходящие в стране. Можно говорить об усилении правообразующего влияния Основного Закона на развитие правовой системы. Конституция прямо предусмотрела принятие ряда законодательных актов. Заметим, что отсылки в общей форме к "законам", либо "законам или иным предписаниям" содержатся в конституциях Нидерландов, Швеции и многих других государств.

В настоящее время активно идет реформа федерального и республиканского законодательства, в ходе которой осуществляется его качественное обновление. Характерная особенность современного этапа совершенствования законодательства заключается в параллельном и взаимообусловленном обновлении основных (федерального и республиканских) и текущих законов.

Во-вторых, это вопрос о месте Конституции в системе законодательства – вопрос о юридической силе Конституции,

68_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

которая, будучи частью законодательства, занимает в ней ведущее положение. Это "закон законов", обладающий высшей юридической силой и являющийся юридической базой всего текущего законодательства. Все законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией. Отсюда логически вытекает обязанность всех государственных и общественных органов, физических и юридических лиц, на которых распространяется территориальное и личное верховенство государства, соблюдать и защищать Основной Закон. В этом – одна из юридических гарантий конституционной законности, обеспечения соответствия издаваемых нормативных актов Конституции, ее букве и духу. В качестве организационной формы конституционного контроля выступает Конституционный Суд, наделенный достаточно широкими полномочиями.

В-третьих, это вопрос о взаимодействии Конституции и текущих законов и иных актов в процессе урегулирования общественных отношений. Российское право представляет собой единую систему, звенья которой не разделены стеной. Ведущее положение, занимаемое в этой системе конституционным правом и его главным источником – Конституцией, определяет и обусловливает функции, возлагаемые на иные отрасли права, призваные предусмотреть и обеспечить надежный инструментарий реализации конституционных норм. Нет такой сферы общественных отношений, в которой бы не проявлялось регулирующее воздействие конституционных норм. Но эти отношения регулируются и нормами соответствующих отраслей права – административного, трудового, гражданского, уголовного и др.

Разумеется, это не означает умаления ни прямо и непосредственно действующего характера Конституции, ни самостоятельной ценности и роли тех или иных отраслей права. Здесь подчеркивается мысль, что механизм реализации конституционных норм устанавливается не только самой Конституцией и государственным правом в целом, но и отраслевым законодательством, а это в свою очередь неизбежно вызывает вопрос о границах этих механизмов.

Конституционный механизм реализации норм Основного Закона действует при нормальном развитии отношений между их субъектами. В случае же возникновения аномалии в зависимости от ее характера приводится в действие также отраслевой механизм реализации (либо восстановления нарушенного права, обеспечения исполнения обязанности и т.п.).

3. Формы реализации 69 конституционных норм_______

В задачи Конституции не входит детальное урегулирование всех общественных отношений, она закрепляет основы конституционного строя, устанавливает права, свободы и обязанности человека и гражданина, основы организации и функционирования гражданского общества, закрепляет федеративное устройство, а также систему государственной власти и местного самоуправления. Конституция составляет тот фундамент, над которым возвышается все здание российского законодательства. Она выполняет свои функции и не может и не должна подменять отраслевое законодательство.

Сказанное не означает, что Конституция в силу собственной юридической природы обречена на бездействие либо ее реализация возможна лишь при посредстве отраслевого законодательства. Напротив, необходимо постоянно утверждать в общественном сознании, в сознании должностных лиц и граждан, что Конституция – юридический документ, дух, буква, нормы и принципы которого определяют поведение субъектов права. Чем больше члены общества будут сообразовывать свое поведение с Конституцией, тем полнее будет проявляться потенциал демократических институтов, надежнее станут гарантии народовластия, свободы и прав личности.