Статья 49. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством

1. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.

2. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

3. В случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляются законом субъекта Российской Федерации.

Комментарий к статье 49

1. Неправомерные действия органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления (такие, как принятие решения, нарушающего закон, издание правового акта, противоречащего действующему законодательству, и т.п.) влекут применение специальных мер принуждения с целью восстановления нарушенного правопорядка. Поскольку эти меры применяются государством и от имени государства, данный вид ответственности Закон именует ответственностью перед государством. При этом реальный ущерб причиняется необязательно непосредственно государству или его органам - потерпевшими могут быть граждане, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения и другие субъекты.

Применительно к органам местного самоуправления можно говорить только о таком специфическом виде ответственности перед государством, как прекращение полномочий органа местного самоуправления (см. комментарий к п. 3 ст. 49).

Формами ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством являются уголовная, административная и дисциплинарная ответственность.

В соответствии с нормой ст. 8 Уголовного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 1997 г., основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного настоящим Кодексом. Перечень этих деяний содержится в гл. 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Данная глава включает семь статей, содержащих составы преступлений, наличие которых в деяниях, совершенных должностными лицами местного самоуправления, влечет наступление уголовной ответственности.

В соответствии со ст. 285 уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления, виновное в злоупотреблении должностными полномочиями. Под злоупотреблением должностными полномочиями понимается использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ч. 1 ст. 285 УК РФ). Квалифицирующими признаками данного деяния, отягчающими ответственность за это преступление, являются совершение его главой органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 285) или наступление тяжких последствий (ч. 3 ст. 285).

В соответствии со ст. 286 преступлением является превышение должностных полномочий должностным лицом местного самоуправления, то есть совершение им действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Более строгую ответственность влекут те же действия, совершенные главой органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 286 УК РФ), а также при наличии иных отягчающих обстоятельств (см. ч. 3 ст. 286).

Преступлением согласно ст. 287 Уголовного кодекса Российской Федерации является неправомерный отказ должностного лица местного самоуправления в предоставлении информации, а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации.

Незаконное участие должностного лица местного самоуправления в предпринимательской деятельности - учреждение коммерческого юридического лица либо управление им лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, - связанное с предоставлением такому юридическому лицу льгот и преимуществ или с иным покровительством, является преступлением, влекущим ответственность по ст. 289.

В соответствии со ст. 290 преступлением является получение должностным лицом местного самоуправления взятки, отягчающими признаками которого являются получение взятки за незаконные действия или бездействие (ч. 2 ст. 290 УК РФ), получение взятки главой органа местного самоуправления (ч. 3 ст. 290), а также получение взятки группой лиц по предварительному сговору, или неоднократно, или с вымогательством взятки, или в крупном размере (ч. 4 ст. 290).

Преступлением является служебный подлог, то есть внесение должностным лицом местного самоуправления в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в эти документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности (ст. 292 УК РФ).

Должностным преступлением согласно ст. 293 Уголовного кодекса Российской Федерации является халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Условия применения административной ответственности к должностным лицам местного самоуправления могут устанавливаться как федеральными нормативными актами, так и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне основным нормативным актом, определяющим условия применения административной ответственности к должностным лицам местного самоуправления, является Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. В соответствии со ст. 15 названного Кодекса должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.

Конкретные составы административных правонарушений устанавливаются в КоАП, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. Например, согласно ст. 157.2 КоАП административная ответственность должностных лиц наступает за неисполнение в срок должностным лицом органа власти, управления или хозяйствующего субъекта законных предписаний Федерального антимонопольного органа Российской Федерации или его территориального управления.

Статья 84 Закона Российской Федерации от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" <*> гласит, что должностные лица, виновные в несоблюдении стандартов, норм и иных нормативов качества окружающей природной среды, загрязнении окружающей природной среды и причинении вследствие этого вреда здоровью человека, растительному и животному миру, имуществу граждан и юридических лиц и совершении других экологических правонарушений, подвергаются административному штрафу в размере от трехкратного до двадцатикратного размера минимальной заработной платы, установленной в Российской Федерации.

--------------------------------

<*> Ведомости РФ, 1992, N 10, ст. 487.

Основным нормативным актом, определяющим условия применения дисциплинарной ответственности к должностным лицам местного самоуправления, является Кодекс законов о труде РСФСР от 9 декабря 1971 года (с изменениями и дополнениями). В соответствии со ст. 135 КЗоТ применяются следующие взыскания: замечание, выговор, строгий выговор и увольнение. Следует учитывать, что данный перечень не является исчерпывающим. Законодательством могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания. Должностные лица подлежат дисциплинарной ответственности за нарушения трудовой дисциплины. Конкретные составы дисциплинарных правонарушений устанавливаются в КЗоТ РСФСР, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что субъекты Российской Федерации, закрепляя в законах о местном самоуправлении условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, иногда неточно определяют основания наступления того или иного вида ответственности.

Например, согласно п. 2 ст. 36 Закона о местном самоуправлении в Московской области в случае нарушения законодательства Российской Федерации и Московской области, устава и иных правовых актов муниципального образования органами или должностными лицами местного самоуправления они несут ответственность перед членами местного сообщества. Это не соответствует комментируемым положениям Федерального закона. Нарушения норм, содержащихся в правовых актах, влекут наступление ответственности перед государством, тогда как ответственность перед местным сообществом (населением муниципального образования) может наступить только в случае утраты доверия (см. комментарий к ст. 48).

2. Органы местного самоуправления могут быть наделены государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна органам государственной власти (см. комментарий к п. 4 ст. 6). Одновременно с принятием решения о наделении названными полномочиями органы местного самоуправления должны получить необходимые материальные и финансовые средства для их реализации. Например, в соответствии с п. 1 ст. 32 Закона о местном самоуправлении в Нижегородской области в ведение районов области передаются следующие государственные полномочия: обеспечение исполнения законодательства Нижегородской области, регулирование отношений между бюджетом Нижегородской области и бюджетами муниципальных образований, участие в защите прав потребителей, обеспечение воинского учета и другие, а в ст. 46 Закона предусматривается обязательность ежегодного финансирования государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Недобросовестное осуществление указанных полномочий влечет ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством (см. комментарий к п. 1 настоящей статьи). Но комментируемая норма вводит важное ограничение степени ответственности означенных органов и лиц за осуществление переданных им государственных полномочий: органы и должностные лица местного самоуправления ответственны за осуществление только тех полномочий, возможность реализации которых полностью обеспечена органами государственной власти материальными и финансовыми средствами (см. комментарий к ст. 38).

Необходимо отметить, что передача государственных полномочий органам местного самоуправления согласно п. 4 ст. 6 комментируемого Закона может осуществляться только в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Поэтому, определяя условия наступления ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий, в законах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований следует указывать, что она может наступать только за осуществление полномочий, переданных органам местного самоуправления на основании закона.

3. Этот пункт вводит специальную процедуру прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного лица местного самоуправления в случаях нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов или законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.

Данная процедура является новой для российского законодательства и, будучи предусмотрена материальным законом, не получила регламентации в процессуальном законодательстве, что может вызвать серьезные проблемы при применении ее на практике.

Основанием для возбуждения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации данной процедуры является установление судом нарушений закона органами и выборными должностными лицами местного самоуправления. Следует отметить, что это основание не влечет с неизбежностью возбуждение процедуры прекращения полномочий органа или должностного лица местного самоуправления, поскольку Закон не устанавливает обязанности представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации именно таким образом прореагировать на решение суда.

Нарушения закона могут быть установлены решением любого суда: суда общей юрисдикции (как районного, так и суда субъекта Российской Федерации), арбитражного суда в зависимости от применяемых правил подведомственности и подсудности. Такое решение выносится в рамках процедуры, предусмотренной для рассмотрения жалоб на незаконные действия и решения государственных органов и должностных лиц. Процесс возбуждается подачей жалобы гражданином, юридическим лицом, а также по заявлению прокурора (см. комментарий к ст. 51 - 52).

Вторым этапом рассматриваемой процедуры согласно Закону является обращение органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствующий суд (Верховный суд республики в составе Российской Федерации, краевой, областной или городской суд (г. г. Москвы и Санкт - Петербурга), суд автономной области и суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

Однако возможность такого обращения не подкрепляется действующим процессуальным законодательством. Вызывает определенные сомнения и конституционность самой процедуры. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Осуществление судом общей юрисдикции в рамках какого-либо из указанных видов судопроизводства действий, предусмотренных комментируемой нормой, невозможно. Выходом может стать создание специальных органов субъектов Российской Федерации, уполномоченных давать заключения по обращениям представительных органов субъектов Российской Федерации.

Заключение не предусмотрено как акт судебной власти гражданско - процессуальным законодательством, кроме того, его вынесение в рамках предусмотренной комментируемым Законом процедуры не согласуется и с основополагающими нормами гражданского процесса, которые устанавливают обязательность вступившего в законную силу судебного решения (суд субъекта Российской Федерации не вправе рассматривать вопрос о незаконности деятельности органов местного самоуправления, если таковая уже была установлена вступившим в законную силу решением районного суда, арбитражного суда субъекта Российской Федерации либо самого суда общей юрисдикции субъекта Российской Федерации). В связи с изложенным представляется необходимым привести рассматриваемую норму Закона в соответствие с действующим законодательством.

Заключение о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования является факультативным при принятии решения о прекращении полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления представительным органом субъекта Российской Федерации, так как данное заключение не обязывает представительный орган субъекта Российской Федерации выносить решение о прекращении полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления.